我國(guó)水能資源開(kāi)發(fā)法律問(wèn)題研究

周 淼，謝志剛

（1．華北電力大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京 102206；2．蘭州供電公司 辦公室，甘肅 蘭州 730070）

一、水能資源的相關(guān)概念及開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀

（一）水能資源的概念

水能資源作為水資源的一種，其開(kāi)發(fā)利用的歷史悠久。有學(xué)者認(rèn)為，水能作為一種可再生的自然資源，是水在流動(dòng)過(guò)程中所蘊(yùn)含的能量、是水的動(dòng)能和勢(shì)能的統(tǒng)一體、是水資源所具有的一種功能，屬于水資源的范疇。作為一次能源，水能資源是水資源當(dāng)中不可分割的重要組成部分，開(kāi)發(fā)水能資源進(jìn)行發(fā)電是河流中水資源的一項(xiàng)功能，水能資源開(kāi)發(fā)實(shí)際上就是水資源開(kāi)發(fā)的主要內(nèi)容之一。［1］

在法律上，水能資源的概念則有所不同?！吨腥A人民共和國(guó)可再生能源法釋義》對(duì)水能的定義是：風(fēng)和太陽(yáng)的熱引起水的蒸發(fā)，水蒸氣形成了雨和雪，雨和雪的降落形成了河流和小溪，水的流動(dòng)產(chǎn)生了能量，稱(chēng)為水能。從管理層面上講，為突出水資源發(fā)電的這項(xiàng)功能，以往將用來(lái)發(fā)電的水資源稱(chēng)為水電資源、水力資源、水能資源，如歷次資源普查都將其稱(chēng)為水力資源，而《中華人民共和國(guó)水法》中稱(chēng)其為水能資源。［2］本文的研究?jī)?nèi)容是水能資源開(kāi)發(fā)的法律問(wèn)題，在此主要采用其法律上的定義，即研究用于水力發(fā)電的水能資源，又稱(chēng)為水力資源。

目前，國(guó)內(nèi)外立法沒(méi)有對(duì)水能資源開(kāi)發(fā)做出明確的法律界定，其工程上的概念是指通過(guò)工程措施獲得垂直水流落差，將水能轉(zhuǎn)化為水電的行為。①水能資源管理的問(wèn)題與對(duì)策．http：／／www．hhpdi．com／Article／ShowArticle．a(chǎn)sp？ArticleID＝1373。利用水能發(fā)電是開(kāi)發(fā)利用水資源的重要方式之一。水電是人們對(duì)水能資源開(kāi)發(fā)和利用的結(jié)果，是一種二次能源。水能資源的開(kāi)發(fā)方式主要有以下幾種：壩式開(kāi)發(fā)，引水式開(kāi)發(fā)，混合式開(kāi)發(fā)，梯級(jí)開(kāi)發(fā)，潮汐式開(kāi)發(fā)，抽水蓄能式開(kāi)發(fā)等。

（二）水能資源的開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)十分重視水能資源的開(kāi)發(fā)，水電發(fā)展獲得長(zhǎng)足進(jìn)步，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民生活水平的提高起到了巨大的作用。2008年底，三峽工程26臺(tái)70萬(wàn)kW發(fā)電機(jī)組全部投產(chǎn)，總裝機(jī)容量達(dá)到1820萬(wàn)kW，樹(shù)立了中國(guó)水電建設(shè)事業(yè)發(fā)展道路新的旅程碑。截止2010年末，全國(guó)水電總裝機(jī)容量已突破2．1億kW，年發(fā)電量7210．2億kWh，同比增長(zhǎng)17．1%，躍居世界第一位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)還有一批超巨型、大（特）型水電站處于在建、待建和擬建中，已修建各類(lèi)水電站逾6萬(wàn)座，其中大中型水電站逾230座，百萬(wàn)千瓦以上的電站就有20座。從世界范圍來(lái)看，我國(guó)水電裝機(jī)容量和發(fā)電量，已從建國(guó)初期的第25位上升到了今天的世界首位。

二、我國(guó)水能資源開(kāi)發(fā)立法現(xiàn)狀

目前，我國(guó)尚沒(méi)有類(lèi)似水能開(kāi)發(fā)法、水電法等專(zhuān)門(mén)直接調(diào)整水能資源開(kāi)發(fā)的法律，現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)從不同方面對(duì)水能資源開(kāi)發(fā)進(jìn)行了一定的規(guī)定，但內(nèi)容不夠全面，而且大多是原則化的規(guī)范，不夠具體。我國(guó)的流域性水能資源開(kāi)發(fā)管理立法工作也還處在起步、準(zhǔn)備階段。與之形成對(duì)比的是，地方水能資源開(kāi)發(fā)立法工作蓬勃發(fā)展，長(zhǎng)江流域的一些水能資源大省相繼出臺(tái)一系列水能資源開(kāi)發(fā)管理的法規(guī)、意見(jiàn)和辦法等，促進(jìn)水能資源的開(kāi)發(fā)利用。目前，我國(guó)調(diào)整水能資源開(kāi)發(fā)的相關(guān)法律主要有《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)可再生能源法》、《電力法》、《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》。調(diào)整水能資源開(kāi)發(fā)的相關(guān)行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章主要有《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》、《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》、《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》、《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》等。

但另一方面，調(diào)整我國(guó)水能資源開(kāi)發(fā)法律制度的地方性法規(guī)和政府規(guī)章相對(duì)較多，如在地方性法規(guī)方面，目前為止，我國(guó)有3個(gè)省份制定、頒布了關(guān)于水能資源開(kāi)發(fā)利用管理的地方性法規(guī)，分別有《吉林省水能資源開(kāi)發(fā)利用條例》、《遼寧省水能資源開(kāi)發(fā)利用管理?xiàng)l例》、《湖南省水能資源開(kāi)發(fā)利用管理?xiàng)l例》。雖然各個(gè)省份對(duì)水能資源開(kāi)發(fā)利用法規(guī)的制定主體、內(nèi)容各不相同，但基本上都是針對(duì)水能資源規(guī)劃、開(kāi)發(fā)權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓、水能開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的審批和建設(shè)管理、違規(guī)項(xiàng)目清查處理和執(zhí)法檢查、有關(guān)部門(mén)的任務(wù)和職責(zé)等涉及水能資源開(kāi)發(fā)等關(guān)鍵性問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)于規(guī)范水能開(kāi)發(fā)利用管理，保護(hù)生態(tài)與環(huán)境，維護(hù)公共安全具有重要作用。在地方政府規(guī)章方面，有些省份雖然沒(méi)有頒布專(zhuān)門(mén)的地方性法規(guī)，但是出臺(tái)了各種意見(jiàn)、辦法等政府規(guī)章對(duì)水能資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)初步形成了以《水法》、《可再生能源法》、《電力法》等法律為基礎(chǔ)，以《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》、《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》等行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章為補(bǔ)充，以地方性法規(guī)和政府規(guī)章為支撐的水能資源開(kāi)發(fā)法律框架。

三、水能資源開(kāi)發(fā)法律法規(guī)存在的問(wèn)題

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)于水能資源的開(kāi)發(fā)活動(dòng)，已經(jīng)初步形成一定的規(guī)模，并初步建立了以地方性法規(guī)為核心的框架，但總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)水能資源開(kāi)發(fā)利用相關(guān)立法還不夠完備，缺乏操作性，主要存在如下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

（一）缺少專(zhuān)門(mén)規(guī)范水能資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)的法律

目前全國(guó)人大缺乏有關(guān)水能資源開(kāi)發(fā)利用的專(zhuān)門(mén)性規(guī)定，關(guān)于水能資源開(kāi)發(fā)利用的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序、救濟(jì)機(jī)制并不完善。雖然部分省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)的地方性法律文件，但效力較低，規(guī)制范圍有限，且主要是基于當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展而制定，無(wú)法滿足全國(guó)水能資源開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整的整體性需要。

（二）水能資源管理體制需要通過(guò)立法進(jìn)一步理順

2005年頒布的《中華人民共和國(guó)可再生能源法》將水能列為可再生能源，并明確了可再生能源的開(kāi)發(fā)利用由能源主管部門(mén)統(tǒng)一管理，其他事務(wù)由有關(guān)部門(mén)在職責(zé)范圍內(nèi)具體負(fù)責(zé)。但由于有關(guān)部門(mén)“三定”方案里沒(méi)有水能的表述，水能資源與水資源關(guān)系認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，致使該法也未能解決水能資源管理職責(zé)問(wèn)題。管理職責(zé)不清直接導(dǎo)致了水能資源規(guī)劃、權(quán)屬管理方面的工作滯后或缺位，并帶來(lái)一系列環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題。相關(guān)的行政主管部門(mén)各自為政，法定職責(zé)的差異容易引起組織結(jié)構(gòu)矛盾和授權(quán)的不確定，部門(mén)立法大多只從自身利益出發(fā)，彼此之間缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。同時(shí)流域內(nèi)各行政區(qū)域也各自為政，只顧自身經(jīng)濟(jì)利益的發(fā)展，以取水最大化為目標(biāo)，對(duì)此，在出現(xiàn)違法開(kāi)發(fā)時(shí)，缺乏權(quán)威性的流域管理機(jī)構(gòu)因?yàn)闆](méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)做支撐，也無(wú)法對(duì)行政區(qū)域的水能開(kāi)發(fā)進(jìn)行監(jiān)督和制裁。正是由于相關(guān)法律的不完善，造成國(guó)家與地方對(duì)水能資源開(kāi)發(fā)管理混亂和無(wú)序的局面。按照《水法》的規(guī)定，我國(guó)水資源的宏觀管理應(yīng)當(dāng)是以流域管理為主，部門(mén)和行政管理為輔。但現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法權(quán)只有一些空泛的規(guī)定，沒(méi)有具體規(guī)定其職責(zé)和權(quán)力，缺乏法律權(quán)威性。

（三）水能資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃法律制度不夠完善

我國(guó)的水資源規(guī)劃目前缺乏流域法之類(lèi)的基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性法律，雖然已經(jīng)通過(guò)現(xiàn)行的《水法》規(guī)定了水資源的規(guī)劃制度，專(zhuān)業(yè)規(guī)劃由縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)編制，征求同級(jí)其他有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)后，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。該制度實(shí)際只是作為實(shí)施水資源行政管理的一種手段，并未取得更高層級(jí)的法律效力，相關(guān)水能資源的開(kāi)發(fā)規(guī)劃也只是停留在規(guī)范層面，并未形成完善的法律制度。此外，規(guī)定過(guò)于原則性，內(nèi)容空洞，沒(méi)有將其單獨(dú)立法，缺乏具體的規(guī)劃，未能使其取得比具體水資源管理法律制度更高的法律效力，導(dǎo)致規(guī)劃未能充分發(fā)揮“基本依據(jù)”的作用。《水法》對(duì)水能資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃沒(méi)有明確編制部門(mén)，很多地方的規(guī)劃缺乏責(zé)任主體，工作嚴(yán)重滯后的現(xiàn)象仍然存在。

（四）水能資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)法律制度不夠健全

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)水能資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)制度一直沒(méi)有建立起來(lái)，目前的法律制度并沒(méi)有對(duì)水能資源相關(guān)的產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行規(guī)范，獲得水能資源還不需要支付專(zhuān)門(mén)的費(fèi)用，水能資源進(jìn)入市場(chǎng)體系缺乏法律依據(jù)。例如《水法》規(guī)定了水資源有償使用，并將“水資源開(kāi)發(fā)利用”單設(shè)為一章，對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用的原則和制度做了詳細(xì)規(guī)定，然而卻沒(méi)有確立水能資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)制度，對(duì)開(kāi)發(fā)利用權(quán)的取得方式、取得程序、內(nèi)容、管理權(quán)限、期限、轉(zhuǎn)讓和交易等相關(guān)內(nèi)容均沒(méi)有規(guī)定，水能資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)交易缺乏法律支撐，相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)相當(dāng)滯后，只有一些原則性的規(guī)定。

（五）水能資源開(kāi)發(fā)中環(huán)境保護(hù)法律制度不夠完善

我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)水能資源開(kāi)發(fā)的法律法規(guī)中，在環(huán)境保護(hù)方面主要涉及《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《水法》、《水土保持法》，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則水利水電工程》、《水利水電工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)范（試行）》等，在具體的立法與實(shí)踐中，由于法律規(guī)范過(guò)于原則，缺乏必要的可操作性，致使一些法律在實(shí)施過(guò)程中困難重重，未能很好地落實(shí)。現(xiàn)有法律法規(guī)沒(méi)有體現(xiàn)和貫徹可持續(xù)發(fā)展理念。目前水能資源開(kāi)發(fā)利用立法傾向于通過(guò)水能資源的開(kāi)發(fā)來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，極少考慮到開(kāi)發(fā)水能資源給移民利益、環(huán)境保護(hù)等造成的相關(guān)問(wèn)題，也忽視了水能資源開(kāi)發(fā)應(yīng)促進(jìn)生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展這一立足點(diǎn)。

此外，在水能資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，對(duì)環(huán)境的改變會(huì)造成生物多樣性的喪失，導(dǎo)致動(dòng)植物的消失甚至滅絕，需要法律對(duì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制，保護(hù)生物的多樣性，對(duì)水能資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中對(duì)物種資源造成破壞的行為進(jìn)行懲處。而由于我國(guó)在立法理念中對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性認(rèn)識(shí)不夠，目前還沒(méi)有制定這方面的法律。

四、國(guó)外水能資源開(kāi)發(fā)的立法經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）立法先行，通過(guò)健全法制為水能資源開(kāi)發(fā)提供法律保障

世界上水能資源豐富、開(kāi)發(fā)程度較高的國(guó)家大都遵循立法先行、依法開(kāi)發(fā)的原則，制定了眾多調(diào)整水能資源開(kāi)發(fā)管理的法律法規(guī)和政策，以此來(lái)保障和促進(jìn)水能資源的有序、合理開(kāi)發(fā)。如美國(guó)制定了《1920年聯(lián)邦水力法》、《電力消費(fèi)者保護(hù)法》、《1992年能源政策法》、《1998年水電許可證發(fā)放程序改進(jìn)法》、《2005年能源政策法》等。挪威雖然沒(méi)有制定專(zhuān)門(mén)的水能資源法，但是通過(guò)《水資源法》、《水道管理法》、《產(chǎn)業(yè)許可法》、《能源法》、《征收法》等對(duì)水能資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行了全方位的規(guī)范，構(gòu)建了一整套特殊的水能資源開(kāi)發(fā)法律框架。加拿大水能資源開(kāi)發(fā)程度較高，立法比較完備，1985年制定了聯(lián)邦一級(jí)的《加拿大水電法》，根據(jù)該法又制定了《阿斯托利亞河水能條例》、《自治領(lǐng)水電條例》、《征收費(fèi)條例》、《卡納納斯基瀑布和馬蹄瀑布水力條例》等一系列水能開(kāi)發(fā)的專(zhuān)門(mén)性法規(guī)，此外水能資源豐富的省份也分別制定了水能資源開(kāi)發(fā)相關(guān)法，如阿爾伯塔省《水電法》、曼尼托巴省《水能法》、不列顛哥倫比亞省的《水電管理局法》等。

（二）通過(guò)立法加強(qiáng)水能資源開(kāi)發(fā)的統(tǒng)籌規(guī)劃

如日本頒布實(shí)施了《河川法》、《水資源開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》、《水資源開(kāi)發(fā)工團(tuán)法》，用法律形式規(guī)定了全面、詳細(xì)的水資源規(guī)劃制度，具有很強(qiáng)的借鑒性。日本的水資源規(guī)劃制度分為全國(guó)規(guī)劃和水系規(guī)劃兩個(gè)層次。全國(guó)規(guī)劃是根據(jù)《水資源開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》的規(guī)定，將水資源開(kāi)發(fā)水系作為對(duì)象來(lái)設(shè)定的，要求對(duì)該水系制定水資源開(kāi)發(fā)基本規(guī)劃。水系規(guī)劃是根據(jù)《水資源開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》的規(guī)定，以“水資源開(kāi)發(fā)水系”為對(duì)象，1962年開(kāi)始制定。根據(jù)該法的規(guī)定，凡是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市人口增加迅速、需要制定緊急用水對(duì)策的區(qū)域，作為該區(qū)域主要供水水源的河流水系將被指定為“水資源開(kāi)發(fā)水系”，并對(duì)該水系制定水資源開(kāi)發(fā)基本規(guī)劃。

（三）針對(duì)流域制定專(zhuān)門(mén)的法律，加強(qiáng)水能資源的流域管理與開(kāi)發(fā)

如美國(guó)的《田納西管理法》、日本的《河川法》均為當(dāng)?shù)氐乃苜Y源合理開(kāi)發(fā)提供了有效的法律保障。以美國(guó)為例，《田納西河流域管理法》對(duì)田納西流域水資源的綜合開(kāi)發(fā)、治理和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著決定性作用。其宗旨是保障田納西河道的通航和預(yù)防洪水；合理開(kāi)發(fā)利用田納西流域的貧瘠土地，進(jìn)行植樹(shù)造林，大力發(fā)展該流域的農(nóng)業(yè)和工業(yè)，并通過(guò)建立在阿拉巴馬州馬斯?fàn)栃査辜捌涓浇恼?cái)產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)國(guó)防。該法設(shè)立了田納西河流域管理局，法律專(zhuān)門(mén)授權(quán)其負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮流域內(nèi)的水能開(kāi)發(fā)、防洪、灌溉、土壤保護(hù)和航運(yùn)等綜合開(kāi)發(fā)和治理，妥善解決在資源開(kāi)發(fā)和節(jié)省中遇到的各種問(wèn)題，從而最大限度地治理水災(zāi)、提供電力、保護(hù)環(huán)境、改善航運(yùn)。同時(shí)，法律授予該流域管理機(jī)構(gòu)很大的行政管理權(quán)力并明確與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系，使管理局能有效、順利的行使職責(zé)。此外，該法還明確了管理局在流域內(nèi)可行駛水資源的開(kāi)發(fā)權(quán)、所有權(quán)及管理權(quán)。

中國(guó)尚無(wú)一部流域管理的國(guó)家法律，流域管理在中國(guó)涉及水利水電、農(nóng)業(yè)、航運(yùn)、環(huán)境等眾多部門(mén)，河流所在河段的地方政府等，不利于水能資源的有效開(kāi)發(fā)，因此，急需制定相關(guān)的流域法。

（四）在水能資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)環(huán)境和生態(tài)的保護(hù)

美國(guó)、瑞士、挪威、英國(guó)等國(guó)家都制定了相關(guān)的法律，通過(guò)詳細(xì)的法律規(guī)定，不單純以經(jīng)濟(jì)效益作為水能資源的開(kāi)發(fā)目標(biāo)，體現(xiàn)以可持續(xù)發(fā)展價(jià)值觀為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，保障人類(lèi)利益和生態(tài)利益，保持生態(tài)系統(tǒng)整體的價(jià)值。突出強(qiáng)調(diào)水電施工污染源頭削減、水電資源開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、水電工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)等環(huán)境保護(hù)預(yù)防制度的健全和完善。

如美國(guó)制定了相關(guān)法律抑制水能資源開(kāi)發(fā)可能導(dǎo)致的不良環(huán)境影響。其中《瀕危物種法》規(guī)定在申請(qǐng)水電項(xiàng)目許可證的過(guò)程中，要遵守該法規(guī)定，旨在保護(hù)瀕危物種免受人為活動(dòng)所帶來(lái)的負(fù)面影響。該法第7條規(guī)定，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)必須確保他們批準(zhǔn)的一切行動(dòng)不會(huì)影響到瀕危物種的生存，也不會(huì)改變它們的棲息地。①Digest of Federal Resource Laws of Interest to the U．S．Fish and Wildlife Service。最高法院也要求國(guó)會(huì)應(yīng)當(dāng)不惜一切代價(jià)遏止和扭轉(zhuǎn)物種滅絕的趨勢(shì)。這些規(guī)定雖然增加了水能資源的開(kāi)發(fā)成本，加大了水電建設(shè)的難度，但卻使瀕危動(dòng)物得到了有效保護(hù)。此外，《電力消費(fèi)者保護(hù)法》要求聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)在授權(quán)水電項(xiàng)目許可證時(shí)，不僅僅以電力發(fā)展為目的，還應(yīng)該同樣考慮到環(huán)境、休閑、魚(yú)類(lèi)和野生動(dòng)物等非電力生產(chǎn)價(jià)值。此外，該法還規(guī)定聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)必須與魚(yú)類(lèi)和野生動(dòng)物機(jī)構(gòu)共同配合以減輕現(xiàn)有大壩對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響。①Electric Consumers Protection Act of 1986，United States。

五、關(guān)于我國(guó)水能資源開(kāi)發(fā)的法律建議

（一）完善水能資源開(kāi)發(fā)法律法規(guī)

與國(guó)外水能資源開(kāi)發(fā)法律相比，我國(guó)現(xiàn)行的水能資源開(kāi)發(fā)相關(guān)立法分散，不夠系統(tǒng)，主要法律法規(guī)層級(jí)較低，與《可再生能源法》配套的法規(guī)不夠完善，導(dǎo)致水能資源的開(kāi)發(fā)缺乏具體的法律法規(guī)，因此，我國(guó)有必要完善水能資源開(kāi)發(fā)的相關(guān)法律。建議從以下幾方面進(jìn)行完善：

1．由全國(guó)人大牽頭抓緊制定《水電法》，借鑒美國(guó)、加拿大的做法，結(jié)合我國(guó)實(shí)際對(duì)全國(guó)的水電進(jìn)行統(tǒng)一管理，對(duì)水電建設(shè)、水電的生產(chǎn)與電網(wǎng)管理、水電供應(yīng)與使用、水電電價(jià)與電費(fèi)、農(nóng)村水電建設(shè)與農(nóng)業(yè)用電、水電設(shè)施保護(hù)、以及管理部門(mén)對(duì)水電企業(yè)的監(jiān)督管理等方面進(jìn)行規(guī)制。

2．由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭研究各個(gè)地區(qū)水能資源立法的經(jīng)驗(yàn)，吸收已經(jīng)初步形成的合理、適用的地方性法律制度，盡快研究制定《水能資源管理?xiàng)l例》，從法律層面上確立水能資源開(kāi)發(fā)管理的體制，建立健全水能資源開(kāi)發(fā)管理的有效機(jī)制和制度，為水能資源開(kāi)發(fā)利用提供可靠的法律依據(jù)。

3．由國(guó)務(wù)院相關(guān)部委牽頭，根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》和《中華人民共和國(guó)可再生能源法》，盡快出臺(tái)與《可再生能源法》相配套的部門(mén)規(guī)章，促進(jìn)水能資源的開(kāi)發(fā)，如制定水能資源開(kāi)發(fā)的規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范性文件、出讓金管理辦法等規(guī)章、水能資源開(kāi)發(fā)使用權(quán)有償出讓管理辦法，使水能資源管理有據(jù)可依，有章可循。

4．借鑒加拿大的立法方式，在水能資源豐富的地區(qū)，如西藏、重慶、四川、云南等省份，加快地方性立法速度，盡快制定水能資源開(kāi)發(fā)管理的地方性法規(guī)，保障水能資源的有序開(kāi)發(fā)。

（二）創(chuàng)新水能資源開(kāi)發(fā)管理體制

根據(jù)我國(guó)《水法》、《可再生能源法》的規(guī)定，進(jìn)一步明確水行政主管部門(mén)在水能資源開(kāi)發(fā)管理、農(nóng)村水電、和行業(yè)管理中的主體地位，要分清水行政主管部門(mén)和相關(guān)部門(mén)各自的職責(zé)，避免職能交叉，特別是在分級(jí)管理、項(xiàng)目審批權(quán)限上，各部門(mén)之間要協(xié)調(diào)好，統(tǒng)一各職能部門(mén)對(duì)水能開(kāi)發(fā)項(xiàng)目各階段報(bào)告審查、核準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，明確各自的管理權(quán)限和工作職責(zé)。在制定相關(guān)政策時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)明確水行政主管部門(mén)的參與職責(zé)、參與地位，水行政主管部門(mén)應(yīng)主動(dòng)爭(zhēng)取，積極參與依法落實(shí)職責(zé)，依法進(jìn)行管理，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

筆者建議：

1．通過(guò)立法將水能資源管理納入水資源統(tǒng)一管理范疇，鞏固完善水能作為獨(dú)立能源的法律地位，明確水能資源管理部門(mén)及其職責(zé)，在全國(guó)形成統(tǒng)一管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的水能資源管理體制。

2．對(duì)水能資源開(kāi)發(fā)管理體制的創(chuàng)新，建議分兩步走。目前，根據(jù)《可再生能源法》的規(guī)定，由國(guó)家能源主管部門(mén)統(tǒng)一管理全國(guó)的水能資源開(kāi)發(fā)。地方上可由水利行政部門(mén)管理。待中央成立能源部以后，由能源部主管全國(guó)水能資源的開(kāi)發(fā)管理工作，地方上，由能源部在地方的直屬機(jī)構(gòu)具體管理，各地方人大和政府應(yīng)根據(jù)《能源法》的規(guī)定，修改現(xiàn)行的“水能資源開(kāi)發(fā)管理?xiàng)l例”，將水能資源的管理權(quán)由水利行政部門(mén)轉(zhuǎn)到能源管理機(jī)構(gòu)，即各地的能源局。

（三）健全水能資源規(guī)劃法律制度

《中華人民共和國(guó)水法》第十四條規(guī)定“開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源和防治水害，應(yīng)該按照流域、區(qū)域統(tǒng)一制定規(guī)劃”，水能資源是有限的資源，為了合理開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)好水能資源，必須強(qiáng)化對(duì)水能資源的宏觀管理。因此，水能資源的開(kāi)發(fā)利用，必須制定規(guī)劃，必須通過(guò)科學(xué)的規(guī)劃對(duì)河流水能資源開(kāi)發(fā)利用布局、開(kāi)發(fā)順序、開(kāi)發(fā)過(guò)程中可能引發(fā)的環(huán)境和生態(tài)破壞等問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧。在利用河流發(fā)電的同時(shí)，充分發(fā)揮河道本身行洪、航運(yùn)、供水、灌溉等綜合功能，同時(shí)盡可能減少開(kāi)發(fā)利用引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

中國(guó)的大江大河較多，流域面積廣，水資源規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鎮(zhèn)規(guī)劃影響重大，因此有必要將水能資源規(guī)劃通過(guò)立法，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂兄贫ǚㄐЯΣ⒑w經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境等特性的綜合法律制度，完善水資源管理的法律體系。

建議在《水法》中明確規(guī)定水能資源規(guī)劃主體，強(qiáng)化水資源規(guī)劃的法律地位。將水資源規(guī)劃制度從水資源行政管理制度中獨(dú)立出來(lái)，將這一制度轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂兄贫ǚㄐЯΦ陌h(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)性用水的規(guī)劃分配綜合制度。

（四）通過(guò)立法規(guī)范水能資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)

健全水能資源開(kāi)發(fā)使用權(quán)制度，完善以水能資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)制度為基礎(chǔ)與核心的水能資源管理制度體系和機(jī)制，為依法進(jìn)行水能資源開(kāi)發(fā)提供法律依據(jù)，促進(jìn)水能資源開(kāi)發(fā)利用的良性循環(huán)。

根據(jù)《水法》規(guī)定，水能資源屬于國(guó)家所有，對(duì)水能資源的開(kāi)發(fā)利用應(yīng)實(shí)行有償使用。一切開(kāi)發(fā)利用水能資源的項(xiàng)目，應(yīng)該取得水能資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)。

1．建議可以對(duì)《水法》第二十六條予以補(bǔ)充，增加關(guān)于水能資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)有償取得的條款，明確通過(guò)招標(biāo)、掛牌、拍賣(mài)等方式取得水能資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)。

2．在我國(guó)現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上，結(jié)合各省市、地區(qū)的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快制定關(guān)于水能資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)的出讓標(biāo)準(zhǔn)和程序，以及規(guī)定出讓計(jì)劃和出讓方案，開(kāi)發(fā)利用權(quán)證的辦理、出讓方式、開(kāi)發(fā)時(shí)限、使用年限、無(wú)償收回的條件，出讓金的繳納和管理、使用等內(nèi)容。

（五）完善水能資源開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)

開(kāi)發(fā)利用水能資源必須保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)持在開(kāi)發(fā)水能資源最大效益的同時(shí)，不能忽視環(huán)境和生態(tài)的保護(hù)和平衡。這就需要健全水資源環(huán)境法律制度，需要國(guó)家通過(guò)立法對(duì)水能資源開(kāi)發(fā)利用的環(huán)境保護(hù)制度予以確認(rèn)。因此，我們建議：一是在制定水能資源開(kāi)發(fā)環(huán)境法律法規(guī)時(shí)，要以可持續(xù)發(fā)展價(jià)值觀為導(dǎo)向，既注重人類(lèi)利益，更要注重生態(tài)環(huán)境利益，要以實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展為立法目的。從而在有效開(kāi)發(fā)利用水能資源的同時(shí)，避免造成重大的污染和巨大的環(huán)境破壞，影響大自然的整體生態(tài)價(jià)值；二是鑒于我國(guó)已加入聯(lián)合國(guó)《生物多樣性保護(hù)公約》，可以借鑒美國(guó)的做法，加快制定保護(hù)生物多樣性的法律，對(duì)水能資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制，以達(dá)到保護(hù)生態(tài)和環(huán)境的目的。

［1］葉舟．技術(shù)與制度：水能資源開(kāi)發(fā)的機(jī)理研究［M］．北京：中國(guó)水利水電出版社，2007．

［2］侯京民．水能資源管理存在的問(wèn)題和政策建議［J］．水利經(jīng)濟(jì)，2008（2）．