中國公民社會參與政策過程的消極影響論析

張同學(xué)

（中原工學(xué)院學(xué)報編輯部，河南鄭州 450007）

一、中國公民社會的界定

我國學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，公民社會是指公民在國家或政府和營利性企業(yè)之外進(jìn)行自愿結(jié)社和自由交往的社會公共領(lǐng)域，由各種非政府、非營利性組織所構(gòu)成的民間組織是公民社會的主體和基礎(chǔ)。公民社會就是相對獨立于政治國家的民間公共領(lǐng)域，對這一點學(xué)術(shù)界并無異議。然而對于公民社會的內(nèi)涵和外延，學(xué)術(shù)界還存在著不同的意見。

結(jié)合轉(zhuǎn)型期中國的實際情況，本文將中國公民社會界定為在官方政治領(lǐng)域和市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外，由公民自愿結(jié)社、自由討論公共問題而自發(fā)形成的民間公共領(lǐng)域。它大致包括民間組織和公共輿論兩個層面。

二、中國公民社會參與政策過程的必然性

中國公民社會具有參與公共政策過程的必然性。

首先，公民社會與政策過程的價值取向是相同的。政策過程是公共權(quán)力機(jī)關(guān)對社會公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實以達(dá)成社會公眾意愿的過程。我國公民享有廣泛的參與政治生活和政治決策的權(quán)利，這被載入憲法和法律，是我國人民主權(quán)原則的重要體現(xiàn)。這一價值取向決定了公民必然參與和影響公共權(quán)力機(jī)關(guān)的政策過程。公共政策過程以促進(jìn)、實現(xiàn)和維護(hù)公民權(quán)利為基本原則和目標(biāo)。我國公民社會是公民權(quán)利產(chǎn)生的空間，以實現(xiàn)和維護(hù)公民權(quán)利為價值取向。公民社會和政策過程相同的價值取向決定了我國公民社會必然要參與政策過程。

其次，公民社會參與政策過程是提升個體公民參與政策過程效果的必然要求。公民參與政策過程的實際效果取決于公民的組織性。無組織的公民參與政策過程是軟弱無力和低效的，也會對政策過程產(chǎn)生負(fù)面影響;公民只有通過民間組織和公共輿論形成一種規(guī)范性的認(rèn)同關(guān)系，放大其行動或輿論的影響力，才能在形成公共議程、推動政策執(zhí)行和監(jiān)督政策評估中形成有力、有效和理性的參與。因此，公民必然會通過公民社會組織或公共輿論形式來參與政策過程，以增大公民參與政策過程的效果。

再次，公民社會的利益取向決定其必然參與政策過程。維護(hù)和增進(jìn)社會公共利益是中國公民社會的目標(biāo)和歸宿。民間組織作為非營利性組織，是公民基于維護(hù)和增進(jìn)社會公共利益或群體公共利益而自愿結(jié)成的團(tuán)體。因此，公民必然會通過民間組織積極參與政策過程，向政府提出各種利益要求。同樣，通過公民自由、理性和批判的討論而形成的公共輿論，也是公民向政府提出的關(guān)于公共利益的表達(dá)和要求。公民社會為公民提供了維護(hù)和增進(jìn)公共利益的組織途徑和輿論途徑。只有通過政策過程，公民社會才能實現(xiàn)自身維護(hù)和增進(jìn)公共利益的目標(biāo)追求。

三、中國公民社會參與政策過程的消極影響分析

公民社會參與政策過程既具有積極的效果和影響，在某些條件和情況下也會產(chǎn)生一些消極的效果和影響。對此，身處于公民社會較發(fā)達(dá)國家的西方學(xué)者有著全面和清醒的認(rèn)識。公民社會參與政策過程的積極影響主要有增加政策過程的公開性和透明度、促使政策主體從單一到多元、減少政策執(zhí)行中的阻力、增強政策對公眾需求和愿望的回應(yīng)性、有利于實現(xiàn)社會利益各方的動態(tài)平衡等五個方面。迄今，我國學(xué)術(shù)界對公民社會參與政策過程的消極影響論述較少。中國公民社會參與政策過程的消極影響概括為以下四個主要方面。

（一）增加達(dá)成政策共識的難度，增加社會沖突

公民社會參與政府的政策過程，經(jīng)常會增加政策過程中各個利益涉及群體之間的矛盾和沖突，從而會增加政府凝聚社會各界共識、達(dá)成政策一致的難度。如美國學(xué)者Kweit認(rèn)為:“公民參與固然可以滿足人民的實際需求、落實民主的精神，但是在實際的執(zhí)行中卻也會產(chǎn)生若干問題。例如，有可能增加政治系統(tǒng)內(nèi)的沖突，包括職業(yè)政治家、行政官僚與公民之間的沖突，以及公民之間的利益沖突……”［1］（P42）如果出現(xiàn)了過度參與的情況，即一個社會存在太多的強烈關(guān)心并積極參與政策的人和團(tuán)體，很容易擴(kuò)大和加深那些難以緩解的沖突，甚至導(dǎo)致社會分裂?！耙恍┫嚓P(guān)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，公民參與帶來的最根本的問題是，它可能對社會控制產(chǎn)生一定的威脅?！保?］（P11）因此，公民社會參與政策過程，會增加政府在實施社會控制和維持社會秩序方面的困難，需要政府更高超地協(xié)調(diào)好各個利益群體之間的矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定和秩序。

（二）使政策偏向于強勢群體，損害弱勢群體和社會大眾的利益

公民社會參與政策過程最為突出的消極影響是可能會有利于社會強勢群體，而損害弱勢群體和社會大眾的利益，降低政策的社會公平性。除了小部分維護(hù)和增進(jìn)社會公共利益的公益性民間組織以外，大部分民間組織都以代表、維護(hù)和增進(jìn)某一部分社會成員的利益為宗旨。然而，并不是所有的社會群體都建立有代表本群體的組織，即使建立了組織，由于各個組織掌握的資源、參與政策的能力不同以及參與制度的公平性等原因，各個民間組織或社會群體對政策過程的影響力各不相同，甚至懸殊很大。擁有充沛資源的社會強勢群體往往在政策過程中占據(jù)優(yōu)勢地位，造成政府政策向他們的利益傾斜，而弱勢群體和社會普通大眾的利益往往被忽視。這樣就會損害社會的公共利益，造成政策對于各社會群體的不公平。結(jié)果，“政府的議事日程往往受制于少數(shù)實力強大且活動于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的利益集團(tuán);貧困者、少數(shù)族裔、相對于少數(shù)巨型制造商的普通消費者等，缺少組織，缺少影響政府的手段，成為了‘沉默的多數(shù)’”［3］（P343）。

在當(dāng)前的中國，公民社會內(nèi)部各種團(tuán)體參與政策過程以及對政策過程影響力的不平衡現(xiàn)象也有所顯現(xiàn)。這主要表現(xiàn)在以下三個方面:第一，有一些社會弱勢群體，比如廣大農(nóng)民、農(nóng)民工，由于要么政策不允許、要么自身能力所限，至今沒有建立自己的代表性組織，他們的利益訴求無法有效地傳送到政策過程中去。雖然在人大、政協(xié)中已經(jīng)有了個別的農(nóng)民和農(nóng)民工代表、委員，但他們大多是以個人身份當(dāng)選和履職的，沒有義務(wù)必須為農(nóng)民和農(nóng)民工的權(quán)益建言獻(xiàn)策。第二，已有的很多官辦的社會團(tuán)體代表性不足，沒有盡全力代表和維護(hù)本群體的利益。比如各級工會在代表和維護(hù)廣大職工的權(quán)益上有很大的改進(jìn)余地。很多行業(yè)協(xié)會也存在這個問題。第三，大量的民間自發(fā)產(chǎn)生的社會團(tuán)體雖然代表性很強，參與和影響政策過程的態(tài)度積極，但卻被現(xiàn)有體制排除在政策過程之外，他們的社會影響力以及對政策過程的參與程度和影響力都還十分有限。與之相反，在改革開放中形成的社會強勢群體積極參與政府的政策過程，憑借他們掌握的權(quán)力、財富、資本、關(guān)系、知識、話語權(quán)等各種資源，在參與和影響政策過程中擁有明顯的優(yōu)勢地位，經(jīng)常能成功地影響甚至改變政府的決策，使政策更多地體現(xiàn)這些群體的愿望、要求和利益。

（三）增加政策過程中的矛盾，降低政府政策過程的效率

在公民社會參與政府的政策過程中，各個社會群體為了自身的利益各執(zhí)己見，爭辯不休，經(jīng)常會增加政策過程中各利益涉及群體之間的矛盾和沖突，增加達(dá)成政策一致和共識的困難，結(jié)果會增加政策過程中的矛盾和協(xié)調(diào)成本，降低政府決策、執(zhí)行和評估等政策環(huán)節(jié)的效率?！罢疀Q策中，公民參與的增加意味著需求的增加，使得共識的建立越加困難，并且花費許多時間去傾聽、溝通，無形之中增加了決策的成本，降低了決策的效率?！保?］（P90）追根究底，這其實是民主和效率之間固有的矛盾和沖突，是價值理性和工具理性之間的沖突。

在我國，當(dāng)前公民社會參與影響政策過程的這個消極影響也有所顯現(xiàn)，特別是在近幾年政府若干重大決策的出臺過程中表現(xiàn)得較為突出。具體的表現(xiàn)，一是由于公民社會的廣泛參與，各利益群體就政策內(nèi)容達(dá)成共識較難，政府說服引導(dǎo)、協(xié)調(diào)整合的工作量增大，導(dǎo)致政策制定出臺的過程時間較長;二是在政策的執(zhí)行、評估過程中，由于公民社會的參與，利益有別的政策參與主體增多，從而矛盾、沖突增加，政府需要處理好多方面的復(fù)雜關(guān)系，造成政策執(zhí)行、評估過程的成本增大，效率降低。

（四）損害政策的科學(xué)性，增加政策過程的非理性因素

自古至今，在民主問題上一直存在著一個根本的爭議，即多數(shù)人的意見是否就是正確的和應(yīng)該得到服從的。如果對這個問題持絕對肯定的意見的話，那么就可能產(chǎn)生托克維爾所說的“多數(shù)人的暴政”?，F(xiàn)代社會科學(xué)的研究發(fā)現(xiàn)，過度的民主和參與有時會不利于決策的科學(xué)性和理性化。原因有以下幾個方面。

第一，人類的歷史和經(jīng)驗證明，多數(shù)人的意見不一定是正確的，真理有時候確實掌握在少數(shù)人手中。這在當(dāng)代社會主要表現(xiàn)在專家的意見和大眾的意見之間的矛盾，因為現(xiàn)代社會紛繁復(fù)雜，社會問題越來越具有專業(yè)化特征，特別是一些專業(yè)性較強的領(lǐng)域，一般民眾的認(rèn)知是有限的，這時就要尊重少數(shù)人即專家的意見。

第二，呈現(xiàn)為公民社會的公共輿論的意見是否就是社會大多數(shù)人的真實意見，也是值得考慮的。首先，能夠參與形成公共輿論的人在任何社會、任何時代都是社會中的少數(shù)人。其次，根據(jù)大眾傳播學(xué)的研究，傳播媒介的公開性和廣泛性所產(chǎn)生的心理壓力和不安全感，可以引起人際傳播中“劣勢意見的沉默”和“優(yōu)勢意見的大聲疾呼”的螺旋式擴(kuò)展，從而出現(xiàn)“沉默的螺旋”。因此，這種表面上呈現(xiàn)壓倒性優(yōu)勢的輿論與其說是公眾的意見，倒不如說是公開的意見。

第三，普通大眾的觀點和意見也不一定都是理性的。不是每一個公民都是一個充滿理性、智慧和美德的完美公民，民意并不一定代表著正確的政策取向。有時候民眾意見的非理性、情緒化會帶來“輿論的暴政”，壓制住社會的公共理性精神。

因此，當(dāng)前中國公民社會參與和影響政策過程，如果過度的話，可能會損害政策的科學(xué)性、公平性和合理性，增加政策過程的非理性因素。

四、結(jié)語

由于目前中國公民社會正處于興起的階段，還不發(fā)達(dá)和成熟，公民社會對于政策過程的參與不多，影響還不大，因此無論是公民社會參與政策過程的積極影響還是消極影響都還沒有充分顯現(xiàn)出來。從長期看，由于中國特殊的國情以及公民社會產(chǎn)生和發(fā)展的特殊條件，公民社會參與政策過程在某些方面的消極影響會尤為明顯。對此，我們要有清醒的認(rèn)識，要在大力推動公民社會參與政策過程的同時，注意消除在此過程中出現(xiàn)的某些消極影響。

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［1］李圖強．現(xiàn)代公共行政中的公民參與［M］．北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004．

［2］約翰·克萊頓·托馬斯．公共決策中的公民參與［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，2005．

［3］景躍進(jìn)，張小勁．政治學(xué)原理［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，2006．

［4］石路．政府公共決策與公民參與［M］．北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009．