城市流浪乞討人員醫(yī)療救助法律問(wèn)題的探討

張莉敏

(福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建福州350007)

城市流浪乞討人員醫(yī)療救助法律問(wèn)題的探討

張莉敏

(福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建福州350007)

城市流浪乞討人員作為弱勢(shì)群體中的弱勢(shì)群體，醫(yī)療狀況令人堪憂(yōu)。目前，我國(guó)法律針對(duì)流浪乞討人員的醫(yī)療救助保障制度不健全，嚴(yán)重?fù)p害了乞討人員的健康權(quán)和生存權(quán)。從法律角度出發(fā)，結(jié)合現(xiàn)狀和實(shí)施的必要性，提出建立城市流浪乞討人員醫(yī)療救助法律制度的對(duì)策，逐步健全我國(guó)城市流浪乞討人員醫(yī)療救助法律制度。

法理基礎(chǔ);法律制度;城市流浪乞討人員;醫(yī)療救助

近幾年來(lái)，為了做好城市生活無(wú)著落的流浪乞討人員救助管理工作，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，2003年國(guó)務(wù)院第12次常務(wù)會(huì)議通過(guò)并實(shí)施了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》。隨后，公安部、財(cái)政部等部門(mén)也相繼頒布了一系列實(shí)施細(xì)則，取得了不錯(cuò)的成效。但是由于醫(yī)療救助法律保障制度的缺失，還是不能很好地保障城市流浪乞討人員的健康權(quán)和生存權(quán)。立足當(dāng)今社會(huì)發(fā)展，探索建立健全針對(duì)城市流浪乞討人員的醫(yī)療救助法律制度，為流浪乞討病人提供又好又快的救濟(jì)法律制度，是我們當(dāng)前面臨的重要課題。

一、城市流浪乞討人員醫(yī)療救助的法理基礎(chǔ)

生存權(quán)，是人類(lèi)的基本人權(quán)。在一定社會(huì)關(guān)系中和歷史條件下，生存權(quán)是人們應(yīng)當(dāng)享有的維持正常生活所必須的基本條件的權(quán)利。生存權(quán)有廣義和狹義之分。從廣義上講，生存權(quán)是指生命安全得到保障和基本生活需要得到滿(mǎn)足的權(quán)利。狹義的生存權(quán)，指社會(huì)弱者的請(qǐng)求權(quán)。狹義生存權(quán)的定義較為具體，明確了特定權(quán)利主體，義務(wù)對(duì)象也具體化了，義務(wù)對(duì)象履行義務(wù)的手段也是特定的，這與廣義定義有顯著區(qū)別。生存權(quán)分為低級(jí)和高級(jí)兩個(gè)層面，低級(jí)生存權(quán)僅包括盡可能高的生活質(zhì)量，高級(jí)生存權(quán)通常包括人權(quán)的各個(gè)方面，如平等權(quán)、受教育權(quán)等［1］(P118)。

社會(huì)救助權(quán)是生存權(quán)的重要內(nèi)容之一，其中包括對(duì)城市流浪乞討人員的醫(yī)療救助權(quán)。在我國(guó)，由于缺乏這方面的規(guī)范制度，常出現(xiàn)城市流浪乞討人員的生存權(quán)得不到具體保障的狀況。如江蘇省高淳縣的流浪乞討人員車(chē)禍?zhǔn)录?，由于無(wú)法確認(rèn)死者的具體身份，又無(wú)人認(rèn)領(lǐng)尸體，事故后續(xù)處理工作無(wú)法進(jìn)行。后高淳縣民政局以社會(huì)救助部門(mén)及流浪漢監(jiān)護(hù)人的身份，將肇事司機(jī)和相關(guān)保險(xiǎn)公司告上法庭。然而經(jīng)過(guò)基層法院和中級(jí)人民法院的判決，皆駁回了民政局的維權(quán)訴訟。作為流浪乞討人員，在他們的身體遭受侵害造成傷害、死亡的，如果在無(wú)親屬的情況下而無(wú)人站出來(lái)為其維護(hù)權(quán)利，那肇事者豈不是不用承擔(dān)民事賠償責(zé)任?流浪乞討人員的生命健康權(quán)理應(yīng)受到尊重，肇事方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

二、目前我國(guó)對(duì)城市流浪乞討人員醫(yī)療救助的相關(guān)的規(guī)定

(一)國(guó)務(wù)院的條例

國(guó)務(wù)院頒布的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》涉及到醫(yī)療救助的條款甚少，只有在第七條稍加規(guī)定。該法第七條規(guī)定，救助站應(yīng)當(dāng)根據(jù)受助人員的需要提供下列救助:提供符合食品衛(wèi)生要求的食物;提供符合基本條件的住處;對(duì)在站內(nèi)突發(fā)急病的，及時(shí)送醫(yī)院救治;幫助與其親屬或者所在單位聯(lián)系;對(duì)沒(méi)有交通費(fèi)返回其住所地或者所在單位的，提供乘車(chē)憑證。僅在第三款中規(guī)定，對(duì)在救助站內(nèi)突發(fā)急病的，及時(shí)送醫(yī)院救治。其余對(duì)救濟(jì)內(nèi)容、救濟(jì)方式均未作規(guī)定。由此看出規(guī)定的內(nèi)容太過(guò)狹窄，救助對(duì)象沒(méi)有真正得到保障。

(二)地方政府的規(guī)章制度

根據(jù)中央精神，一些地方政府對(duì)城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助制度均作了系列規(guī)定。以下是廣東和福建關(guān)于城市生活無(wú)著的流浪乞討人員的有關(guān)規(guī)章。

1．廣東省人民政府的有關(guān)規(guī)章

廣東省在2004年印發(fā)的《廣東省城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理規(guī)定》第七條中就對(duì)醫(yī)療救助問(wèn)題做了較為具體的規(guī)定:“衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)流浪乞討人員中危重病人、精神病人和傳染病人的救治，同級(jí)民政部門(mén)或救助站要予以協(xié)助。各縣級(jí)以上衛(wèi)生行政管理部門(mén)要指定醫(yī)院，對(duì)流浪乞討人員中的危重病人、精神病人和傳染病人進(jìn)行治療，待病情基本穩(wěn)定后確實(shí)需要且符合救助條件的，由醫(yī)療單位再告知或護(hù)送其到救助站求助?！痹诘诰艞l中又進(jìn)一步規(guī)定:“救助站可根據(jù)需要設(shè)立若干內(nèi)部機(jī)構(gòu)，有條件的要設(shè)立醫(yī)務(wù)部門(mén)。不具備條件設(shè)立醫(yī)務(wù)室的救助站應(yīng)與就近的醫(yī)療機(jī)構(gòu)聯(lián)系，由其派出醫(yī)務(wù)人員到站協(xié)助醫(yī)治和解決受助人員的一般性疾病和健康狀況等方面的問(wèn)題。”該規(guī)定中，對(duì)流浪乞討人員的醫(yī)療救助辦法做了具體詳細(xì)的規(guī)定。許多地區(qū)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)問(wèn)題和責(zé)任問(wèn)題，對(duì)流浪乞討人員的具體救治工作落實(shí)不到位，該規(guī)定明確了醫(yī)療救濟(jì)方面的救治費(fèi)的問(wèn)題有值得借鑒之處。

2．福建省人民政府的有關(guān)規(guī)章

福建省在2004年頒布的關(guān)于貫徹《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》的實(shí)施意見(jiàn)的第五條中，對(duì)不同情況的需要醫(yī)療救助的城市乞討人員，作了非常詳細(xì)的規(guī)定:“對(duì)突發(fā)疾病的受助人員，救助管理站要及時(shí)送定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)救治;對(duì)患傳染病或?yàn)橐伤撇∪说?，要及時(shí)送收治傳染病的定點(diǎn)醫(yī)院診治，并按規(guī)定報(bào)告疫情，采取必要的消毒隔離措施?！薄案鞫c(diǎn)醫(yī)院不得拒收、推諉救助病人。為受助人員提供急救的定點(diǎn)醫(yī)院，由當(dāng)?shù)匦l(wèi)生、財(cái)政、民政部門(mén)共同商定，所發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用由當(dāng)?shù)刎?cái)政負(fù)擔(dān)，具體管理辦法由各地自行規(guī)定。受助人員在受助期間死亡的，救助管理站要填寫(xiě)《死亡人員登記表》，并拍照建檔。對(duì)其中身份不明的，應(yīng)向社會(huì)公告，公告期7天;醫(yī)療、喪葬等費(fèi)用由其親屬或所在單位負(fù)擔(dān)，身份不明的由流入地財(cái)政負(fù)擔(dān)”。該意見(jiàn)針對(duì)不同的情況做了不同的具體規(guī)定，把對(duì)流浪乞討人員的醫(yī)療救助工作落實(shí)到具體的部門(mén)，且將各種不同的情況，分別列入實(shí)施意見(jiàn)中，該做法在實(shí)施中確實(shí)有可借鑒的地方。

三、城市流浪乞討人員醫(yī)療救助法律制度存在的問(wèn)題

雖然目前我國(guó)從中央到地方均對(duì)城市流浪乞討人員的醫(yī)療救助問(wèn)題有相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章作保障，但各部門(mén)相互推諉、不愿意承擔(dān)責(zé)任等問(wèn)題大量存在，所以仍然需要進(jìn)一步設(shè)立專(zhuān)門(mén)法律予以保障。流浪乞討人員是弱勢(shì)群體中更為弱勢(shì)的一部分，基本上處于赤貧狀態(tài)或稱(chēng)為絕對(duì)貧困的狀態(tài)。他們出現(xiàn)大小疾病難以享受醫(yī)療保護(hù)。我國(guó)的醫(yī)療保障體系不健全，迄今為止，尚未出臺(tái)針對(duì)流浪乞討人員的專(zhuān)項(xiàng)醫(yī)療救助方面的政策與法律法規(guī)，導(dǎo)致國(guó)家層級(jí)的流浪乞討人員醫(yī)療救助制度缺失。雖然很多地方根據(jù)實(shí)際需要制定了相應(yīng)的救助辦法，但多是一些臨時(shí)應(yīng)急性的救助舉措，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。基于這種狀況，建立健全我國(guó)的流浪乞討人員醫(yī)療救助法律保障制度就顯得必要而緊迫。

一是我國(guó)的醫(yī)療救助立法成熟度不高。醫(yī)療救助法規(guī)的缺位，造成許多不良后果，當(dāng)遇到城市流浪乞討人員時(shí)，某些醫(yī)療救助部門(mén)不負(fù)責(zé)任。如急救中心的醫(yī)療救助費(fèi)用負(fù)擔(dān)很大，每年都有大量不到手的救助金額，以至于醫(yī)院長(zhǎng)期損失，所以無(wú)奈之下將流浪人員拋棄街頭。

二是法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定的有關(guān)醫(yī)療救助的法律制度不健全。如對(duì)生命健康權(quán)的具體保障內(nèi)容、保障主體均缺乏具體的推定。如對(duì)資金負(fù)擔(dān)問(wèn)題沒(méi)有明確的規(guī)定，沒(méi)有結(jié)合自身的實(shí)際提出新思路，沒(méi)有制定適合自己的醫(yī)療救助法律法規(guī)。許多規(guī)章僅僅是作了粗糙的規(guī)定，遇到需要救助的對(duì)象送至附近醫(yī)院進(jìn)行救治時(shí)，卻未明確救治費(fèi)用的問(wèn)題。

三是法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的制度太過(guò)抽象，具體操作性弱，或者規(guī)定的各部門(mén)之間職責(zé)不夠明確，導(dǎo)致流浪人員的具體權(quán)利最終無(wú)法得到切實(shí)的保障。許多省份的規(guī)章中用到了許多諸如“建立健全救助管理工作機(jī)構(gòu)，切實(shí)加強(qiáng)救助管理隊(duì)伍建設(shè)”等，但在具體規(guī)章中，卻沒(méi)有具體規(guī)定如何健全，如何加強(qiáng)，具體部門(mén)的具體任務(wù)以及由誰(shuí)來(lái)落實(shí)。

四、完善城市流浪乞討人員醫(yī)療救助法律制度的思路與對(duì)策

(一)從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，明確保障理念

我國(guó)憲法明確規(guī)定，生存權(quán)、生命健康權(quán)是人的基本權(quán)利，國(guó)際人權(quán)公約中也作了相關(guān)規(guī)定。城市流浪乞討人員當(dāng)然享有基本人權(quán)，享有生存權(quán)和生命健康權(quán)。根據(jù)我國(guó)目前的具體情況，盡管為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)保障改革提出了一系列目標(biāo)，但是在很大程度上并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目的。在現(xiàn)行的保障制度體系中，政府仍然承擔(dān)相關(guān)政策的監(jiān)管、執(zhí)行、運(yùn)作等多重職能［2］(P26)。為了建立健全我國(guó)的法律保障體系，建設(shè)和諧社會(huì)，我們必須積極構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情的城市生活無(wú)著的流浪乞討人員的醫(yī)療保障法律制度。

(二)完善醫(yī)療救助的法律制度

首先，要確立與醫(yī)療救助理念相一致的立法原則。這是制定醫(yī)療救助法律制度的前提。鑒于我國(guó)立法成熟度不高，要積極借鑒國(guó)外一些成功的做法，如英國(guó)1948年的《國(guó)民健康服務(wù)法》規(guī)定，公立醫(yī)院由國(guó)家財(cái)政提供經(jīng)費(fèi);開(kāi)業(yè)醫(yī)生為自我雇傭者，英國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)體系主要依靠這些在全國(guó)城鄉(xiāng)開(kāi)業(yè)的全科醫(yī)生提供醫(yī)療服務(wù)。開(kāi)業(yè)醫(yī)生向公眾提供醫(yī)療服務(wù)后，可以向政府申請(qǐng)根據(jù)就診人數(shù)和醫(yī)療工作量發(fā)放的津貼，法律對(duì)此作出了具體規(guī)定。

其次，允許并鼓勵(lì)各地結(jié)合自身實(shí)際研究社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期醫(yī)療救助面臨的新情況，積極探索符合自身實(shí)際特點(diǎn)的新對(duì)策，制定相應(yīng)的醫(yī)療救助辦法，切實(shí)保障這些地區(qū)城市生活無(wú)著的乞討人員的醫(yī)療衛(wèi)生保健需求。我國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地醫(yī)療救濟(jì)的實(shí)際，在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，充分吸收已經(jīng)制定的相關(guān)醫(yī)療救助政策中的合理內(nèi)核，努力建構(gòu)更加科學(xué)規(guī)范的醫(yī)療救助法律體系。

再次，建立一個(gè)穩(wěn)定的資金保障體系。相當(dāng)數(shù)量的弱勢(shì)群體因得不到大筆的醫(yī)療救助費(fèi)用，特別是流浪乞討人員一旦生病，缺乏相應(yīng)的救濟(jì)和及時(shí)的治療，有時(shí)難逃一死。因此，有待相應(yīng)的法律保障，使醫(yī)療救助有法可依。如法律可以直接規(guī)定把社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)院納入救助體系，使醫(yī)院成為醫(yī)療救助中的一方，主動(dòng)考慮控制救助對(duì)象的醫(yī)療費(fèi)用。

最后，將我國(guó)現(xiàn)存的制度具體化，明確各個(gè)部門(mén)、各個(gè)機(jī)關(guān)的職責(zé)和任務(wù)，避免其互相推脫。對(duì)于當(dāng)前制度中存在的不合理現(xiàn)象，我們必須發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤，及時(shí)糾正，可以建立人民監(jiān)督體系，通過(guò)民意調(diào)查等了解社會(huì)中存在的相關(guān)問(wèn)題，從而制定更為準(zhǔn)確、具體的法律制度。

五、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)階段，我們無(wú)法從根本上保障城市流浪乞討人員的醫(yī)療救助，有很大一方面的原因是因?yàn)槲覈?guó)關(guān)于保障城市流浪乞討人員醫(yī)療救助法律制度仍未得到完善，尤其是制度中的相關(guān)內(nèi)容不夠具體，較為抽象，在具體實(shí)踐中難以操作，實(shí)施效果不明顯。所以我們有必要盡快制定相關(guān)法律，以專(zhuān)門(mén)法規(guī)的形式對(duì)此做出明確規(guī)定。

［1］李步云．人權(quán)法學(xué)［M］．北京:高等教育出版社，2005．

［2］董保華．社會(huì)保障的法學(xué)觀［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2005．

［3］鮑作臣．建立城市貧困人口醫(yī)療救助機(jī)制［J］．重慶工學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，(10)．

Analysis of Urban Vagrants Medical Assistance Legal Issues

ZHANG Li-min
(School of law，F(xiàn)ujian Normal University，F(xiàn)uzhou 350007，China)

City beggars as vulnerable groups in vulnerable groups，Medical condition is concerned，At present，our country law aimed at vagrants and beggars by the medical treatment safeguard system is not perfect，F(xiàn)rom the legal Angle，combined with the present situation and the necessity，puts forward to building city beggars medical treatment of the legal system，gradually perfect the countermeasures and beggars city medical treatment the legal system．

Legal basis;Legal system;Existing problems;Countermeasures

DF391．3

A

1008—4444(2012)01—0136—03

2011－10－25

張莉敏(1986—)，女，福建泉州人，福建師范大學(xué)法學(xué)院2010級(jí)研究生。

(責(zé)任編輯:宋孝忠)