河南抗旱服務(wù)組織發(fā)展問(wèn)題研究

□黃喜良（河南省抗旱服務(wù)中心）

1.引言

抗旱服務(wù)組織是水利部門社會(huì)化服務(wù)體系的重要組成部分，是推動(dòng)水利基層服務(wù)體系建設(shè)的三駕馬車之一。20世紀(jì)80年代后期以來(lái)，一方面受全球氣候變暖的影響，河南省干旱災(zāi)害頻繁發(fā)生，嚴(yán)重影響了糧食生產(chǎn)安全和農(nóng)村飲水安全，抗旱奪豐收成為保障糧食穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；另一方面農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的深入發(fā)展，農(nóng)村青壯勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制下集體組織抗御干旱災(zāi)害的動(dòng)員能力弱化，加上農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)比較值相對(duì)較低，農(nóng)民無(wú)力購(gòu)買大中型抗旱機(jī)具設(shè)備。因此，急需建立一支由政府主導(dǎo)的抗旱服務(wù)骨干隊(duì)伍，在大旱時(shí)期發(fā)揮抗旱突擊隊(duì)作用，為防災(zāi)減災(zāi)，保障農(nóng)業(yè)豐產(chǎn)，農(nóng)民致富，提供強(qiáng)有力的物質(zhì)技術(shù)支撐。

2.河南抗旱服務(wù)組織的發(fā)展歷程

河南省抗旱服務(wù)組織建設(shè)與發(fā)展大致經(jīng)歷了3個(gè)階段。

第一階段是從20世紀(jì)80年代后期至90年代中期，為形成期。1991年10月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)的通知》中，提出了“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，是深化農(nóng)村改革，推動(dòng)農(nóng)村有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)偉大事業(yè)，對(duì)于穩(wěn)定和完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，健全雙層經(jīng)營(yíng)體制，壯大集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，具有極其重要而又深遠(yuǎn)的意義”。1992年11月，水利部在唐山召開(kāi)了全國(guó)抗旱服務(wù)組織建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，聽(tīng)取河北省及其他省市關(guān)于抗旱服務(wù)組織發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)介紹，觀摩了遷西、遵化等4個(gè)縣市的抗旱服務(wù)站和服務(wù)現(xiàn)場(chǎng)，推廣河北的抗旱服務(wù)經(jīng)驗(yàn)。1995年河南省財(cái)政廳、河南省水利廳以豫財(cái)農(nóng)字[1995]92號(hào)文“關(guān)于印發(fā)《河南省抗旱服務(wù)組織建設(shè)管理辦法》的通知”，在全國(guó)較早出臺(tái)了抗旱服務(wù)組織建設(shè)管理的規(guī)范性文件。這一階段河南省基本完成了縣級(jí)抗旱服務(wù)組織的組建工作，初步構(gòu)建了全省抗旱服務(wù)組織的總體框架。

第二階段是從1996年至2009年,為發(fā)展壯大期。1996年春，國(guó)家財(cái)政部、水利部在邯鄲召開(kāi)了全國(guó)抗旱服務(wù)組織建設(shè)工作會(huì)議。邯鄲會(huì)議后，財(cái)政部、水利部、國(guó)家防總頒發(fā)了《抗旱服務(wù)組織建設(shè)管理暫行辦法》，是在總結(jié)我國(guó)抗旱服務(wù)組織發(fā)展積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)的抗旱服務(wù)組織規(guī)范性管理文件，為我國(guó)抗旱服務(wù)組織健康發(fā)展提供了制度保障。同年，國(guó)家防辦和財(cái)政部農(nóng)業(yè)司決定在全國(guó)開(kāi)展縣級(jí)抗旱服務(wù)隊(duì)示范縣試點(diǎn)建設(shè)，聯(lián)合制定了《抗旱服務(wù)隊(duì)示范縣建設(shè)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》，通過(guò)示范帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)和扶持了一大批縣級(jí)抗旱服務(wù)組織，推動(dòng)了抗旱服務(wù)組織的蓬勃發(fā)展。1998年和2001年的縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革中，鄉(xiāng)級(jí)專設(shè)的水利站被撤并，農(nóng)村水利設(shè)施的管理、技術(shù)推廣、抗旱灌排機(jī)具供給等基層服務(wù)缺位，對(duì)縣級(jí)抗旱服務(wù)組織服務(wù)需求的依賴性日益增強(qiáng)，縣級(jí)抗旱服務(wù)組織乘勢(shì)而上，發(fā)揮設(shè)備、技術(shù)、物資供應(yīng)的優(yōu)勢(shì)，建立了以縣級(jí)抗旱服務(wù)組織為依托，以鄉(xiāng)級(jí)抗旱服務(wù)分支機(jī)構(gòu)為紐帶，輻射村組的抗旱基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，深受農(nóng)民的歡迎，初步形成了物質(zhì)與技術(shù)有機(jī)結(jié)合新型的抗旱服務(wù)體系。這一時(shí)期，河南省有19個(gè)縣級(jí)抗旱服務(wù)組織通過(guò)創(chuàng)建達(dá)到“抗旱服務(wù)隊(duì)國(guó)家級(jí)示范縣”和“省級(jí)示范縣”驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，得到中央財(cái)政扶持。

第三階段是2010年以來(lái)，為提高期。2010年12月31日，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中提出，“建立專業(yè)化與社會(huì)化相結(jié)合的應(yīng)急搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍，著力推進(jìn)縣鄉(xiāng)兩級(jí)防汛抗旱服務(wù)組織建設(shè)……”，為抗旱服務(wù)組織的發(fā)展方向提出明確的指導(dǎo)方針。2011年初，國(guó)家下達(dá)河南省特大抗旱經(jīng)費(fèi)25200萬(wàn)元，用于支持126個(gè)縣級(jí)抗旱服務(wù)隊(duì)購(gòu)置抗旱設(shè)備補(bǔ)助，為縣級(jí)抗旱服務(wù)隊(duì)的持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物資技術(shù)基礎(chǔ)。2011年3月7日，國(guó)家防汛抗旱總指揮部辦公室國(guó)汛[2011]4號(hào)“關(guān)于印發(fā)縣級(jí)抗旱服務(wù)組織建設(shè)管理辦法的通知”，對(duì)縣級(jí)抗旱服務(wù)組織的建設(shè)提出了規(guī)范化要求。2011年11月12日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論通過(guò)《全國(guó)抗旱規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)“要以縣鄉(xiāng)兩級(jí)抗旱服務(wù)組織為重點(diǎn)，加強(qiáng)抗旱服務(wù)體系建設(shè)，提高機(jī)動(dòng)送水能力和抗旱澆地能力”。2011年12月2日，水利部和財(cái)政部召開(kāi)“加強(qiáng)抗旱服務(wù)組織建設(shè)管理工作視頻會(huì)議”水利部部長(zhǎng)陳雷在講話中提出“按照鞏固縣級(jí)、發(fā)展鄉(xiāng)級(jí)、扶持村級(jí)的思路，重點(diǎn)發(fā)展縣級(jí)抗旱服務(wù)隊(duì)，因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)抗旱服務(wù)隊(duì)，鼓勵(lì)發(fā)展村級(jí)抗旱協(xié)會(huì)和農(nóng)民抗旱專業(yè)戶，逐步構(gòu)建完善的社會(huì)化抗旱服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系和良性運(yùn)行機(jī)制。

3.河南抗旱服務(wù)組織的建設(shè)成效

3.1 自成體系的組織架構(gòu)。2011年12月統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：全省共有鄉(xiāng)級(jí)以上抗旱服務(wù)組織1182個(gè)，其中省轄市級(jí)以上4個(gè)，縣級(jí)抗旱服務(wù)組織135個(gè)，鄉(xiāng)級(jí)抗旱服務(wù)組織1043個(gè)?？h級(jí)以上抗旱服務(wù)組織的機(jī)構(gòu)形式大體分為6種類型。獨(dú)立存在的抗旱服務(wù)隊(duì)54家，約占總數(shù)的38.8﹪；同打井隊(duì)水利工程隊(duì)實(shí)行一個(gè)單位兩塊牌子的28家，約占20.1﹪；同防汛抗旱辦公室實(shí)行一個(gè)單位兩塊牌子的26家，約占18.7%；同水利物資站實(shí)行一個(gè)單位兩塊牌子的12家，約占,8.6﹪；同農(nóng)水技術(shù)推廣單位實(shí)行一個(gè)單位兩塊牌子的9家，約占6.6﹪；同防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)實(shí)行一個(gè)單位兩塊牌子的6家，約占4.3﹪。鄉(xiāng)村級(jí)的抗旱服務(wù)組織1043個(gè)，大致有4種形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)抗旱服務(wù)分隊(duì)掛靠在鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)，作為縣級(jí)抗旱服務(wù)組織的分支機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)，發(fā)揮縣鄉(xiāng)抗旱服務(wù)組織與農(nóng)民、農(nóng)村合作組織之間的紐帶作用。村級(jí)抗旱服務(wù)組織，主要由農(nóng)民自發(fā)組成的供水協(xié)會(huì)、農(nóng)機(jī)合作社、水利機(jī)具專業(yè)戶、種糧大戶組成，作為縣鄉(xiāng)抗旱服務(wù)組織的補(bǔ)充，發(fā)揮直接為農(nóng)民提供抗旱機(jī)具和服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)終點(diǎn)作用。

3.2 充滿活力的隊(duì)伍建設(shè)。截至2011年12月，全省縣級(jí)以上抗旱服務(wù)組織140家，其中有政府編制部門或同級(jí)政府以文件的形式明確機(jī)構(gòu)的88家，占總數(shù)的63%。自收自支的事業(yè)單位106家，占總數(shù)的76%；差額供給的事業(yè)單位10家，占7%；全額供給的21家，占15%；企業(yè)性質(zhì)的3家，占2%?？h級(jí)以上抗旱服務(wù)組織職工總數(shù)7070人，其中：縣級(jí)以上3105人，鄉(xiāng)級(jí)3965人?？h級(jí)以上抗旱服務(wù)組織中，具有高級(jí)技術(shù)職稱的205人，中初級(jí)技術(shù)職稱的745人，持有工人等級(jí)證書(shū)的1507人，其它648人；

3.3 物質(zhì)技術(shù)裝備。全省縣級(jí)以上抗旱服務(wù)組織經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地面積92232m2，其中物資倉(cāng)庫(kù) 50090m2，經(jīng)營(yíng)門店 5010m2，辦公場(chǎng)所16146m2，舉辦企業(yè)場(chǎng)地22085m2。主要技術(shù)裝備數(shù)量29462臺(tái)（套），其中灌排設(shè)備30014臺(tái)套，打井機(jī)444臺(tái)，拉水車359臺(tái)，發(fā)電設(shè)備1165臺(tái)，其他大型設(shè)備216臺(tái)。

3.4 經(jīng)濟(jì)狀況。2010年經(jīng)濟(jì)收入總量3410.3萬(wàn)元，其中財(cái)政補(bǔ)助收入846.2萬(wàn)元，倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)備出租等固定資產(chǎn)增值收入520.05萬(wàn)元，抗旱服務(wù)收入449.68萬(wàn)元，其他經(jīng)營(yíng)收入1594.4萬(wàn)元。社會(huì)保障支出693.4萬(wàn)元，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)503萬(wàn)元，醫(yī)療保險(xiǎn)110.4萬(wàn)元，住房公積金65.06萬(wàn)元，失業(yè)保險(xiǎn)14.97萬(wàn)元；2011年經(jīng)濟(jì)收入總量9895萬(wàn)元，其中財(cái)政補(bǔ)助收入6992.2萬(wàn)元，倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)備出租等固定資產(chǎn)增值收入126.149萬(wàn)元，抗旱服務(wù)收入553.29萬(wàn)元，其他經(jīng)營(yíng)收入2223.77萬(wàn)元。社會(huì)保障支出765.8萬(wàn)元，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)550.07萬(wàn)元，醫(yī)療保險(xiǎn)129.42萬(wàn)元，住房公積金70.861萬(wàn)元，失業(yè)保險(xiǎn)15.448萬(wàn)元。

3.5 能力建設(shè)?？购捣?wù)組織在歷次的抗旱減災(zāi)斗爭(zhēng)中，發(fā)揮突擊隊(duì)作用，利用大型設(shè)備和技術(shù)力量的優(yōu)勢(shì)，為河南省的糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、農(nóng)民增收做出了積極的貢獻(xiàn)。特別是在2010年和2011年的冬春連旱時(shí)期，突出顯現(xiàn)了抗旱服務(wù)組織的不可或缺的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年全省抗旱服務(wù)組織抗旱澆地136399hm2，出動(dòng)人數(shù)81505人次，出動(dòng)主要設(shè)備21430臺(tái)套，修理機(jī)具8655件（臺(tái)），深入田間地頭提供技術(shù)咨詢服務(wù)9068人次。2011年抗旱澆地220119hm2，出動(dòng)人數(shù)88621人次，出動(dòng)主要設(shè)備38163臺(tái)套，修理機(jī)具9323件（臺(tái)），深入田間地頭提供技術(shù)咨詢服務(wù)10923人次。

4.抗旱服務(wù)組織的長(zhǎng)效發(fā)展模式探討

4.1 專業(yè)化的抗旱服務(wù)組織模式

4.1.1 政府主導(dǎo)模式。一是明確抗旱服務(wù)組織的定位與性質(zhì)?？购捣?wù)組織是我國(guó)抗旱減災(zāi)體系的重要組成部分之一，2011年中央一號(hào)文件明確提出，“提高防汛抗旱應(yīng)急能力。盡快健全防汛抗旱統(tǒng)一指揮、分級(jí)負(fù)責(zé)、部門協(xié)作、反應(yīng)迅速、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制，建立專業(yè)化與社會(huì)化相結(jié)合的應(yīng)急搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍，著力推進(jìn)縣鄉(xiāng)兩級(jí)防汛抗旱服務(wù)組織建設(shè)”，為抗旱服務(wù)組織建設(shè)提供了政策支持。我們要抓住機(jī)遇，力促省政府出臺(tái)規(guī)范性文件，明確抗旱服務(wù)組織的事業(yè)單位性質(zhì)，確保依法存續(xù)；二是明確抗旱服務(wù)組織建設(shè)發(fā)展的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源。根據(jù)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，完全靠市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作建設(shè)發(fā)展抗旱服務(wù)組織的條件還不具備。加大公共財(cái)政對(duì)抗旱服務(wù)組織的經(jīng)費(fèi)保障力度。擴(kuò)大中央及地方財(cái)政的抗旱專項(xiàng)資金規(guī)模，建立專項(xiàng)資金。重點(diǎn)解決抗旱服務(wù)組織大型設(shè)備的購(gòu)置補(bǔ)貼、社會(huì)保障由單位支出的部分、應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)中無(wú)償支出的部分經(jīng)費(fèi)等；三是國(guó)家給予抗旱服務(wù)組織發(fā)展的優(yōu)惠政策?？购禎驳?、解決因旱臨時(shí)飲水困難、打井修建臨時(shí)中小型水利工程等是抗旱服務(wù)組織的主要業(yè)務(wù)，這些工作大都是臨時(shí)性的，且是緊迫的有時(shí)是無(wú)償?shù)?。因此?guó)家應(yīng)給予抗旱服務(wù)組織開(kāi)展非主營(yíng)業(yè)務(wù)的優(yōu)惠政策，提高抗旱服務(wù)組織在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，不斷自我發(fā)展壯大。在收費(fèi)許可、資質(zhì)準(zhǔn)入、稅負(fù)減免等方面給予政策支持。為防汛抗旱服務(wù)組織的長(zhǎng)效發(fā)展創(chuàng)造外部條件。

4.1.2 示范帶動(dòng)模式。要因地制宜地建設(shè)一批具有示范作用的防汛抗旱專業(yè)隊(duì)伍。通過(guò)創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)，培育和扶持一批省級(jí)、國(guó)際級(jí)示范縣防汛抗旱服務(wù)隊(duì)。通過(guò)示范帶動(dòng)、政策引導(dǎo)、典型啟發(fā)，促進(jìn)防汛抗旱服務(wù)組織的蓬勃有序發(fā)展。重點(diǎn)在產(chǎn)糧大縣、安全飲水任務(wù)較重的山區(qū)縣發(fā)展一批縣鄉(xiāng)級(jí)骨干隊(duì)伍，保障防汛抗旱應(yīng)急需要。從規(guī)范化建設(shè)入手，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、政府財(cái)政支持、制度建設(shè)、抗旱效能發(fā)揮、多種經(jīng)營(yíng)、創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)等方面進(jìn)行量化考核，有計(jì)劃地創(chuàng)建一批抗旱服務(wù)組織示范縣，推動(dòng)防汛抗旱服務(wù)組織的蓬勃發(fā)展。

4.1.3 一專多能模式。充分發(fā)揮防汛抗旱服務(wù)組織的物資技術(shù)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)技術(shù)經(jīng)濟(jì)的有機(jī)融合，拓寬服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)資源共享。一是抗旱服務(wù)組織的長(zhǎng)效存續(xù)發(fā)展，依靠承擔(dān)抗旱救災(zāi)的單一任務(wù)，很難發(fā)展壯大和持久存續(xù)。需要通過(guò)擴(kuò)大服務(wù)功能，拓展服務(wù)內(nèi)容，發(fā)揮應(yīng)有的效能；二是抗旱服務(wù)組織具有大型灌排、拉水設(shè)備，有骨干技術(shù)人員，完全有能力承擔(dān)起防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)、排澇、農(nóng)村安全飲水的重任，做到遇險(xiǎn)搶險(xiǎn)、遇澇排澇、遇旱抗旱，更加高效地發(fā)揮防汛抗旱專業(yè)技術(shù)人員和設(shè)備的作用。抗旱服務(wù)組織實(shí)現(xiàn)一專多能的基本模式，是建立起以抗旱、防汛和排澇機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)、農(nóng)村安全飲水為核心的“三位一體”的服務(wù)功能。

4.1.4 綜合經(jīng)營(yíng)模式?？购捣?wù)組織的準(zhǔn)公益性，決定了防汛抗旱服務(wù)組織必需通過(guò)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，利用物資技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，立足防汛抗旱，面向社會(huì)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，爭(zhēng)取效益最大化，既實(shí)現(xiàn)了物資設(shè)備的保值增值，又彌補(bǔ)生產(chǎn)生活的經(jīng)費(fèi)不足，積累公共資金，實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)發(fā)展，為長(zhǎng)期存續(xù)提供物質(zhì)保障?？赏ㄟ^(guò)設(shè)立抗旱物資門店，發(fā)揮銷售主渠道的優(yōu)勢(shì)，為農(nóng)民提供物美價(jià)廉的抗旱產(chǎn)品，提供便捷的售后服務(wù)等實(shí)現(xiàn)薄利多銷。在非抗旱搶險(xiǎn)期，可利用大型設(shè)備的優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)小型水利工程項(xiàng)目創(chuàng)收，辟新的財(cái)源。

4.2 社會(huì)化的模式。把村級(jí)自治組織、農(nóng)民用水合作社、農(nóng)機(jī)合作社、種糧大戶及其他以抗旱減災(zāi)為目的設(shè)立的經(jīng)濟(jì)組織，作為抗旱服務(wù)組織的社會(huì)化部分。鼓勵(lì)發(fā)展村級(jí)抗旱協(xié)會(huì)和農(nóng)民抗旱專業(yè)戶，逐步構(gòu)建完善的社會(huì)化抗旱服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系和良性運(yùn)行機(jī)制。抓緊出臺(tái)扶持政策，鼓勵(lì)各地鄉(xiāng)級(jí)以下第5個(gè)層級(jí)的抗旱服務(wù)組織，因地制宜地利用自身的物質(zhì)技術(shù)、熟悉農(nóng)業(yè)耕作特點(diǎn)、網(wǎng)點(diǎn)建立在糧食生產(chǎn)的最前沿的優(yōu)勢(shì)，積極開(kāi)展豐富多彩的抗旱、除澇、防洪搶險(xiǎn)、人畜飲水、旱澇保收田等服務(wù)活動(dòng)。縣級(jí)抗旱服務(wù)組織通過(guò)設(shè)立在鄉(xiāng)級(jí)的分支機(jī)構(gòu)，將中小型抗旱物資設(shè)備，以契約的形式，配備給散落在農(nóng)村抗旱一線的村民自治組織、用水者協(xié)會(huì)、農(nóng)機(jī)專業(yè)戶、種糧大戶等構(gòu)成的抗旱社會(huì)化服務(wù)組織，通過(guò)他們發(fā)揮設(shè)備的效益。同時(shí)縣級(jí)抗旱專業(yè)隊(duì)伍，發(fā)揮大型設(shè)備和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，集中優(yōu)勢(shì)力量，解決基層服務(wù)組織難以克服的水源工程建設(shè)、除澇排水、工程規(guī)劃、設(shè)備維修等。建成以縣級(jí)抗旱服務(wù)隊(duì)為核心，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)抗旱服務(wù)分隊(duì)為紐帶，以村級(jí)自治組織、農(nóng)民抗旱協(xié)會(huì)、農(nóng)機(jī)專業(yè)戶、種糧大戶等為基礎(chǔ)，專專業(yè)化與社會(huì)化互為支撐的抗旱社會(huì)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。