尚志市國有灌區(qū)末級渠系現狀調查與思考

趙書豐

(尚志市水務局，黑龍江尚志150600)

由于在計劃經濟體制下，灌區(qū)只負責輸水渠道的干、支渠的管理，而把作為配水渠道的斗、農、毛渠道及田間工程的管理交給村集體，形成了專管和群管相分離的兩級管理模式。此管理模式在計劃經濟時代發(fā)揮了重要作用，隨著農村家庭承包責任制的實施和經濟體制的改革，村級組織對公益事業(yè)的管理職能喪失殆盡，斗、農、毛渠破壞嚴重，使這種專、群分離的管理體制在當前市場經濟條件下有待進一步的探討和改進。

1 灌區(qū)末級渠系的基本情況

1.1 工程情況

尚志市有國有8處大灌區(qū)，大都是20世紀50—60年代修建的，灌區(qū)末級渠系工程以明渠形式輸水和配水，田間全部采用大水漫灌的地面灌溉方式。長期以來，由于經費不足等原因，維護、修復能力較差，末級渠系工程基本處于年久失修狀態(tài)。根據統(tǒng)計和調查，末級渠系渠道斷面大多為梯形，只有少部分為U形，采用混凝土和漿砌石護砌，護砌率為25%;斗農渠上節(jié)制閘和分水口配套完好率為35%。斗農渠護砌大多為20世紀80—90年代所建，主要是農業(yè)綜合開發(fā)項目所配套，由于建設標準不統(tǒng)一和管理混亂，造成渠道護砌率和建筑物完好率較低。目前，灌區(qū)內斗農渠兩級渠道渠系水利用系數在0.35左右，極大地浪費了水資源。

1.2 運行和管理情況

目前，尚志市有國有灌區(qū)內末級渠系的管理和運行情況有3種形式:

1)以村民委員會的集體形式管理和運行的。村委對斗農渠進行統(tǒng)一管理，負責本村的灌溉和收費工作。

2)承包形式。主要存在于村級基層組織薄弱，且灌溉工作村集體不愿意管和沒能力管的村。為了灌溉管理的正常有序進行，灌區(qū)的基層管理段委托村里熱愛水利事業(yè)、公道正派的群眾成立灌溉服務隊，負責本村的灌溉管理工作，然后從水費收入中提取一定的報酬。這種承包形式有效地解決部分村灌溉難的問題。

3)農民用水協會進行自主管理。河東灌區(qū)2006年實行計量供水按方收后，依法成立了農民用水協會，負責末級渠系的維修養(yǎng)護。但通過管理運行來看，由于協會操作手續(xù)復雜，并且不能有效解決目前農村農戶土地分布零星所給灌溉工作帶來的分散性的難題，末級渠系維修養(yǎng)護的各項費用主要還是由灌區(qū)支郵，總的看來實施效果不是很理想，沒有達到預期的目的。只有實行符合當地農村實際的農民參與式管理模式，才能取得較好的效果。

2 灌區(qū)末級渠系存在的問題

2.1 起點低、標準差

全市水稻生產有100多年的歷史，目前的國有灌區(qū)基本都是由歷史上分散經營的民營灌區(qū)整合形成。長期以來末級渠系沒有統(tǒng)一完整的規(guī)劃，末級渠系建設多由農民歷史上自發(fā)形成，或是建國后在水利部門的指導及地方政府的組織下，依靠農民出工來完成，可以說末級渠系建設的主體始終是農民，這些基本成型的渠系，是農民多年勞動和物化勞動的結晶，因產權不明晰造成了建設的工程少且工程標準極低。

2.2 受政策影響，渠系建設速度減緩

稅費改革前，地方政府每年都落實一定的農田水利基本建設任務，盡管農民有怠工敷衍現象，但不可否認的是支渠以下工程的確是在那個時期靠農民一鍬一鎬的干起來的。稅費改革后，出工難、籌資難、組織難的問題凸顯。據調查，2002年前每年水利工程出工約110萬個，至2005年底年出工不足10萬個，減少了90.1%，2002年前農民年籌資逾百萬元，現年30萬元～40萬元，這說明“一事一議”很難達到我們預期的目的。

2.3 缺少投資渠道，工程欠帳越來越多

全市目前執(zhí)行的是終端水價，除河東灌區(qū)外，其它灌區(qū)一直執(zhí)行1997年水費標準即每畝20元，水價從支渠以上測算，不包含末級渠系的投入成本，因而水管單位不能為其建設和養(yǎng)護投資，同時水費低于水價，也根本沒有能力為其投入。2004年前，國家也沒有在基本建設中對末級渠系預算投資，而地方財政保工資、保運行都力所不及，也很難為其投入。這種投資的缺位加之“水稻熱”對末級渠系需求的擴大，使歷史欠帳越欠越多。

由于末級渠系建設的先天不足，加之受政策、投資渠道等影響，造成末級渠系建設進展緩慢。目前，全市規(guī)劃建設的支渠270條，總長702 km。實際建成205條長590 km，其中87條支渠配有量測水設施，占應配的28.5%，完成護砌40 km占5.9%，;規(guī)劃建設的斗、農渠1.3萬條3 800 km，實際建成2 524條長620 km，占24.8%，斗渠防滲護砌16.15 km，支渠應配套建筑物5 120座，實際只有646座，占12.8%，農渠應配套1.3萬座，實際為零。

從以上數據可以看出，全市不僅支渠工程欠帳很多，末級渠系建設更是少得可憐。由于末級渠系標準低、不配套，使灌區(qū)很難發(fā)揮整體效益。

3 對策和建議

1)建立和完善投入渠道，盡快實施末級渠系的節(jié)水改造。根據目前的農村社會經濟狀況，應建立以國家為主，地方為輔的資金投入渠道，把末級渠系工程的節(jié)水改造和骨干工程的節(jié)水改造有機結合起來，形成一個整體，只有這樣才能綜合發(fā)揮節(jié)水改造的效益，真正實現灌區(qū)良性發(fā)展。2009年，河東灌區(qū)被列為國家現代農業(yè)水田示范區(qū)后，加強灌區(qū)內骨干工程和末級渠系水利工程配套建設，目前，初步實現項目區(qū)內的水田渠相通、路相連、旱能灌、澇能排。渠系90%實現硬質化，節(jié)水灌溉面積達到100%，農田灌溉保證率達到75%以上。

2)要積極推進農田水利設施產權制度的改革，按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，明確小型農田水利設施的所有權，落實管護責任主體，積極發(fā)展民營水利，引導社會投資。

3)積極組織引導建立農民用水戶協會，規(guī)范農民用水戶協會的作用，為農田水利基本建設提供載體。由于農民用水戶協會的組織者是民選產生，具有一定的威望和地位，通過他們的努力，涉及渠系建設中的占地、投工及后期管護等問題都會得到妥善的解決。

4)加快灌區(qū)管理體制改革，將公益性經費和人員工資納入地方財政管理，緩解灌區(qū)的經濟壓力，便于灌區(qū)對支渠以下工程進行一定的扶持。

5)制定長遠規(guī)劃，指導末級渠系改造。為全面穩(wěn)妥地搞好改造，應加大工作力度進行全面規(guī)劃，根據實際情況確定近期和長遠目標，分步實施。

6)保證重點，把末級渠系改造與骨干工程配套結合起來，形成一個整體，才能更有效地提高管理水平，發(fā)揮節(jié)水改造效益，保證灌區(qū)良性運行和發(fā)展。