加強政府管理，構建戶外探險活動安全管理機制*

黃恬恬，王 斌

(華中師范大學 體育學院，湖北 武漢 430079)

加強政府管理，構建戶外探險活動安全管理機制*

黃恬恬，王 斌

(華中師范大學 體育學院，湖北 武漢 430079)

戶外探險作為具有悠久歷史的體育運動，具有很強的發(fā)展勢頭，但由于發(fā)展速度過快、機制不健全、參與者素質參差不齊等因素，探險事故時有發(fā)生。本文以2011年10月的“四姑娘山事件”為起點，從政府角度探討如何構建戶外探險運動的安全管理機制。

四姑娘山;戶外探險活動;安全管理機制

2011年9月30日，由上海、浙江、廣東、湖北等地9名戶外探險運動愛好者(俗稱“驢友”)、4名背夫和1名向導組成的隊伍，進入四川阿壩州四姑娘山景區(qū)海子溝從事戶外探險活動，13天未能與外界聯系，當地派出多支搜救隊進行營救。12日上午8時50分，搜救隊發(fā)現了14名自四姑娘山向臥龍方向穿越的驢友，并護送這支隊伍安全下山。此事件引起了社會的廣泛關注，關于戶外探險活動的一系列問題，諸如管理法律法規(guī)不全面、緊急救援體系不健全、管理者與戶外探險者之間缺乏良好合作機制等，已成為今后亟待解決的問題。

戶外探險是指人們在離開居住地到戶外自然環(huán)境中，為追求冒險經歷、自我挑戰(zhàn)、自我實現的動機而進行的具有危險性或冒險性的一切探索活動的總稱，這種探險體驗的結果受活動參與者、活動組織者、活動裝備等因素的影響很大。戶外探險具有挑戰(zhàn)性、刺激性、多樣性，一方面可以緩解長期居住在都市生活中人們的疲勞和壓力，放松其心情，帶動與戶外探險相關的第三產業(yè)發(fā)展，拉動內需。但是另外一方面，其過程中人為過失的因素或不可抗力的因素，都可能會對戶外探險活動參與者的生命安全造成威脅，在救援過程中造成社會資源浪費以及對旅游地聲譽造成一定不良影響。

我國的戶外探險活動發(fā)展尚處于初步發(fā)展階段，目前戶外探險活動組織主要包括旅行社、俱樂部、個人3種，這些組織也多以民間組織為主，缺乏必要的政府監(jiān)管。旅行社管理較為正規(guī)，但其提供的活動種類較為單一、挑戰(zhàn)性不足，無法滿足大多數戶外探險愛好者的需求，因此參與者不多;戶外探險俱樂部設備齊全、培訓專業(yè)、價格合理，受到眾多戶外探險愛好者的青睞，但目前戶外探險旅游俱樂部在我國分布不均衡，多集中在北京、上海、廣州等大型城市以及旅游資源地，這就使其他地域的愛好者無法參與其中 ;個人組織方面，由于其組織靈活、費用低廉，因此是大多數戶外探險者的首選。他們往往借助網絡進行組織，參與者可以通過論壇回帖、聊天工具、上QQ或發(fā)手機短信、打電話等形式報名，但由于缺乏專業(yè)設備和知識，這一群體往往是安全事故多發(fā)的群體，再加上旅游服務等配套設施及安全保障體系尚不健全，戶外探險的安全隱患很大。這就需要政府做好管理者、服務者與監(jiān)督者的角色，營造和諧的戶外探險活動環(huán)境，構建完善的戶外探險活動安全防范機制，將戶外探險活動的風險和危害降到最低化。

一、完善相應法律法規(guī)，使戶外探險活動各環(huán)節(jié)有法可依

戶外探險活動牽涉面較寬，涉及民政、體育、工商、旅游、交通等，不是一個部門的事，以至于誰來牽頭管理、如何規(guī)范目前并不明確。國家也沒有針對戶外探險活動的專門法律法規(guī)，目前一些法規(guī)，比如，《風景名勝區(qū)條例》、《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》、《國內登山管理辦法》等，只能說對戶外探險活動勉強有所涉及，這使當前的戶外探險活動組織基本處于缺乏監(jiān)管狀態(tài)。在此次“四姑娘山事件”中，整個搜救工作的花費近13萬元，而這14名“驢友”卻僅僅被處罰款1500元，此次處罰主要依據的罰則是《四川省登山管理辦法》(四川省人民政府令第149號)，該辦法第十五條規(guī)定:“國內登山團隊違反本辦法有下列行為之一的，由縣級以上人民政府體育行政主管部門給予警告，并可處500元以上2000元以下罰款:(一)未經體育行政主管部門批準，擅自進行登山活動的;(二)變更登山時間、路線或山峰等，未重新報批的;……”。《四川省登山管理辦法》頒布于2001年，法律中的一些內容已經跟不上時代要求。此次事件中平均每名“驢友”僅僅被處罰100多元，相比整個搜救工作的花費近13萬元，這1500元的罰款只是具備了一定的象征意義。而關于戶外探險活動中出現事故以后救援中產生的費用問題，由誰承擔，如何承擔，相應的法律法規(guī)更是沒有涉及，戶外探險活動事后責任認定等法律機制缺乏。目前所有的保險公司僅僅負責人員傷亡所造成的損失的賠付，而救援所產生的費用基本由政府承擔，這是現階段救援費用的基本處理辦法。從人道主義和政府責任來說，對于戶外探險遇險人員的救援是必須要做的，而且應該是免費無償的。但是從另一個角度說，一些戶外探險活動的組織者私自進入探險禁區(qū)，事前準備不夠充分，遇險之后耗費政府和其他社會組織的大量人力、財力等公共資源，而這些完全可以避免的耗費卻由政府買單。從公平角度看，戶外探險活動參與者自己的冒險行為不能全部依靠全社會來承擔，這對其他公民和社會來講，是不合理的，其自身也應該為自己的行為負責，并且也需要通過承擔責任來對自身、對其他戶外探險參與者產生警戒效應。這就需要考慮到合理負擔、警戒效仿兩個因素。所謂合理負擔，就是公共財政要用在合理的地方，政府對探險者實施救援是政府的責任，但是探險者有意違背或者逃避政府監(jiān)管、違背國家法律而導致的事故，也必須承擔一定后果，其中包括經濟后果。所謂警戒效仿，就是對這種違背法律的行為如果不給于任何處罰，就會鼓勵其他人效仿。因此，降低戶外探險活動的風險，亟需加強規(guī)范化管理。明確探險活動的主管部門，出臺專門的法律條款或規(guī)章、規(guī)范，明晰活動組織者和參與者等各方應承擔的責任和義務，并對救援中哪些情況、哪些費用由政府、公益組織、保險公司、當事人承擔作出明確規(guī)定，規(guī)范市民戶外探險活動，提高戶外探險活動參與者的風險意識，使戶外探險活動各環(huán)節(jié)有法可依，健康發(fā)展。

二、健全相關制度，促進戶外探險活動進入制度化和規(guī)范化管理軌道

戶外探險活動具有的不安全因素很多，諸如行業(yè)管理制度不健全，從業(yè)人員素質參差不齊，活動組織者缺乏資質、活動參與者對所參與活動的風險性認識不足等，因此需要良好的制度建設，保證戶外探險活動的健康和可持續(xù)發(fā)展。

首先，建設嚴格的行業(yè)準入制度。把戶外探險活動作為一個行業(yè)進行管理，對這一行業(yè)涉及相關企業(yè)如戶外設施制造企業(yè)、戶外用品生產企業(yè)、旅游管理公司等設立嚴格的準入制度，建立完善的行業(yè)標準，尤其戶外探險目的地應注重應急配套設施建設及管理制度建設，確保進入戶外探險活動這一行業(yè)的企業(yè)所提供的產品及服務質量能夠滿足活動開展的需要。同時對相關從業(yè)人員建立嚴格的選拔、培訓、考核、認證等準入制度，嚴禁無資質和資質欠缺者參與戶外探險活動。

其次，對戶外探險活動參與者進行網上注冊規(guī)范化管理，嚴格戶外探險活動申報制度。戶外探險活動申報制度是戶外探險活動規(guī)范化管理的重要途徑之一，一方面通過對戶外探險活動參與者的資格進行審查，確保參與者滿足參與戶外探險活動的條件及探險目的地的安全系數在可以控制范圍之內;另外一方面，通過備案管理的申報資料，能夠因時、因地制宜的采取救援方案，極大地減少救援難度。但是目前戶外探險活動申報制度并不理想。如根據《國內登山管理法》規(guī)定“攀登公布的山峰，登山活動發(fā)起單位應當在活動實施前一個月向山峰所在地省級體育行政部門申請。攀登未公布的山峰，登山活動發(fā)起單位應當在活動實施前三個月向山峰所在地省級體育行政部門申請?！蹦壳埃蟛糠謶敉馓诫U活動為網上召集，活動組織者責任意識不強，活動參與者來自祖國各地，瞞報或不報是十分常見的現象，由此造成了一些違規(guī)探險事故，也對事故救援增加了難度，因此，必須嚴格戶外探險活動申報制度，對戶外探險組織者參與者進行資格認定，建立完善的戶外探險參與者資料庫，探險者所要從事的探險時間、地點、人員須提前申請報備，經過有關部門審查，并頒發(fā)戶外探險活動許可證，方可進行戶外探險活動，而相關部門必須做好跟蹤工作，對違規(guī)探險者進行相應的處罰，包括經濟處罰及規(guī)定時間內禁止參與戶外探險活動等。對活動組織者及參與者的責任及義務進行規(guī)定，活動開始前必須對活動組織者的組織能力、野外生存能力、責任心等進行考察，為戶外探險活動團隊安全提供重要保障。

最后，建立戶外探險活動資源的風險等級評定制度。部分戶外探險活動參與者出行具有一定的盲目性，僅僅憑興趣行事，事先對探險目的地的風險程度一無所知，盲目開始行動，進而導致物資和心理準備不足，遇到風險時無所適從。因此必須建立戶外探險目的地風險等級評定制度。具體而言，派遣探險專家組分赴各地調查戶外探險資源的具體情況，進行一定的類別劃分;根據一定的評價指標體系對探險旅游資源進行風險評估，由此劃分出各自的風險等級，對外公布，讓戶外探險愛好者有所參考，在計劃相關活動時，可以視自身條件而定，避免輕率性和盲目性，減少風險發(fā)生的概率。

三、加大宣傳教育力度，提高戶外探險活動參與者的安全意識

宣傳教育是減少戶外探險活動安全事故的有效途徑。提高全員安全意識和防范能力，能夠最大限度降低和減少各類事故和人員傷害。只有在意識層面真正認識到了安全的重要性，才能夠付之于行動。

教育方面，可以在高中、大學中開設有關戶外探險運動的相關課程，介紹相關安全知識。從目前情況看，戶外探險活動的參與者年齡大部分在20－35歲之間，以年輕群體為主，若其在學校期間能夠掌握必要的戶外探險知識，樹立良好的戶外探險活動安全意識，那么其在以后參與戶外探險活動過程中必定會理性行事，主動做好“身體+心理+知識+裝備”的全方位準備。另外，部分戶外探險活動人員安全技能和安全意識培訓沒有得到充分的重視，且浮于表面，不夠全面，如此次“九姑娘事件”中，高山向導缺乏安全意識，臨時提出更換路線，導致隊員發(fā)生迷路。同時，各級戶外運動安全監(jiān)管人員的培訓較少，安全監(jiān)管人員業(yè)務水平和執(zhí)法能力有待提高，因此監(jiān)管部門必須加強對戶外探險活動安全人員的培訓，并督相關部門、企業(yè)對其工作人員進行安全意識的宣傳和監(jiān)管。

宣傳方面，重點在于加強戶外探險活動參與者的安全意識及行為控制。加強對公眾的戶外探險活動的安全教育，充分利用電視、廣播、報紙、網絡等媒體，對已經發(fā)生的典型的戶外探險事故及其原因向社會公布，警示社會成員尤其是戶外探險愛好者吸取教訓，提高自身安全意識。廣泛宣傳商業(yè)保險的作用，提高對保險的認知度，引導探險旅游者購買相應的保險。針對戶外探險活動的特殊性，有必要把戶外探險過程中的應該特別注意的事項、易發(fā)事故、自救知識等內容，編印成宣傳資料，借助景區(qū)交通工具、景區(qū)宣傳冊子、景區(qū)門票、景區(qū)安全宣傳欄等多種宣傳渠道，向探險者和潛在探險者發(fā)放、播放安全知識，實現宣傳工作全覆蓋;在戶外探險者進入活動區(qū)時，工作人員要先對其進行系統(tǒng)性的戶外探險活動安全教育，對遇到危險情況時的處理方法及呼救等給予明確說明，增強探險者把握環(huán)境特殊性以及突發(fā)狀況應急處理能力，使其對探險過程中可能發(fā)生的問題提高警惕，保障探險活動順利進行。

四、做好戶外探險服務工作，將危險降到最低點

建設服務型政府是近年來黨和人民對政府提出的要求，具體到戶外探險這一事項，政府應將自己放在與探險者同一立場，建立良好的合作共贏機制。一是確保戶外探險者硬件設施過關。戶外探險活動與其它旅游活動不同，其對硬件要求較高，部分驢友懷有僥幸心理或者盲目自信，在裝備未齊全的情況下探險，進而導致危險情況產生，如此次“四姑娘山事件”中，14名探險者因未配備衛(wèi)星電話而與外界失去聯系，因此，政府有責任在探險者探險時為其提供部分硬件服務，督促其硬件設施配套齊全，為其安全探險增加砝碼。同時，加大對探險區(qū)域的巡視力度，以便及時發(fā)現險情，第一時間展開救援工作。二是增加對探險區(qū)域的開放與服務?！岸隆辈蝗纭笆琛?，縱觀近年來戶外探險事故，大部分是因為探險者違規(guī)操作導致，這其中探險者有不可推卸的責任，但是政府忽視了一點，大部分探險者尋找的是探索和發(fā)現的樂趣以及所帶來的刺激，政府意識到某些區(qū)域有危險，就豎起“嚴禁進入”的牌子，發(fā)生事故時以此推卸責任，殊不知這種做法實際上禁錮了戶外探險活動的生存土壤，只會導致越來越多的違規(guī)探險。因此政府應該為部分危險系數較大的探險區(qū)域增加服務人員配置和服務供給，在降低風險的情況下，讓戶外探險者合理合法去探險。三是建立健全戶外救援體系。對于戶外安全事故來說，時間就是生命，因此，戶外救援對于戶外探險目的地來說必不可少。目前，在我國，北京、深圳、西安這類“戶外人口集中地”，救援體系發(fā)展較快，而四川、西藏、新疆、青海等“戶外資源集中地”卻發(fā)展較慢。這就需要掌握大量社會資源、負有公共服務責任的政府，聯合企業(yè)、民間組織、公益機構等建立一支素質過硬，反應速度更快的戶外救援隊伍，進而構建一個可以覆蓋全國的戶外救援體系，為戶外探險者者的生命安全和探險旅游事業(yè)的發(fā)展保駕護航。

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