我國生態(tài)補(bǔ)償法律制度

榮玲魚

(山西大同大學(xué)政法學(xué)院，山西大同037009)

一、生態(tài)補(bǔ)償研究回顧

(一)國外對生態(tài)補(bǔ)償問題的研究

國外對生態(tài)補(bǔ)償研究是由概念、內(nèi)涵逐漸擴(kuò)展到生態(tài)服務(wù)價值、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)持續(xù)供給的模式及生態(tài)服務(wù)付費(fèi)方式等方面:

國際上沒有生態(tài)補(bǔ)償這一說法，比較通行的概念是“生態(tài)或環(huán)境服務(wù)付費(fèi)”。它們與我國所使用的生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钤诒举|(zhì)上類似，其內(nèi)涵與我國狹義的生態(tài)補(bǔ)償概念并無本質(zhì)區(qū)別。生態(tài)服務(wù)功能是其核心和目標(biāo)，付費(fèi)是手段，調(diào)整的是保護(hù)者與受益者的環(huán)境生態(tài)及經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。

關(guān)于生態(tài)服務(wù)價值問題，國外學(xué)者也進(jìn)行了探討，以ThomasC．Brown和JohnC．Bergstrom 為代表，他們在《定義、評估和提供生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)》中指出:人類所有生產(chǎn)出來的產(chǎn)品和服務(wù)都要求投入一定的生態(tài)服務(wù)，即使在生態(tài)服務(wù)沒有被直接消耗的情況下，也存在對生態(tài)服務(wù)和生態(tài)過程及支撐生態(tài)過程所需的自然資本的派生需求。生態(tài)服務(wù)是自然世界的組成部分，它直接地或者在生產(chǎn)最終產(chǎn)品和服務(wù)時間接地作為一種投入，來實現(xiàn)對人類有用的功能。

在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估領(lǐng)域，國外學(xué)者對國際上有關(guān)自然資本與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的研究結(jié)果進(jìn)行了分析，對世界生物多樣性與美國生物多樣性的經(jīng)濟(jì)價值展開了比較研究。除對生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)存服務(wù)價值的評估研究外，國際上還開展了對受損生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的評估研究。

對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)持續(xù)供給的模式研究，政府干預(yù)被用作確保生態(tài)服務(wù)持續(xù)供給的手段，如建立公園、野生動物保護(hù)區(qū)域、森林保護(hù)區(qū)域等保護(hù)區(qū)。另一個手段是制定法律。政府制定和實施的關(guān)于土地使用的法律通過增強(qiáng)民事或刑事責(zé)任的力度，增加實施不合法律要求的行為的成本。例如美國1973年頒布了《瀕危物種法案》，法律制定者和行政管理者試圖通過制定法律來反對以有害于瀕危物種的方式改變其生活環(huán)境的行為，達(dá)到保護(hù)瀕危物種的目的。

國際上對生態(tài)或環(huán)境服務(wù)付費(fèi)的支付類型有兩大類:一類是公共支付體系，或稱為政府購買;另一類則是較多地運(yùn)用市場的方式，主要有自發(fā)組織的私人交易、開放式的貿(mào)易體系、生態(tài)標(biāo)志等。

(二)國內(nèi)對生態(tài)補(bǔ)償問題的研究

國內(nèi)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯颗c實踐開始于20世紀(jì)90年代初。學(xué)者們開始主要是通過對國際生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能及生態(tài)安全研究的借鑒，從各種角度對生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)服務(wù)功能做了定量、定性分析和研究。由于選取的指標(biāo)和研究方法的差異，導(dǎo)致結(jié)果差別很大，然而，研究結(jié)果還是揭示了生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)的重要性和意義，為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定提供了理論依據(jù)。

生態(tài)補(bǔ)償國內(nèi)研究比較有代表意義的著作有王金南、莊國泰著《生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策設(shè)計》、張春玲、阮本清、楊小柳著《水資源恢復(fù)的補(bǔ)償理論與機(jī)制》、中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究課題組著《中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究》、劉玉龍著《生態(tài)補(bǔ)償與流域生態(tài)共建共享》、中國21世紀(jì)議程管理中心可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組著《生態(tài)補(bǔ)償:國際經(jīng)驗與中國實踐》、陳欽著《公益林生態(tài)補(bǔ)償研究》、呂忠梅著《超越與保守——可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新》等。

二、我國生態(tài)補(bǔ)償法律制度的基本現(xiàn)狀

(一)國家政策與法律法規(guī)

我國制定的與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的國家政策性文件有:1953年林業(yè)部做出的《關(guān)于在國有林區(qū)建立“育林基金”的決定》，這是我國最早體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償理念的政策文件。1990年國務(wù)院的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》;1993年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)造林綠化工作的通知》;1994年國務(wù)院通過了《中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》其中要求“建立生態(tài)效益補(bǔ)償制度，實行森林資源開發(fā)補(bǔ)償收費(fèi)”;1994年國務(wù)院發(fā)布了《中國生物多樣性保護(hù)行動計劃》其中要求對采礦、修路等影響自然景觀的工程建設(shè)項目實行項目實施后土地回復(fù)制度，在土地水域開發(fā)利用方面實行長期使用許可證和有償使用制度;1994年國家環(huán)保局發(fā)布了《關(guān)于確定國家環(huán)保局生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)試點的通知》，選取14個省的18個城市作為示范點，征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，2002年補(bǔ)償款被作為亂收費(fèi)終止，實驗示范以失敗告終;1996年第八屆全國人民代表大會第四次會議審查通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中指出“盡快完善自然資源有償使用制度和價格體系，建立資源更新的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制”;1997年中共中央、國務(wù)院發(fā)布實施了《關(guān)于1997年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》其中要求“縣和縣以上各級地方政府要盡快建立水利建設(shè)基金，森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金也要抓緊研究，盡快建立起來”;2000年國務(wù)院發(fā)布了《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》，再次強(qiáng)調(diào)“堅持誰開發(fā)誰保護(hù)，誰破壞誰恢復(fù)，誰使用誰付費(fèi)制度;2001年財政部和國家林業(yè)局制定了《關(guān)于森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金試點工作的意義》，要求將重點防護(hù)林和特種用途林納入補(bǔ)助的范圍，公益林管護(hù)的費(fèi)用由國家公共財政支出;2002年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于做好2003年西部開發(fā)工作的通知》，明確指出“加強(qiáng)草原保護(hù)和建設(shè)的力度，盡快啟動退牧還草工程”。

我國國內(nèi)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償制定的法律有:1998年的《森林法》第一次從法律層面明確了生態(tài)補(bǔ)償原則;2004年重新頒布《野生動物保護(hù)法》;2001年頒布的《防沙治沙法》對退耕還林還草等生態(tài)保行為不但直接給予資金補(bǔ)償，而且還給予政策優(yōu)惠，鼓勵實施生態(tài)保護(hù)行為;2002年修訂《草原法》等。

我國頒布的與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的行政法規(guī)有《自然保護(hù)區(qū)條例》、《森林法實施條例》、《退耕還林條例》等?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》對自然保護(hù)區(qū)管理經(jīng)費(fèi)的來源做出了明確規(guī)定，主要由自然保護(hù)區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)，國家對國家級自然保護(hù)區(qū)的管理給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助;《森林法實施條例》規(guī)定“防護(hù)林、特種用途林的經(jīng)營者有獲得森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利”;《退耕還林條例》規(guī)定了國家對實行退耕還林的農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

(二)地方規(guī)范性文件

除國家層面的政策文件、法律法規(guī)外，地方也出臺了許多規(guī)范性文件，這為我國生態(tài)補(bǔ)償法律制度建設(shè)提供了重要經(jīng)驗。下面重點以浙江省發(fā)布有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤叫砸?guī)范文件來說明。

浙江省是我國第一個在省域范圍提出完善生態(tài)補(bǔ)償意見的省份，在生態(tài)補(bǔ)償方面進(jìn)行了可貴的探索。浙江省生態(tài)補(bǔ)償始于基層自發(fā)性的探索:臺州市2003年發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)長潭水庫飲用水源水質(zhì)保護(hù)專項資金管理辦法的通知》，紹興市2004年發(fā)不了《關(guān)于印發(fā)紹興市湯浦水庫水源環(huán)境保護(hù)專項資金管理暫行辦法的通知》;同時，浙江省各個地區(qū)還努力地摸索和實踐異地開發(fā)、排污權(quán)交易等多種多樣的生態(tài)補(bǔ)償形式。如東陽市與下游義烏市之間的水權(quán)交易成為全國第一個經(jīng)典成功案例。

在積累了基層理論和實踐經(jīng)驗后，浙江省發(fā)布了一系列規(guī)章，例如1999年《浙江省農(nóng)業(yè)自然資源綜合管理條例》，要求設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專用資金，加強(qiáng)對水源涵養(yǎng)區(qū)和重點保護(hù)山區(qū)的轉(zhuǎn)移支付強(qiáng)度;2003年浙江省在《關(guān)于建設(shè)生態(tài)省的決定》里提出，要盡快出臺和完善生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。2003年《中共浙江省委關(guān)于貫徹落實黨的十六屆三中全會精神進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定》提出要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動落后地區(qū)跨越式發(fā)展，使落后地區(qū)的發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)新的增長點;2005年發(fā)布了《浙江省森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金管理實施辦法》，對國家重點防護(hù)林和特種用途林、省重點生態(tài)公益林進(jìn)行財政補(bǔ)助。2005年通過了《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》，明確了生態(tài)補(bǔ)償途徑和措施，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)資源費(fèi)的生態(tài)補(bǔ)償功能、探索區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償方式、健全生態(tài)環(huán)境破壞責(zé)任者經(jīng)濟(jì)賠償制度。2008年制定的《浙江省生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》明確了“兩保兩掛”、“兩保一掛”等補(bǔ)助和獎勵政策，向重要生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付。

三、我國生態(tài)補(bǔ)償法律制度的不足之處

(一)法律體系不健全

《憲法》里沒有規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償制度?！董h(huán)境保護(hù)法》作為我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法偏重于對污染的防治，只規(guī)定了對排污者的排污行為造成的外部不經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行收費(fèi)，沒有將生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為造成的正外部性應(yīng)該給予補(bǔ)償?shù)那闆r列入規(guī)定，也沒有充分、有效地將生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Чl(fā)揮出來。［1］(p212)目前，我國關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍皇巧⒁娪谝恍┉h(huán)境資源保護(hù)單行法中，沒有統(tǒng)一的規(guī)定。例如《野生動物保護(hù)法》第十四條規(guī)定“因保護(hù)國家和地方重點保護(hù)野生動物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當(dāng)?shù)卣o予補(bǔ)償”;《防沙治沙法》第三十三條規(guī)定“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，根據(jù)防沙治沙的面積和難易程度，給予從事防沙治沙活動的單位和個人資金補(bǔ)助、財政貼息以及稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策”。盡管在單行法中體現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償理念，但由于《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》缺乏對生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿鞔_規(guī)定，使得生態(tài)補(bǔ)償缺乏一個自上而下效力，不利于生態(tài)補(bǔ)償工作的開展。

(二)資金來源單一

生態(tài)補(bǔ)償實施的關(guān)鍵在于資金的投入。［2］(p145)從目前我國生態(tài)補(bǔ)償實踐來看，生態(tài)補(bǔ)償資金主要是國家和地方財政資金投入，政府主要通過財政轉(zhuǎn)移支付和設(shè)立專項生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金的方式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。除政府之外出現(xiàn)了一些通過市場手段實現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)那闆r，例如，通過水權(quán)交易、簽訂環(huán)境協(xié)議等方式使流域環(huán)境保護(hù)者獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但是這種情況在現(xiàn)實中數(shù)量和比例都很小。資金籌措渠道不足是目前實施生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠款i，難以保障生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償?shù)某掷m(xù)進(jìn)行，因此必須設(shè)法改變主要由政府投入資金實施生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ健?/p>

(三)補(bǔ)償方式簡單

目前我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞揭再Y金補(bǔ)償為主，以實物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)葹檩o。我國生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因來自傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，簡單用資金、實物進(jìn)行補(bǔ)償，建設(shè)幾個大型生態(tài)工程，并不能改變?nèi)藗兊挠^念和生產(chǎn)方式，不能根本上解決生態(tài)環(huán)境惡化問題。如果只注重資金補(bǔ)償，政策到期后，政府補(bǔ)償資金不再發(fā)放，受償者很有可能重拾過去傳統(tǒng)的生活和生產(chǎn)方式。退耕還林就是以機(jī)會成本法為基礎(chǔ)來確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，計算出每畝退耕地應(yīng)得到的補(bǔ)償金額，補(bǔ)償金基本上可以解決村民們的生活問題，然而，村民們擔(dān)心的是一旦政策期滿后怎么辦。因此，假如補(bǔ)償方式太過簡單，只是以資金補(bǔ)償為主，而不調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、變革傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，最終就不能達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康摹?/p>

四、我國生態(tài)補(bǔ)償法律制度的完善方向

(一)健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎w系

首先、應(yīng)盡快制定《生態(tài)補(bǔ)償基本法》。生態(tài)系統(tǒng)是一個復(fù)合系統(tǒng)，不是各單一生態(tài)要素的簡單相加。［3］(p34)要實現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康?，需要從維護(hù)整個生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)服務(wù)功能的角度出發(fā)，設(shè)計一部能夠普遍適用的《生態(tài)補(bǔ)償基本法》。我國有關(guān)政策已經(jīng)植入生態(tài)補(bǔ)償理念，2006年3月，十屆人大四次會議《政府工作報告》指出，“繼續(xù)實施自然生態(tài)保護(hù)工程。抓緊建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。為了有效推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償，有必要加強(qiáng)整合相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償方面的各種法律文件，盡快制定《生態(tài)補(bǔ)償基本法》。其次、應(yīng)明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎Ｊ?。環(huán)境立法模式有單行法模式、基本法模式、整合法模式和法典模式四種類型。生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎Ｊ綉?yīng)該采用基本法與單行法、地方立法并行的模式，由基本法對生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、權(quán)利和義務(wù)、責(zé)任、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容作出原則性規(guī)定，再由單行法就某一領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償問題做出具體規(guī)定。采用單行法的方式規(guī)定不同領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償行為，有利于法律根據(jù)實踐中出現(xiàn)的問題做出相應(yīng)的調(diào)整，使法律能夠及時適應(yīng)實踐的需要。

(二)完善生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容

所謂生態(tài)補(bǔ)償就是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排。［4］(p51)生態(tài)補(bǔ)償及其實施，應(yīng)按照“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補(bǔ)償，誰污染、誰付費(fèi)”的原則確定補(bǔ)償者和受償者，擴(kuò)大除政府外的補(bǔ)償者范圍，通過制定基本法明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值評估方法還不完善的情況下，應(yīng)該加快健全生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估體系。在單行法和地方立法中，應(yīng)積極鼓勵運(yùn)用市場手段拓展補(bǔ)償資金的渠道來源;在生態(tài)補(bǔ)償中，積極探索通過水權(quán)交易、環(huán)境服務(wù)協(xié)議等方式，將社會資金引入生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域。［5］(p47)

(三)建立生態(tài)補(bǔ)償管理制度

目前，我國生態(tài)補(bǔ)償是由不同行政部門管理，常常出現(xiàn)利益難以協(xié)調(diào)、沖突不斷的情形，嚴(yán)重制約著生態(tài)補(bǔ)償工作的順利開展。因此，應(yīng)加大對生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行Ч芾?，建立和健全具有?quán)威性國家自然資源產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)自然資源產(chǎn)權(quán)多樣化特征，應(yīng)分門別類建立起多樣的所有權(quán)體系，利用產(chǎn)權(quán)制度規(guī)范自然資源產(chǎn)權(quán)市場的建立和運(yùn)行。環(huán)境保護(hù)督查中心應(yīng)該加大指導(dǎo)和協(xié)調(diào)解決各地方、各部門以及跨地區(qū)、跨流域的重大環(huán)境問題和環(huán)境污染糾紛;應(yīng)該加大對生態(tài)補(bǔ)償資金撥付、使用的監(jiān)督，建立生態(tài)補(bǔ)償資金使用績效考核評估制度，對各種專項補(bǔ)助資金的使用績效進(jìn)行嚴(yán)格考核，使生態(tài)補(bǔ)償資金能夠起到鼓勵和指引作用。另外，制定和完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶徲嫼托畔⒐_制度，接受全社會的監(jiān)督。

［1］ 任勇．中國生態(tài)補(bǔ)償理論與政策框架設(shè)計［M］．北京:中國環(huán)境科學(xué)出版社，2008．

［2］ 陳慈陽．環(huán)境法總論［M］．北京:中國政法大學(xué)出版社，2003．

［3］ 杜群．生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系及其發(fā)展現(xiàn)狀和問題［J］．現(xiàn)代法學(xué):2005(3):34．

［4］ 李愛年，劉旭芳．對我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎?gòu)想［J］．生態(tài)環(huán)境:2006(1):51．

［5］ 黃潤源．論我國生態(tài)補(bǔ)償法律制度的完善［J］．上海政法學(xué)院學(xué)報:2010(1):47．