淺析三種小型農(nóng)田水利工程的管護(hù)模式

劉增進(jìn)，王 珮

（華北水利水電學(xué)院水利學(xué)院，河南鄭州 450011）

水之興利在于建，利多利少在于管。建設(shè)小型農(nóng)田水利工程本身不是目的，小農(nóng)水工程的效益是在運(yùn)行中產(chǎn)生的，只有管好、用好小農(nóng)水工程，才能達(dá)到預(yù)期的工程效益。國(guó)內(nèi)外建設(shè)小農(nóng)水工程的實(shí)踐表明，除科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)和良好的工程建設(shè)質(zhì)量外，更重要的是建后的有效管理。根據(jù)發(fā)改委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部聯(lián)合編制的《關(guān)于建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2005〕50號(hào)），要加快推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)管理制度改革，充分發(fā)揮小型農(nóng)村水利工程的效益，為工程良性運(yùn)行和節(jié)約用水創(chuàng)造條件。筆者重點(diǎn)對(duì)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)、受益戶共有制及民營(yíng)水利這三種管護(hù)模式進(jìn)行分析，旨在為政府小型農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理模式創(chuàng)新提供決策依據(jù)。

一、農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)

（一）內(nèi)涵

農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)是指小型農(nóng)田水利工程受益范圍內(nèi)的農(nóng)戶在自愿的前提下，通過(guò)民主的方式組建具有法人資格并實(shí)行民主管理、自我服務(wù)、獨(dú)立核算、非營(yíng)利性的農(nóng)村用水合作組織，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民參與式水務(wù)管理的有效形式［1］。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)其實(shí)就是農(nóng)民自己的組織，其宗旨是建設(shè)、管理、維護(hù)和經(jīng)營(yíng)好本灌溉范圍內(nèi)的水利設(shè)施，負(fù)責(zé)調(diào)水、配水、用水、節(jié)水和收費(fèi)管理，堅(jiān)持“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)管理的重大事項(xiàng)實(shí)行“一事一議”的民主決策制度，其組織結(jié)構(gòu)由農(nóng)民用水者代表大會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)、用水小組和用水者協(xié)會(huì)會(huì)員組成［2］。

（二）職責(zé)及作用

協(xié)會(huì)的職責(zé)在于如何協(xié)調(diào)好用水秩序，維護(hù)好灌溉設(shè)施，提高灌溉水的利用效率，通過(guò)科學(xué)灌溉，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)、增收。除了提高水利設(shè)施完好率，促進(jìn)節(jié)水，協(xié)會(huì)的職責(zé)還體現(xiàn)在怎樣保障農(nóng)民能夠安全用水、放心用水［3］。

在農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)還未產(chǎn)生之前，在處理農(nóng)民取水問(wèn)題時(shí)，其基本范疇只涉及政府和農(nóng)民兩者之間的關(guān)系，但事實(shí)上在很多情況下，政府并不直接對(duì)農(nóng)民進(jìn)行管理和控制，農(nóng)民也不是直接對(duì)政府施政進(jìn)行參與和監(jiān)督，他們?cè)诖蠖鄶?shù)情況下需要一個(gè)中間環(huán)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)這種雙向的聯(lián)系。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的產(chǎn)生給我們提供了一個(gè)新的視角［4］。其主要作用表現(xiàn)在:其一，促進(jìn)了灌區(qū)供水管理體制和運(yùn)行機(jī)制的改革;其二，降低了灌溉成本，減少水事糾紛;其三，減少了水費(fèi)征收的中間環(huán)節(jié);其四，促進(jìn)了農(nóng)民增產(chǎn)增收;其五，為“一事一議”提供了載體，營(yíng)造了和諧的氛圍［1］。

（三）問(wèn)題及對(duì)策

問(wèn)題:其一，協(xié)會(huì)自身還需進(jìn)一步完善，作用有待充分發(fā)揮;其二，田間工程老化失修嚴(yán)重，給協(xié)會(huì)組建和運(yùn)行管理造成一定困難;其三，協(xié)會(huì)運(yùn)行缺少必要資金支持［3］。

對(duì)策:其一，加強(qiáng)協(xié)會(huì)自身能力建設(shè)，規(guī)范協(xié)會(huì)運(yùn)作行為。要通過(guò)合法程序選舉產(chǎn)生真正代表廣大用水戶的協(xié)會(huì)執(zhí)委會(huì)，并在協(xié)會(huì)的運(yùn)行中，進(jìn)一步健全評(píng)價(jià)及考核體系，將協(xié)會(huì)管理制度化。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人員的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)和對(duì)用水戶的宣傳教育，探索協(xié)會(huì)良性運(yùn)行機(jī)制［3］。其二，配套完善的灌排工程設(shè)施是協(xié)會(huì)良性運(yùn)行和發(fā)展的重要保障。實(shí)踐表明，管理配套較完善渠系的協(xié)會(huì)運(yùn)作發(fā)展就會(huì)更順利，用水戶也會(huì)更積極地參與工程的管護(hù)，工程自然就會(huì)維持良性的運(yùn)行。其三，增加政府財(cái)政投入，保障協(xié)會(huì)正常運(yùn)行和健康發(fā)展。政府部門(mén)通過(guò)增加財(cái)政投入，保證末級(jí)渠系工程的正常運(yùn)行，減輕用水戶負(fù)擔(dān)。同時(shí)，水務(wù)部門(mén)也要制定相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。協(xié)會(huì)資金管理使用要更加制度化、透明化，達(dá)到產(chǎn)、權(quán)、利明晰。此外，要加大政府的支持力度，穩(wěn)定管護(hù)隊(duì)伍，提高管水員水平，確保管護(hù)隊(duì)伍的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

（四）適用性

協(xié)會(huì)的組建和運(yùn)行都需要具備相應(yīng)的條件。成立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)不僅需要登記注冊(cè)，還要求以社團(tuán)法人的身份承擔(dān)法律和民事責(zé)任，這兩點(diǎn)要求在一定程度上影響了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)實(shí)施的廣泛性。第一，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶有強(qiáng)烈的自主管理的愿望，能夠服從協(xié)會(huì)的組織和管理，能夠推選出有能力的領(lǐng)頭人進(jìn)行管理;第二，農(nóng)田水利工程的建設(shè)基本配套，渠系總體要完好;第三，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民要有相對(duì)穩(wěn)定的收入來(lái)源和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，農(nóng)戶要有一定的籌集資金的能力;第四，協(xié)會(huì)在農(nóng)田水利工程小而散、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的地方比較不容易組建，對(duì)地域覆蓋面廣、耕地面積大、農(nóng)田水利工程多的地方比較適用［5］。

二、受益戶共有制

（一）內(nèi)涵

所謂“受益戶共有制”是指將所有權(quán)屬集體、農(nóng)戶自用的小型農(nóng)田水利設(shè)施的一定期限的使用權(quán)劃給受益農(nóng)戶，以每個(gè)成員的受益面積（或人數(shù)、受益程度）為基礎(chǔ)確定其共有份額，受益農(nóng)戶按份額享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，工程的運(yùn)行管理由受益群體自主決定并用合同的形式明確權(quán)利義務(wù)的一種水利工程運(yùn)行管理機(jī)制，可簡(jiǎn)要地概括為十六個(gè)字:“產(chǎn)權(quán)共有、管理民主、合同簽定、堰隨田走?！薄笆芤鎽艄灿兄啤备母锍绦蚍譃榱?一是確定農(nóng)田水利工程的受益范圍;二是確定與工程對(duì)應(yīng)的受益對(duì)象、受益面積，并全范圍公示;三是受益農(nóng)戶與村集體簽訂《水利工程使用權(quán)變更合同》;四是選舉受益戶代表（產(chǎn)權(quán)代理人）;五是簽訂《工程管理合同》;六是簽發(fā)相關(guān)的權(quán)屬證書(shū)。

（二）作用

其一，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民投工投資的積極性;其二，增強(qiáng)了農(nóng)民管理農(nóng)田水利工程的責(zé)任感，改革使農(nóng)民意識(shí)到平時(shí)管理不好工程最終損失的是自己的利益;其三，提高了工程效益，灌溉效益和多種經(jīng)營(yíng)效益都得以提高，改變了過(guò)去工程無(wú)人管的現(xiàn)象;其四，減少了用水矛盾。受益戶如今是利益共同體，供水秩序很少有人破壞，用水矛盾也就明顯減少，大家為了共同的利益和平共處;其五，一定程度上消除了管理缺位的現(xiàn)狀，完善了現(xiàn)行小型農(nóng)田水利工程的管護(hù)模式。

（三）成功的原因

水不可以像土地那樣，能分割到戶進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，水利工程必須保持其整體形態(tài)，才能發(fā)揮效用。所以，水利工程只能以“共有制”的形式將份額劃分到戶，這是水利工程自身的整體性決定的。這一點(diǎn)正是共有制能夠?qū)嵭械南忍煲罁?jù)。

“受益戶共有制”之所以能夠成功實(shí)行，最關(guān)鍵的一點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)了權(quán)、責(zé)、利三者的有機(jī)統(tǒng)一。受益群體在享有使用權(quán)的同時(shí)也有收益，有權(quán)利才會(huì)有責(zé)任心。此外，由政府部門(mén)印發(fā)《農(nóng)村小型水利設(shè)施權(quán)屬證書(shū)》，使設(shè)施的使用權(quán)和所有權(quán)以法律的形式得以穩(wěn)定。農(nóng)民手中有憑證，不會(huì)因?yàn)閾?dān)心領(lǐng)導(dǎo)的變動(dòng)而動(dòng)搖建管積極性，這是解決長(zhǎng)效機(jī)制問(wèn)題的關(guān)鍵。這一舉措也規(guī)范了改革的內(nèi)容、形式和程序，使水利產(chǎn)權(quán)制度的改革走上良性發(fā)展的軌道。

（四）適用性

“受益戶共有制”改革的實(shí)行也需要一定條件。首先，必須有明確的水利工程的受益范圍和對(duì)象，那些跨村跨鄉(xiāng)規(guī)模大的水利工程，受益范圍不明確或不具體就不容易實(shí)施;其次，對(duì)那些有明顯效益或短期內(nèi)能發(fā)揮出效益、讓農(nóng)民既得利益及時(shí)體現(xiàn)的工程比較適用，不直接或者是短期內(nèi)不能發(fā)揮效益的水利工程并不適用這種改革形式［5］。

三、民營(yíng)水利

（一）內(nèi)涵

民營(yíng)水利是將水利工程的建設(shè)管護(hù)作為獲取利潤(rùn)的一種經(jīng)營(yíng)性行為，是農(nóng)田水利建設(shè)的有益補(bǔ)充，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，是農(nóng)民自愿參與水利工程建設(shè)管理的一種新型經(jīng)濟(jì)實(shí)體。民營(yíng)水利不僅充分體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)、特征，更充分體現(xiàn)了以民為本的指導(dǎo)思想。此外，民營(yíng)水利是對(duì)當(dāng)前水利投入渠道單一、建設(shè)管理機(jī)制薄弱的補(bǔ)充，是小型農(nóng)田水利建設(shè)的一股新動(dòng)力，是我國(guó)水利改革的一個(gè)重要舉措［6］。

（二）主要形式及作用

民營(yíng)水利工程有三種主要形式。第一，承包。在保持工程所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，對(duì)工程的部分或整體通過(guò)競(jìng)價(jià)、中標(biāo)、承包的形式轉(zhuǎn)讓給私人。第二，拍賣(mài)。在保持工程所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，對(duì)工程的部分或整體通過(guò)競(jìng)價(jià)、中標(biāo)、購(gòu)買(mǎi)的形式轉(zhuǎn)讓給私人。第三，租賃。在保持工程所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，對(duì)工程的部分或整體通過(guò)競(jìng)價(jià)、中標(biāo)、租賃的形式轉(zhuǎn)讓給私人。民營(yíng)水利主要的投資形式有獨(dú)資、合資、招商引資［7］。

民營(yíng)水利的發(fā)展在農(nóng)田水利管理體制改革中起到了很重要的作用，降低了農(nóng)民用水成本，激發(fā)了農(nóng)民建設(shè)維護(hù)農(nóng)田水利工程的積極性;解決了非民營(yíng)水利發(fā)展的死角，為小型農(nóng)田水利改革注入了新活力;有利于籌集社會(huì)資本，緩解國(guó)家投入農(nóng)田水利建設(shè)資金不足的困難，加快水利建設(shè)的步伐。

（三）問(wèn)題及對(duì)策

問(wèn)題:其一，關(guān)于推進(jìn)民營(yíng)水利發(fā)展的相關(guān)政策法規(guī)還不夠完善，民營(yíng)水利業(yè)主的權(quán)益沒(méi)能得到相應(yīng)的保護(hù);其二，一些地區(qū)在沒(méi)有進(jìn)行充分調(diào)研與論證的基礎(chǔ)上胡亂開(kāi)發(fā)，造成工程標(biāo)準(zhǔn)低和重復(fù)建設(shè)，極大浪費(fèi)了水利資源;其三，有些地區(qū)因?yàn)槊駹I(yíng)水利的業(yè)主技術(shù)不高，從而使水利工程的建設(shè)維護(hù)缺乏科學(xué)性，質(zhì)量不高，并且存在著嚴(yán)重的安全隱患。

對(duì)策:其一，加強(qiáng)監(jiān)督管理，制定科學(xué)合理的相關(guān)政策法規(guī)，保護(hù)業(yè)主權(quán)益;其二，積極進(jìn)行人員培訓(xùn)，正確引導(dǎo)，建立與現(xiàn)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的民營(yíng)水利建設(shè)管護(hù)體制;其三，搞好科學(xué)規(guī)劃，加大力度處理病險(xiǎn)，解決遺留問(wèn)題，保證民營(yíng)水利健康有序發(fā)展。

（四）適用性

民營(yíng)水利主要適用于下列情況:一是當(dāng)?shù)氐乃こ烫貏e是水源工程相對(duì)缺乏、農(nóng)民用水矛盾非常突出的地方;二是當(dāng)?shù)匾杏心芰Α⒂袩崆橥顿Y水利工程的帶頭人;三是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民有強(qiáng)烈的改變水利現(xiàn)狀的期望。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，這三種模式有各自的特點(diǎn)及適用性。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)在地域覆蓋面廣、耕地面積大、農(nóng)田水利工程較多的地方有一定的適用價(jià)值;受益戶共有制在一些小且散的工程地區(qū)推行，受益范圍明確，收益明顯;民營(yíng)水利相比前兩者，更適應(yīng)在水利基礎(chǔ)弱的地區(qū)進(jìn)行推廣。每種模式都有適用范圍和局限性，只有因地制宜，才可以取得更高的效益。

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［1］滕云成，李明，韓金超．淺談農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)在灌區(qū)末級(jí)渠系運(yùn)行管理中的作用［J］．水利科技與經(jīng)濟(jì)，2010，（3）．

［2］黃旭東．農(nóng)民用水協(xié)會(huì)解決用水困難的措施介紹［J］．農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2010，（3）．

［3］唐麗．淺析北京市農(nóng)民參與式水務(wù)管理的發(fā)展［J］．中國(guó)農(nóng)村水利水電，2010，（10）．

［4］郭莉，崔強(qiáng)，陸敏．從行政法角度淺析農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)［J］．節(jié)水灌溉，2010，（7）．

［5］柳敏．三種小型農(nóng)田水利工程建設(shè)管護(hù)模式的調(diào)查與啟示［J］．中國(guó)水利，2007，（3）．

［6］王宏．稅費(fèi)改革后民營(yíng)水利發(fā)展機(jī)制探討［J］．山西水利，2008，（3）．

［7］謝開(kāi)富．發(fā)展民營(yíng)小型農(nóng)田水利淺析［J］．農(nóng)村水利，2008，（15）．