對“小金庫”治理工作的認(rèn)識(shí)和思考

朱 華，王海波

（湖南省電力公司湘西電業(yè)局，湖南 吉首 416000）

對“小金庫”治理工作的認(rèn)識(shí)和思考

朱 華，王海波

（湖南省電力公司湘西電業(yè)局，湖南 吉首 416000）

本文從認(rèn)識(shí)“小金庫”的危害；解“小金庫”的特點(diǎn)；把握“小金庫”的界定；“堵”、“疏”結(jié)合是治理“小金庫”的關(guān)鍵等四個(gè)方面，結(jié)合實(shí)際，闡述了對“小金庫”治理工作的認(rèn)識(shí)和思考。

“小金庫”；治理；認(rèn)識(shí)和思考

一、深刻認(rèn)識(shí)“小金庫”的危害

私設(shè)“小金庫”違法?！缎谭ā返?96條和《會(huì)計(jì)法》都明確規(guī)定，搞“小金庫”違法，數(shù)額較大的，要判處有期徒刑并處罰金。主要的犯罪行為有以下幾種：

1.貪污罪：由個(gè)人或少數(shù)幾個(gè)人將“小金庫”資金據(jù)為己有或瓜分，數(shù)額較大的，就構(gòu)成貪污罪。

2.賄賂犯罪：以單位的名義，將“小金庫”資金“進(jìn)貢”給上級單位或部門，達(dá)到一定數(shù)額時(shí)就會(huì)構(gòu)成單位行賄罪；若以個(gè)人名義行賄的，則構(gòu)成行賄罪。因以其個(gè)人名義行賄，說明行賄前已將資金據(jù)為己有，同時(shí)構(gòu)成貪污罪。

3.挪用公款罪：挪用“小金庫”資金歸個(gè)人使用，進(jìn)行非法活動(dòng)的，或者挪用公款數(shù)額較大，進(jìn)行營利活動(dòng)的，或者挪用公款數(shù)額較大，超過三個(gè)月未還的，就構(gòu)成挪用公款罪。

4.私分國有資產(chǎn)罪：以單位或集體名義將“小金庫”資金等國有資產(chǎn)私分給個(gè)人，數(shù)額較大的，構(gòu)成私分國有資產(chǎn)罪。直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員將被追究刑事責(zé)任。

5.隱匿、銷毀會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告罪：為逃避檢查或擔(dān)心“小金庫”被發(fā)現(xiàn)，隱匿或者故意銷毀依法應(yīng)當(dāng)保存的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，情節(jié)嚴(yán)重的，構(gòu)成隱匿、銷毀會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告罪。

私設(shè)“小金庫”違紀(jì)。按《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第113條、114條、117條、119條的規(guī)定，對隱瞞、截留、坐支應(yīng)當(dāng)上交國家收入的或?qū)⒁蕴搱?bào)、冒領(lǐng)等手段騙取的錢款合伙私分的或以個(gè)人名義私存公款的或違反有關(guān)規(guī)定擅自開設(shè)銀行賬戶的，追究主要責(zé)任者和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任，按情節(jié)輕重不同分別給予黨紀(jì)處分，直至開除黨籍。

私設(shè)“小金庫”違規(guī)。違反企業(yè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定，致使出現(xiàn)“兩本賬”、“多本賬”，甚至假賬，“小金庫”的資金游離在財(cái)務(wù)、審計(jì)監(jiān)督之外，一定程度上擾亂了企業(yè)經(jīng)營秩序，甚至造成企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息失真，影響企業(yè)決策和管理。

私設(shè)“小金庫”違法、違紀(jì)、違規(guī)，所以要深刻認(rèn)識(shí)“小金庫”的危害。私設(shè)“小金庫”一旦暴露“害人害己害家庭”，私設(shè)“小金庫”的直接責(zé)任人和直接領(lǐng)導(dǎo)將被處分或法辦，對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人員也要實(shí)施責(zé)任追究，這將同時(shí)給上述當(dāng)事人的家庭帶來傷害。

二、充分了解“小金庫”的特點(diǎn)

“小金庫”的特點(diǎn)概括起來就是“三難”、“四方便”。

所謂“三難”就是發(fā)現(xiàn)難、調(diào)查難、處理難。發(fā)現(xiàn)難主要是因?yàn)椤靶〗饚臁痹谪?cái)務(wù)大賬之外，只有少數(shù)人知道，操作隱秘，不容易被發(fā)現(xiàn)；調(diào)查難一方面是因?yàn)椤靶〗饚臁辟~目管理混亂，不容易“調(diào)查”。賬目管理混亂一般是當(dāng)事人為逃脫罪責(zé)的故意行為，使案件缺少直接證據(jù)，常常使調(diào)查人員無功而返。另一方面，調(diào)查難的原因是來自外部的種種壓力和干擾，這些外部壓力和干擾，來自“小金庫”的外部利益共同體，這也是導(dǎo)致處理難的重要原因。

所謂“四方便”就是方便用、方便拿、方便分、方便送。之所以方便用，是因?yàn)樾〗饚焱粸槿怂撾x了上下級和群眾的監(jiān)管，如己囊中之物，用之亦如探囊取物?！坝谩庇凶杂煤凸脙煞N，自用屬于貪污，公用屬于違法違紀(jì)；至于拿、分、送，拿和分是貪，送是賄。貪是違法犯罪，賄亦是違法犯罪。

小金庫“四方便”的特點(diǎn)是產(chǎn)生“小金庫”的客觀誘因；小金庫“三難”的特點(diǎn)又降低了“小金庫”的設(shè)置成本，增加了冒險(xiǎn)者的僥幸心理。 “四方便”加上“三難”導(dǎo)致“小金庫”問題屢禁不止，周而復(fù)始。

三、準(zhǔn)確把握“小金庫”的界定

“小金庫”的定義隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展也有所變化?！靶〗饚臁弊钤缃小靶″X柜”是民間俗語，一般是指在財(cái)務(wù)帳外私存私放的小額現(xiàn)金；1986年開展的稅收財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查采用了“小金庫”這一術(shù)語，并一直沿用至今；1995年，在國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)財(cái)政部、審計(jì)署、中國人民銀行《關(guān)于清理檢查“小金庫”意見的通知》（國辦發(fā)〔1995〕29號）中，將“小金庫”定義為：凡違反國家財(cái)經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理，私存私放的各項(xiàng)資金均屬“小金庫”；2009年中辦和國辦印發(fā)的《關(guān)于深入開展“小金庫”治理工作的意見》（中辦發(fā)〔2009〕18號文）規(guī)定，企業(yè)“小金庫”是指：違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金（含有價(jià)證券）及其形成的資產(chǎn)。

2009年的定義與以往相比，表述更為嚴(yán)謹(jǐn)，內(nèi)涵更加明確，外延也有較大拓展，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是不再突出設(shè)立“小金庫”的手段和方法；二是不區(qū)分單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門賬內(nèi)或者預(yù)算管理，強(qiáng)調(diào)符合規(guī)定的單位會(huì)計(jì)賬簿；三是“小金庫”不僅僅局限在資金，強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)資金（含有價(jià)證券）及其形成的資產(chǎn)。

針對“小金庫”內(nèi)涵和外延的調(diào)整與變化，給“小金庫”問題的界定帶來了一定困難。界定是否屬于“小金庫”，關(guān)鍵看資金或資產(chǎn)是否列入符合規(guī)定的單位賬簿。這是認(rèn)定是否屬于“小金庫”的唯一標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)還要注意的是，在往來科目中列收列支，超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放獎(jiǎng)金、津貼，公款旅游、請客、送禮等，只要是在符合規(guī)定的單位賬簿內(nèi)登記、核算，就不能認(rèn)定為“小金庫”，只能按違反財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度進(jìn)行處理和處罰。

為了便于理解，實(shí)際工作中把握一條標(biāo)準(zhǔn)：即該資金是否納入企業(yè)對外報(bào)送報(bào)表的貨幣資金之內(nèi)。有些企業(yè)將資金私存私放，不納入財(cái)務(wù)部門管理，肯定是“小金庫”，但是放在財(cái)務(wù)部門管理，沒有列入企業(yè)對外報(bào)送報(bào)表的貨幣資金之內(nèi)也可能是“小金庫”。

四、“堵”、“疏”結(jié)合是治理“小金庫”的關(guān)鍵

一是要“堵”，始終保持對“小金庫”的高壓態(tài)勢。

加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，從源頭上防范和治理“小金庫”。從“小金庫”的資金來源、產(chǎn)生的原因、管理的漏洞等方面進(jìn)行認(rèn)真剖析，全面排查在生產(chǎn)經(jīng)營管理、內(nèi)部控制等方面存在的各類隱患，健全資金、資產(chǎn)、工程、營銷等各類業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制制度，堵塞容易和有可能形成“小金庫”的管理漏洞，從源頭上防范和杜絕“小金庫”的發(fā)生。

加強(qiáng)監(jiān)督和檢查，保持“小金庫”治理的高壓態(tài)勢。要落實(shí)責(zé)任，明確單位和部門的一把手是“小金庫”治理工作的第一責(zé)任人；要完善機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等的作用，發(fā)揮監(jiān)督合力；要推進(jìn)企務(wù)、部務(wù)和所務(wù)等公開，讓資金和權(quán)力在陽光下運(yùn)作；要暢通信訪舉報(bào)渠道，充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督力量。加大對設(shè)立和使用“小金庫”責(zé)任人的懲處力度，增強(qiáng)“小金庫”治理的震懾力。

二是要“疏”，努力解決生產(chǎn)經(jīng)營管理中的合理需要。

宏觀上應(yīng)在國家層面認(rèn)真開展 “小金庫”問題研究，剖析根源，掌握規(guī)律，在“堵”的同時(shí)，出臺(tái)“疏”的政策，從體制機(jī)制、政策、制度上，有效解決那些以前需要通過設(shè)立“小金庫”來解決的客觀需要和現(xiàn)實(shí)困難。

微觀上應(yīng)在企業(yè)層面認(rèn)真研究“小金庫”問題易發(fā)領(lǐng)域、部門和單位（包括基層作業(yè)組織）合理的開支和消費(fèi)需求，在國家允許的政策范圍內(nèi)，通過內(nèi)部管理措施，有效解決那些以前需要通過設(shè)立“小金庫”進(jìn)行解決的客觀需要和現(xiàn)實(shí)困難。

“小金庫”治理需要“關(guān)邪門”，更需要“開正門”，需要發(fā)揚(yáng)“大禹治水”的精神，在“治理”的同時(shí)更要進(jìn)行“疏導(dǎo)”?！瓣P(guān)邪門”，就是對違法違規(guī)的開支或需求，堅(jiān)決治理，徹底截?cái)嗥滟Y金來源，加大懲處力度；“開正門”，就是對合理的開支或需求，有效疏導(dǎo)，確保資金來源合法合規(guī)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理，陽光操作。只有標(biāo)本兼治、堵疏結(jié)合、懲防并舉、綜合治理才能達(dá)到“小金庫”治理長治久安的目的。

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1008-7427（2012）02-0055-01

2011-12-06