農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法治路徑

孫淑云，張凡

（河北工程大學(xué) 文學(xué)院，河北 邯鄲 056038）

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度困境

中國共產(chǎn)黨第十七屆三中全會議通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出要加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和服務(wù)，即“建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！边@使研究和改革我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度顯得必要且迫切。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題是當(dāng)前的一個理論熱點，其中的核心問題是指我國現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，以及通過流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的經(jīng)營主體的變更。如何認(rèn)識、評價進而深化完善我國的農(nóng)地政策與法律法規(guī)所形成的農(nóng)地制度與流轉(zhuǎn)方式正在成為一個焦點問題。

土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)在我國法律中仍然存在著諸多限制，并由于我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的特殊形態(tài)導(dǎo)致現(xiàn)實中農(nóng)地流轉(zhuǎn)的問題異常復(fù)雜?！稇椃ā芬?guī)定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。 土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”1999年最高人民法院制定的《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定》規(guī)定：“承包方未經(jīng)發(fā)包方同意，轉(zhuǎn)讓承包合同，轉(zhuǎn)包或者互換承包經(jīng)營權(quán)標(biāo)的物的， 法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該流轉(zhuǎn)行為無效?！?005年農(nóng)業(yè)部頒布的 《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定：“承包方與受讓方達(dá)成流轉(zhuǎn)意向后， 以轉(zhuǎn)包、 出租、 互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，承包方應(yīng)當(dāng)及時向發(fā)包方備案；以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)事先向發(fā)包方提出轉(zhuǎn)讓申請?！鄙鲜鲆?guī)定使得農(nóng)村土地的所有權(quán)主體——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在流轉(zhuǎn)中以“發(fā)包方”的身份實際在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中起到支配性作用，而農(nóng)民意愿是否能在集體經(jīng)濟組織的監(jiān)管與“監(jiān)護”之下得到滿足，則缺乏相應(yīng)的制度保障。

由于我國特殊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織據(jù)其所有權(quán)中的“處分權(quán)能”，可以做出各種設(shè)計流轉(zhuǎn)的決策與安排，而作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“成員”（農(nóng)戶）往往處于弱勢地位，其成員權(quán)得不到法律的保護和救濟，因而一些涉及集體統(tǒng)一轉(zhuǎn)租耕地的模式中，農(nóng)戶作為集體成員所獲得的收益權(quán)得不到應(yīng)有的制度保障。在現(xiàn)實中，一些農(nóng)村集體組織在其領(lǐng)導(dǎo)者的控制之下，以土地流轉(zhuǎn)為名，強行將農(nóng)戶的承包經(jīng)營耕地收歸集體經(jīng)濟組織而“統(tǒng)一”轉(zhuǎn)包給他人，農(nóng)戶簡單地被重新安置于流轉(zhuǎn)后新形成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位，相應(yīng)的收益獲得很少，甚至沒有收益。

在政府參與的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，違背農(nóng)民意愿，從而強制流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象亦屢有發(fā)生。一些由政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)合同，既無農(nóng)戶簽名，又無書面委托，不尊重農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的主體資格，用變相的行政手段干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，造成土地流轉(zhuǎn)雙方主體不合法，不尊重農(nóng)民的意愿，農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害。[1](p156)更為重要的是，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》沒有相應(yīng)的法律責(zé)任設(shè)置，造成違法者的責(zé)任追究無法可依。尤其是在實踐中土地使用靈活多樣的情況下,更是無計可施[2]。

與有些地方轟轟烈烈地農(nóng)地流轉(zhuǎn)相對應(yīng)的是，農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)后的生存與“長期性”的生活保障問題并沒有引起足夠的重視。有的農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)之后，雖然獲得了一定的經(jīng)濟補償，甚至一時也曾被安排在新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目中就業(yè)，但失去承包經(jīng)營土地之后的經(jīng)濟上的不安全感始終困擾著一部分農(nóng)民。盡管有學(xué)者提出過“農(nóng)地?fù)Q社保”的設(shè)想，但社會保障必須通過國家的統(tǒng)一政策部署下進行，而不能簡單地通過農(nóng)戶出讓土地來獲取。另一方面，社會保障是一種據(jù)有針對性的救濟性保障，同管領(lǐng)與支配生產(chǎn)資料還不是同一個層次的問題。

二、基于效率與公平視角下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)背景分析

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最重要目的是促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。一般認(rèn)為，只有達(dá)到適度的規(guī)模，才能使各種生產(chǎn)要素獲得最佳和最為經(jīng)濟的使用，實現(xiàn)土地經(jīng)濟效益的最大化。土地流轉(zhuǎn)是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性工作，無論是規(guī)模經(jīng)營，還是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，土地流轉(zhuǎn)都將起到不可低估的作用。[3]因此一些學(xué)者認(rèn)為，土地的流轉(zhuǎn)以及適度集中與市場化的后果均是增加農(nóng)民收入與促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑。因而相關(guān)研究也都把如何促進甚至刺激農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為主要研究的對象，甚至提出為鼓勵農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓農(nóng)地，對一次性買斷農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的，給予額外的財政補貼等技術(shù)策略[4]。

如果從經(jīng)濟效益之外更宏觀的角度來看農(nóng)村土地與農(nóng)村經(jīng)濟問題，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度建設(shè)將顯得更為復(fù)雜。一般而言，土地權(quán)利作為最重要的財產(chǎn)權(quán)利具有四個功能，即社會功能、政治功能、經(jīng)濟功能和環(huán)境功能等。中國農(nóng)村土地權(quán)利與流轉(zhuǎn)制度的設(shè)計，必須要充分考慮這四個方面因素的作用。特別是在提倡“以人為本”的今天，經(jīng)濟效益是否是社會發(fā)展中必須遵循的唯一法則抑或最高價值？這是一個當(dāng)前民法理論構(gòu)建過程中必須重視的問題?；蛘咴诮?jīng)濟效益增加的前提下，所產(chǎn)生的財富是否做到了公平合理的分配，是否能夠避免財富的增加值被少部分人壟斷的發(fā)生？對這些問題的追問應(yīng)當(dāng)促使法學(xué)的視角超越出單純的經(jīng)濟效益理論，更多地進行社會效益反思，關(guān)注“人”，特別是弱勢一方在這場利益博弈中所處的地位和最終歸宿[5]。

也正是在追求經(jīng)濟利益的指針下，一些地方政府為了短期經(jīng)濟效益與片面地追求農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模，或者對地方農(nóng)地的流轉(zhuǎn)橫加干涉，有的甚至直接參與其中，使得政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的地位發(fā)生錯亂。在利益的驅(qū)動下，政府不僅是是農(nóng)村土地權(quán)屬制度變革的決策者、組織者，而且還成為利益的享受者，這也成為一些地區(qū)農(nóng)民利益由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)而遭受損失，甚至于引發(fā)社會矛盾沖突的重要原因之一。

因而當(dāng)下農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計，既要有經(jīng)濟學(xué)的量化分析，又能有社會學(xué)的宏觀視野，設(shè)計能夠兼顧效率與公平，平衡集體與個人利益的土地流轉(zhuǎn)政策，在強化農(nóng)戶地上權(quán)利的同時，也明確社員在集體中的地位和各種社會保障；最終使得農(nóng)戶乃至整個社會在獲得流轉(zhuǎn)效益的同時，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟成本以及社會成本降至最低。因為土地流轉(zhuǎn)涉及到的問題不僅僅是土地這一個要素在不同主體之間的流轉(zhuǎn)，也涉及到農(nóng)村土地權(quán)屬、各項涉地權(quán)利的權(quán)能、流轉(zhuǎn)利益的分配等制度性問題；還涉及到土地利用、農(nóng)民增收、糧食安全、社會保障機制等社會問題。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新路徑

綜上分析，農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須要納入到法治的軌道中來，一方面要做到有法可依，無論是各級政府還是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織都要在法律制度的框架下積極、穩(wěn)妥地推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的開展；另一方面，在法律制度設(shè)計上要勇于探索與創(chuàng)新，綜合、全面地考慮經(jīng)濟、社會問題，深入調(diào)查研究，認(rèn)真總結(jié)已有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式的經(jīng)驗與不足，探索符合中國現(xiàn)階段國情的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。筆者認(rèn)為，上述制度創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）理順我國現(xiàn)有的土地權(quán)屬關(guān)系應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)建的前提。

基于效率與公平的綜合考慮，“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”使得我國的農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)形態(tài)呈現(xiàn)出農(nóng)集體與作為集體成員的農(nóng)戶共同管領(lǐng)與支配權(quán)利客體（農(nóng)地）的二元結(jié)構(gòu)。前者直接享有所有權(quán)，后者通過前者起作用，并享有作為法定用益物權(quán)的承包經(jīng)營權(quán)。但由于對承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)形態(tài)不明顯，一方面容易受到來自農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的干擾，另一方面也不能充分地對抗可能來自公權(quán)力的侵害。溫家寶總理指出：“毫不動搖地穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是農(nóng)村的基本經(jīng)營制度?！蓖瑫r也指出：“應(yīng)按照依法自愿有償原則，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！盵6]這就需要在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有土地權(quán)屬關(guān)系進行完善，明確所有權(quán)人和承包經(jīng)營權(quán)人法定的權(quán)利義務(wù)范圍，只有在此基礎(chǔ)上，農(nóng)戶作為承包經(jīng)營權(quán)人才能對其承包土地的流轉(zhuǎn)擁有法定的支配力，其意思表示也才能得到尊重。而在現(xiàn)階段一部分地方發(fā)生的村委會和地方機關(guān)，違背農(nóng)戶意志，隨意變更農(nóng)地承包關(guān)系，強迫農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)、從根本上說正是由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使所有權(quán)主體的權(quán)利界限沒有科學(xué)合理地界定，農(nóng)戶手中的權(quán)利又缺乏產(chǎn)權(quán)上的安排。

（2）對現(xiàn)有農(nóng)地政策、法規(guī)進行客觀評估，側(cè)重于對法規(guī)中限制性條件的分析，一方面考察現(xiàn)有農(nóng)地制度中阻礙其流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)與因素，另一方面吸取其中合理的因素，轉(zhuǎn)化為進行制度創(chuàng)新可資借鑒的制度資源。我國現(xiàn)行法律上對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)定主要體現(xiàn)在對農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的用途、流轉(zhuǎn)的審批與流轉(zhuǎn)的層次三個方面。我國《土地管理法》規(guī)定,農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！段餀?quán)法》規(guī)定，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)?！掇r(nóng)村土地承包法》進一步界定承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循的原則之一便是不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途。同時還規(guī)定受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)?！痹撓拗菩砸?guī)定則是防止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織大規(guī)模轉(zhuǎn)包土地，從而影響到本集體經(jīng)濟組織成員的利益。因而進行制度創(chuàng)新，必須了解既有制度的立法意圖，兼顧國家、社會和農(nóng)戶的長遠(yuǎn)利益，對農(nóng)民的需求有比較全面的了解，并能與現(xiàn)階段的制度環(huán)境相協(xié)調(diào)。

（3）總結(jié)在實踐中探索的流轉(zhuǎn)模式，對現(xiàn)階段行之有效的流轉(zhuǎn)實踐在法律上予以確認(rèn)。

從今天已有的流轉(zhuǎn)模式來看，無論是轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓，還是比較流行的股份合作、返租倒包、作價入股，都有其利弊?；蚴橇鬓D(zhuǎn)層次過低，而使得受讓方不能安心地進行農(nóng)業(yè)投入；或者由于流轉(zhuǎn)程度過高，而使得出讓方長遠(yuǎn)利益受到影響。特別是由于不同階層農(nóng)民的收入、教育程度、職業(yè)的差異,導(dǎo)致他們對土地產(chǎn)權(quán)的偏好也不盡相同。對于以農(nóng)業(yè)收入為主要來源的階層,他們更看重承包權(quán)的穩(wěn)定性、繼承性等；而對于以非農(nóng)收入為主要來源的階層,則比較看重土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)和抵押權(quán)。[7]這就需要法律對在實踐中行之有效的流轉(zhuǎn)模式予以肯定，對各種流轉(zhuǎn)模式中的弊端予以限制，明確各種流轉(zhuǎn)方式出讓人與受讓人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確流轉(zhuǎn)的程序與流轉(zhuǎn)的登記、備案、監(jiān)督機關(guān)。

（4）認(rèn)識到土地不僅僅是資本要素更是農(nóng)民的社會保障要素，在促進土地流轉(zhuǎn)的同時，強化對于失地農(nóng)民的社會保障。

在探討我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的問題中，首先要明確農(nóng)地的集體所有的最終目的是為了保護農(nóng)戶的長遠(yuǎn)利益而不是其他。因而農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計中，必須要把農(nóng)民的利益放在第一位。因此，相關(guān)制度設(shè)計必須考慮農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)中的參與、抗辯與訴訟途徑，并從基本制度上提供給農(nóng)民相應(yīng)的社會保障。惟如此，才能從內(nèi)部杜絕農(nóng)民因缺乏參與機制而無法維護自身的權(quán)利；從外部防止因社會保障不完善而導(dǎo)致農(nóng)民失去生產(chǎn)資料后生活陷入困境。

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