社區(qū)發(fā)育視域下的城市治理問題研究

王勝本，張濤

（河北聯(lián)合大學(xué) 黨委/校長辦公室，河北 唐山063000）

城市治理是當(dāng)前城市管理發(fā)展的主要趨勢，是城市中各種公共的或私人的個(gè)體、群體、組織共同參與管理城市事務(wù)的活動(dòng)總和。城市治理是比照傳統(tǒng)的城市管理和城市管制提出的，它不是某種具體的活動(dòng)或不變的規(guī)則，而是一種動(dòng)態(tài)的過程，是以城市中各種利益主體之間協(xié)調(diào)、互動(dòng)為表現(xiàn)形態(tài)的非控制性博弈過程。這種過程不以政治權(quán)力實(shí)施為主要方面，強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量參與城市公共管理的決策、執(zhí)行等過程，主張通過引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)的成長發(fā)育以解決國家宏觀調(diào)控失誤或市場失靈等城市管理問題。所以，積極構(gòu)建和完善公民社會(huì)成為探索城市治理模式的有效途徑，而城市社區(qū)的成長發(fā)育又是轉(zhuǎn)型期公民社會(huì)自我完善的基本內(nèi)容和手段。

一、城市社區(qū)及其對(duì)城市治理的意義

城市社區(qū)是指大部分成員從事工商業(yè)等非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的聚居區(qū)域，是人類城市生活的基本組織形式之一，是具有特定生活方式群體在一定的區(qū)域內(nèi)所組成的相對(duì)獨(dú)立的初級(jí)社會(huì)共同體。在城市發(fā)展過程中，一直伴隨著各種類型的社區(qū)發(fā)育和成長的過程。在二十一世紀(jì)，城市社區(qū)在人類社會(huì)現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的強(qiáng)力帶動(dòng)下，已經(jīng)成為政府行政權(quán)力和市場調(diào)節(jié)之外最為重要的社會(huì)性管理單元和載體。各種類型的城市社區(qū)都具有固定的基本要素：首先，一定的地理區(qū)域。一般情況下，特定的居住范圍之中的社區(qū)認(rèn)定方式是為人們所普遍接受的，但是也并非所有的社區(qū)都有明確的地緣邊界，尤其是在土地產(chǎn)權(quán)明確，政府無能力大范圍整體拆遷、規(guī)劃的區(qū)域，往往很難形成明確的社區(qū)地理邊界。其次，一定的人口。無論什么類型的社區(qū)，具有一定的人口都是社區(qū)產(chǎn)生特定需求和交流互動(dòng)的基本前提，人口的年齡結(jié)構(gòu)、職業(yè)分布、消費(fèi)傾向等特征在很大程度上能夠決定社區(qū)的功能性需求和利益互惠交流方式。再次，一定的交流互動(dòng)。社區(qū)成員基于自身生活需要和其他成員之間產(chǎn)生交流互動(dòng)，在形式上包含依賴、互利和競爭等，在內(nèi)容上包含經(jīng)濟(jì)方面的相互關(guān)系、政治方面的共同治理關(guān)系、文化情感方面的交流關(guān)系等。最后，一定的認(rèn)同感。居民個(gè)體習(xí)慣于在思考問題或作出判斷的時(shí)候?qū)ψ陨淼慕巧M(jìn)行心理定位，大部分社區(qū)成員的經(jīng)濟(jì)地位、共同生活所形成的文化特質(zhì)以及個(gè)體對(duì)社區(qū)的歸屬感等要素是個(gè)體心理定位的基本依據(jù)，是居民日常生活感受指數(shù)和自我目標(biāo)設(shè)定的參照系。

我國城市社區(qū)的發(fā)育和演進(jìn)始終和城市治理模式發(fā)生相互作用，在市場經(jīng)濟(jì)逐步建立健全和行政干預(yù)力量全面退卻的時(shí)代背景下，作為社會(huì)性力量增長代表的社區(qū)發(fā)育成長對(duì)于城市治理具有越來越重要的作用和意義。其一，有利于提高城市公共決策科學(xué)化水平，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。城市治理決策的理論和實(shí)踐都表明，只有在制定決策過程中注重收集民眾的利益訴求，促成公民表達(dá)的實(shí)現(xiàn)，才能從根本上保證決策的科學(xué)和執(zhí)行的順暢，而社區(qū)的組織體系和利益關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)正是收集民意的有效途徑。其二，有利于加強(qiáng)公民參與，保障公民權(quán)利。聯(lián)合國《健全的城市管理：規(guī)范框架》中把保障公民權(quán)利作為城市化發(fā)展的基本目標(biāo)，我國憲法也把政治參與作為公民的基本權(quán)利加以規(guī)定，而社區(qū)的工作目標(biāo)之一就是通過具體的制度措施保障公民參與和公民權(quán)利，也只有充分尊重公民主人翁地位的城市治理才能保障實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。其三，有利于提高社會(huì)透明度，防止權(quán)力濫用和腐敗發(fā)生。社區(qū)功能的健全和組織機(jī)構(gòu)的社會(huì)化程度提高可以使社會(huì)的管理方式在很大程度上取代行政的管理方式，那么政治權(quán)力（行政權(quán)力）就會(huì)在社區(qū)權(quán)力（自治權(quán)力）面前退卻，政治權(quán)力喪失“為社區(qū)居民服務(wù)”的合法地位，權(quán)力濫用和腐敗發(fā)生的可能性也必然會(huì)大大降低。其四，有利于促進(jìn)城市社會(huì)生活的公平高效與和諧安定。社區(qū)的發(fā)育成長能夠在市場失靈出現(xiàn)的時(shí)候及時(shí)給予救濟(jì)，在行政干預(yù)以外保障公平，而且較低的能量和有限的目標(biāo)能夠使得社區(qū)作用不至于影響或左右市場的基礎(chǔ)性作用，同時(shí)，社區(qū)的草根性特征也可以降低解決糾紛和矛盾的成本，保障城市社會(huì)的和諧安定局面。

二、不同類型的城市社區(qū)和城市治理的關(guān)系

伴隨城市化的不斷推進(jìn)和城市規(guī)劃管理的發(fā)展，我國的城市社區(qū)經(jīng)過60年的發(fā)展變遷，形成了傳統(tǒng)街坊式社區(qū)、單一單位式社區(qū)、綜合混合式社區(qū)、城市擴(kuò)建式社區(qū)、新型物業(yè)式社區(qū)等類型，不同的社區(qū)具有各自不同的特點(diǎn)，和城市治理之間的關(guān)系也隨其特點(diǎn)而不盡相同。

首先，傳統(tǒng)街坊式社區(qū)屬于城市老舊街區(qū)，一般處于城市傳統(tǒng)的中心區(qū)域，用地規(guī)劃方面工商業(yè)建筑用地和居民生活建筑用地沒有明顯界限，犬牙交錯(cuò)在一個(gè)較大的范圍之內(nèi)。社區(qū)居民長期共同居住生活在一起，成員間的交流溝通較為頻繁，具有農(nóng)村熟人社區(qū)的某些特點(diǎn)，在一定意義上可以被看做“城市村落”。這類社區(qū)對(duì)城市治理具有基礎(chǔ)性意義，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)街坊式社區(qū)所處位置重要，都是城市的傳統(tǒng)中心區(qū)域，土地價(jià)值巨大，在城市工商業(yè)發(fā)展方面占據(jù)重要地位；另一方面居民熟悉程度高，利益相關(guān)度比較大，容易形成群體性觀點(diǎn)和意見，同時(shí)傳統(tǒng)社區(qū)往往面臨改造升級(jí)等任務(wù)，與公共部門之間的矛盾容易出現(xiàn)，所以在傳統(tǒng)社區(qū)建設(shè)和改造的過程中一定要謹(jǐn)慎處理各方利益，保障居民的合法利益不受侵害。

其次，單一單位式社區(qū)是由一個(gè)或幾個(gè)單位建設(shè)的供本單位職工居住、生活的社區(qū)。此類社區(qū)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代單位辦社會(huì)體制的產(chǎn)物或延續(xù)，社區(qū)的服務(wù)設(shè)施由規(guī)劃單位統(tǒng)一設(shè)計(jì)，社區(qū)功能較為全面，傳統(tǒng)上稱為“家屬院”。居民既屬于單位的職工，又屬于共同生活的鄰里，交流互動(dòng)的機(jī)會(huì)較多、程度較深，容易從業(yè)緣和地緣雙方面形成共同的意見、看法和行動(dòng)。在當(dāng)前情況下新建成的“家屬院”一般屬于政府部門、事業(yè)單位或國有企業(yè)等影響力較強(qiáng)的實(shí)力型單位的住宅聚居區(qū)。其對(duì)于城市治理水平具有重要的提升意義，因?yàn)槌鞘挟?dāng)中的單位型精英分子大多生活在此類社區(qū)中，而單位型精英對(duì)于城市治理的影響力是不言而喻的，尤其是在精英社區(qū)形成共同的利益訴求、觀點(diǎn)或行動(dòng)的狀態(tài)之下。

再次，綜合混合式社區(qū)是指80年代以后為了改善城市居民居住條件，逐步建立的普通居民小區(qū)，具有比較完善的生活設(shè)施，社區(qū)居民的職業(yè)分布復(fù)雜，外來租住人員占據(jù)一定比例，成員間具有一定的交流溝通，但是交流程度一般。這類社區(qū)與城市治理具有密切的聯(lián)系，一方面此類社區(qū)占城市人口比例較大，在城市工商業(yè)發(fā)展、公眾參與等方面占據(jù)重要地位；另一方面人員構(gòu)成多元化、工商業(yè)用房和民用住宅混雜導(dǎo)致此類社區(qū)環(huán)境復(fù)雜，矛盾和糾紛容易出現(xiàn)，尤其涉及到拆遷改造等問題更是當(dāng)前城市治理中的問題高發(fā)區(qū)域。

最后，新型物業(yè)式社區(qū)是指住房市場化改革以來，由開發(fā)商主導(dǎo)建設(shè)的，實(shí)行物業(yè)化管理的居民小區(qū)，此類社區(qū)按照其居住居民的不同還可以進(jìn)行分類：一類是高檔住宅社區(qū)，由高收入群體組成，社區(qū)人口密度小，各種現(xiàn)代化服務(wù)功能健全，成員之間的交流比較少，社區(qū)成員或家庭在社會(huì)上具有很強(qiáng)的影響力，對(duì)社區(qū)作為利益表達(dá)和個(gè)人生活滿足的依賴性比較低，缺少通過社區(qū)發(fā)育成長影響城市治理的內(nèi)在動(dòng)力；另一類是封閉型的混合性質(zhì)社區(qū)，配套設(shè)施和服務(wù)比較健全，由城市中產(chǎn)階級(jí)組成，成員職業(yè)構(gòu)成復(fù)雜，收入穩(wěn)定、參政意識(shí)和參政能力較強(qiáng)，是參與城市治理的中堅(jiān)力量，實(shí)現(xiàn)此類社區(qū)和城市治理的良性互動(dòng)是重要的城市管理目標(biāo)；再一類，經(jīng)濟(jì)適用房整體型社區(qū)，是為改善城市低收入群體的居住條件而建設(shè)的社區(qū)，成員大多是城市低收入者，并且一直具有所在城市戶籍，社區(qū)本身在很大程度上屬于城市治理的階段性成果，通過不斷完善和細(xì)化服務(wù)職能，可以成為城市治理的有效推廣模式。

三、促進(jìn)社區(qū)成長以實(shí)現(xiàn)城市善治

善治是城市治理的理想目標(biāo)，具體是“在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益”。而城市社區(qū)的發(fā)育作為手段能夠在治理的各種路徑發(fā)揮作用，最終實(shí)現(xiàn)善治。

首先，以社區(qū)居民自治理順城市治理機(jī)制，重建城市治理自組織體系。一般認(rèn)為城市治理大體上具有政府、企業(yè)、社區(qū)三類主體，代表國家、市場和社會(huì)三種力量，而社會(huì)性的力量在解決治理問題的過程當(dāng)中具有天生的優(yōu)越性，社區(qū)自治是社會(huì)性力量發(fā)揮作用的基本途徑。社區(qū)自治是社區(qū)中相關(guān)利益主體通過特定的協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制，在法律制度的框架之內(nèi)，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)達(dá)成相對(duì)一致的意見和行動(dòng)的過程，其基本特點(diǎn)是不需要社區(qū)以外的力量干涉而自主決策即可達(dá)到自我管理和自我服務(wù)的運(yùn)行狀態(tài)。如果城市當(dāng)中各種類型的社區(qū)都能夠?qū)崿F(xiàn)內(nèi)部自治，那么城市治理的大部分職能和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制也就能夠較好地實(shí)現(xiàn)。城市管理的歷史和實(shí)踐證明，城市本身在很大程度上具有有機(jī)組織的某些特征，其政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、地理的種種要素綜合在一起，相互依賴、相互影響，是一個(gè)非常復(fù)雜的龐大體系，人們在試圖達(dá)成一定的治理目標(biāo)時(shí)，往往會(huì)引發(fā)表面或潛在的新問題，所以，引導(dǎo)城市健全自組織體制是從根本上解決問題的方法，類似于道家傳統(tǒng)思想中的“無為而治”的理論。具體來說，社區(qū)自治的建立健全可以在決策主體和機(jī)制層面豐富多元化決策的實(shí)現(xiàn)途徑，為把握經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展方向加入更多的民間影響力；社區(qū)自治可以幫助構(gòu)建復(fù)雜的治理體系，通過生活單元把政府、企業(yè)、學(xué)校、社團(tuán)等力量整合到治理結(jié)構(gòu)之中；社區(qū)自治可以在實(shí)踐中創(chuàng)造適合實(shí)際情況的互動(dòng)規(guī)則，為城市治理物質(zhì)、信息流動(dòng)建立柔性制度環(huán)境。

其次，以社區(qū)黨組織建設(shè)和黨內(nèi)民主建設(shè)，帶動(dòng)健全市民民主參與體系。社區(qū)黨組織是社區(qū)政治活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是當(dāng)前社區(qū)居民制度性政治參與的唯一途徑，所以，要不斷在社區(qū)范圍內(nèi)加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，通過制度和機(jī)制建設(shè)擴(kuò)大黨內(nèi)民主。具體而言，就是要加強(qiáng)社區(qū)黨支部建設(shè)，選拔合格的支部書記和支委成員，組成合適的社區(qū)支部領(lǐng)導(dǎo)班子；加強(qiáng)社區(qū)黨建工作，廣泛吸收社區(qū)工作人員、工商業(yè)從業(yè)者、社區(qū)居民中符合條件者入黨；試行黨員“單位社區(qū)雙重管理”制度，做到工作中參與單位組織生活，生活中參與社區(qū)黨員活動(dòng)。社區(qū)組織建設(shè)的關(guān)鍵問題是處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和社區(qū)自治之間的關(guān)系，二者要合理劃分職權(quán)并明確分工，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治和思想方面的，社區(qū)自治則要注重具體問題的解決，黨的意見必須要根據(jù)法定的程序進(jìn)入自治的議決過程，黨員要自覺投身社區(qū)自治建設(shè)，起到先鋒模范作用。對(duì)于城市社區(qū)自治本身而言，居民參與程度是其成功與否的基本因素和集中表現(xiàn)，而在我國當(dāng)前的政治組織制度和社會(huì)運(yùn)行機(jī)制之下，通過擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動(dòng)市民民主參與具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。其操作層面的優(yōu)勢在于：黨的組織機(jī)構(gòu)健全發(fā)達(dá)，執(zhí)行能力較強(qiáng)；在思想方面掌握主流意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀念；大部分黨員能夠按照要求履行義務(wù)，擔(dān)負(fù)責(zé)任；具有較多的民主訓(xùn)練和較強(qiáng)的參與意識(shí)等。最后，以社區(qū)民間組織調(diào)節(jié)城市發(fā)展模式，構(gòu)建城市集約化發(fā)展體系。社區(qū)民間組織指依托社區(qū)組織或社區(qū)生活環(huán)境，由社區(qū)居民按照自愿原則，為了特定的目標(biāo)組織起來的初級(jí)社會(huì)群體。社區(qū)民間組織帶有某些初級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)或利益集團(tuán)的性質(zhì)，雖然組織結(jié)構(gòu)松散，缺少明確的制度和章程，但是作為處在政府與民間社會(huì)之間的中介性結(jié)構(gòu)，對(duì)城市治理發(fā)揮著重要作用，因此，要通過多種手段促進(jìn)社區(qū)民間組織的成長：重視民間組織發(fā)展的地位，把代表公民社會(huì)力量的社區(qū)民間組織和代表國家的政府、代表市場的經(jīng)濟(jì)組織放在同等重要的位置看待；加大立法和制度建設(shè)工作力度，引導(dǎo)民間組織健康發(fā)展；給予人力、財(cái)力支持，為民間組織發(fā)展創(chuàng)設(shè)寬松的社會(huì)環(huán)境。社區(qū)民間組織能夠在很大程度上抵消政府在城市治理中過分自我膨脹的行為，按照公共選擇理論學(xué)派觀點(diǎn)，政府在為公共利益而產(chǎn)生之后就開始為追求自身的利益和榮耀而存在，而社會(huì)性的民間組織能夠通過爭利爭權(quán)活動(dòng)阻止政府的自利行為，也就是說使得城市的發(fā)展理念更加向下沉淀，由政府主導(dǎo)型模式轉(zhuǎn)化成多方合作博弈型模式，提高各種資源的利用效率，實(shí)現(xiàn)多方共贏的集約化發(fā)展轉(zhuǎn)變。

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