福建省基層社會管理創(chuàng)新研究
——基于陽春社區(qū)案例的分析

邢曉燕，李秀義，林志煌

(1．福建船政交通職業(yè)學(xué)院管理工程系，福州350007;2．福建江夏學(xué)院公共管理系，福州350018)

福建省基層社會管理創(chuàng)新研究
——基于陽春社區(qū)案例的分析

邢曉燕1，李秀義2，林志煌2

(1．福建船政交通職業(yè)學(xué)院管理工程系，福州350007;2．福建江夏學(xué)院公共管理系，福州350018)

提出了社區(qū)社會治理創(chuàng)新成為社會管理創(chuàng)新的突破口的論斷，總結(jié)了福安市陽春社區(qū)社會管理創(chuàng)新模式的經(jīng)驗(yàn)，分析了該創(chuàng)新模式存在的問題，并在參考國內(nèi)其他地方基層社會管理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了完善陽春社區(qū)社會管理模式的對策。

社區(qū);社會管理創(chuàng)新;社會組織

改革開放30多年來，尤其是在“十一五”時期，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就。社會轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的種種跡象表明，社會領(lǐng)域已經(jīng)開始與政治領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相對分離開來，并逐漸發(fā)展成為一個相對獨(dú)立自治的空間，社會管理不再依附于經(jīng)濟(jì)管理和行政管理，而日益呈現(xiàn)其自身的規(guī)律和特征，并逐漸成為學(xué)術(shù)界一個全新研究領(lǐng)域。

一、社區(qū)社會治理創(chuàng)新成為社會管理創(chuàng)新的突破口

2011年2月，胡錦濤同志提出了要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理(以下簡稱社會管理創(chuàng)新)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。自中央提出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的政策要求后，各地都在積極踐行。總結(jié)目前各地社會管理實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，不論是廣東的廣州、深圳，山東青島市，四川成都錦江區(qū)、德陽市，安徽銅陵市等地，大家都不約而同地把社區(qū)管理服務(wù)作為社會管理創(chuàng)新的突破口(或者叫著力點(diǎn))。

這是因?yàn)樯鐓^(qū)作為社會管理體系中最基礎(chǔ)的細(xì)胞，是離百姓最近的地方。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會改革的推進(jìn)以及城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，城市人們的社會生活、政治生活日益脫離出原來所屬單位、組織，回到社會、轉(zhuǎn)入社區(qū)，由“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變;與此同時大量新市民來到城市住在社區(qū)，對他們的管理和服務(wù)越來越依賴社區(qū)。社區(qū)越來越成為新舊矛盾的匯聚點(diǎn)，這就要求社區(qū)管理和服務(wù)水平不斷提升，與此相對應(yīng)的是，當(dāng)前我國社會管理體制相對滯后。因此胡錦濤同志要求“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層社會管理和服務(wù)體系，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制”，周永康認(rèn)為“構(gòu)建以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點(diǎn)的基層社會管理服務(wù)體系越來越成為當(dāng)務(wù)之急”［1］。

2011年7月以來，課題組赴福安進(jìn)行了多次的社會調(diào)查，對該市社會管理很多領(lǐng)域進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)放了近兩千多份問卷，對福安市社會管理成功案例進(jìn)行了分析。該市陽春社區(qū)推行的“網(wǎng)格化管理”和“六貼近六服務(wù)”的社區(qū)社會管理創(chuàng)新模式，取得了很好地社會效果，引起了課題組的關(guān)注。

二、福安市陽春社區(qū)社會管理創(chuàng)新發(fā)展現(xiàn)狀

福安市陽頭街道所轄陽春社區(qū)居民構(gòu)成復(fù)雜，既有城市居民、機(jī)關(guān)干部，更有大量國有企業(yè)下崗工人。2007年以來，為了適應(yīng)時代要求，提高社區(qū)管理服務(wù)水平，陽頭街道黨工委按照市委的有關(guān)精神，在所轄社區(qū)大力退行“精細(xì)管理、貼心管理、陽光管理”的理念，植入網(wǎng)格化管理和服務(wù)手段，不斷拓展服務(wù)對象和服務(wù)內(nèi)容。陽春社區(qū)發(fā)展了陽頭街道推行的社區(qū)管理模式，首創(chuàng)了“六貼近六服務(wù)”的社會管理與服務(wù)創(chuàng)新模式。該模式獲得居民的高度認(rèn)可，取得了良好的社會效果。社區(qū)多年沒有出現(xiàn)上訪現(xiàn)象，治安環(huán)境也很好，未發(fā)生過一起刑事案件，各項工作完成情況名列前茅，綜合績效考評連續(xù)三年獲得街道第一名。人民網(wǎng)、中國改革報、福建日報等媒體對該模式進(jìn)行了播報，福安市在全市推廣陽春社區(qū)“六貼近、六服務(wù)”的工作經(jīng)驗(yàn)。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)該模式很好地解決了社會管理創(chuàng)新中“管什么”、“誰來管”、“怎么管”這三大核心問題。

(一)管什么——新老社會問題在社區(qū)匯集

隨著經(jīng)濟(jì)社會改革的推進(jìn)，社區(qū)越來越成為社會成員的聚集點(diǎn)、社會生活的支撐點(diǎn)，社區(qū)也成為了新老問題匯集點(diǎn)、各種矛盾的交匯點(diǎn)。大量傳統(tǒng)社會問題存在考驗(yàn)著社區(qū)的處理能力，調(diào)查中陽春社區(qū)負(fù)責(zé)人告訴本課題組，現(xiàn)在該社區(qū)“兩委”要處理的新舊社會事務(wù)就有190多項:傳統(tǒng)社會問題有越級上訪問題，維護(hù)社會穩(wěn)定問題、就業(yè)和社會保障問題，社會治安和公共安全等問題;新型社會問題有非公組織勞動關(guān)系糾紛問題、人口老齡化與居家養(yǎng)老問題、網(wǎng)絡(luò)和虛擬社會管理問題、居民精神衛(wèi)生問題、流動人口與特殊人群管理問題、社會組織管理和培育等問題，均離不開社區(qū)的協(xié)助甚至需要社區(qū)直接處理。社區(qū)居委會作為是社會管理體系中最基礎(chǔ)的細(xì)胞，責(zé)任越來越大。社區(qū)黨支部作為聯(lián)系社會、整合社會、調(diào)控社會的主體，在黨的建設(shè)和基層政權(quán)建設(shè)中的地位和作用將越來越重要，職責(zé)功能越來越拓展，工作任務(wù)越來越繁重。

(二)怎么管——“六貼近、六服務(wù)”有效實(shí)現(xiàn)“寓管理于服務(wù)，融服務(wù)于管理”

1．“六貼近、六服務(wù)”堅持以人為本

“六貼近六服務(wù)”是陽頭街道首創(chuàng)并在陽春社區(qū)試點(diǎn)成功的一項社區(qū)管理服務(wù)模式，主要內(nèi)容包括“貼近困難居民，開展生活保障服務(wù)，建立幫扶援助機(jī)制;貼近留守老人，開展居家養(yǎng)老服務(wù)，建立親情關(guān)愛機(jī)制;貼近信訪群眾，開展人文關(guān)懷服務(wù)，建立群眾利益協(xié)調(diào)機(jī)制;貼近轄區(qū)企業(yè)，開展人才信息服務(wù)，建立互惠互利機(jī)制;貼近駐區(qū)單位，開展黨員進(jìn)社區(qū)服務(wù)，建立共駐共建機(jī)制;貼近居民所娛，開展文化生活服務(wù)，建立娛情互動機(jī)制”。

2．網(wǎng)格化管理為“六貼近、六服務(wù)”提供了基礎(chǔ)

“社會管理創(chuàng)新要樹立關(guān)口前移、源頭治理的理念。”但是由于社區(qū)“兩委”人手少，資源協(xié)同水平低，管理和服務(wù)體制相對落后，往往很難完成作為關(guān)口前移、源頭治理主體的責(zé)任。以福安陽春社區(qū)為例，社區(qū)兩委只有7名，既要服務(wù)社區(qū)2 313戶6 012個居民，又要完成190項社區(qū)事務(wù)，還要實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移、源頭治理，真是非常困難。為解決這個問題，該社區(qū)采用了網(wǎng)格化管理模式，對社區(qū)條塊管理體系重組，建立了新的管理和服務(wù)體系。他們把整個陽春社區(qū)分成4個網(wǎng)格塊(也就是4個小社區(qū))，一個網(wǎng)格配一個管理員(由原來負(fù)責(zé)條條職能管理的社區(qū)兩委委員擔(dān)任)，對所屬網(wǎng)格負(fù)全責(zé)，社區(qū)兩委職能實(shí)現(xiàn)了從條條管理到塊塊管理的轉(zhuǎn)變。一個管理員配備四個義務(wù)協(xié)管員，管理員必須貼近所管轄網(wǎng)格內(nèi)居民，每日必須到所負(fù)責(zé)網(wǎng)格進(jìn)行巡查并做好工作日記，能解決的現(xiàn)場解決，解決不了的及時上報。

(三)誰來管——社區(qū)積極推動多元共治，發(fā)揮各方主動性

社區(qū)較好地構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的公共管理和服務(wù)體系，形成了“黨政主導(dǎo)、上下聯(lián)動、條塊結(jié)合、社會協(xié)同、公眾參與”多元治理的的社會管理創(chuàng)新。

1．社區(qū)為公眾參與積極創(chuàng)造條件

陽春社區(qū)在居務(wù)公開上，對涉及社區(qū)發(fā)展和居民切身利益的重大事項，實(shí)行“6321”工作規(guī)則(即六議、三公開、兩報告、一監(jiān)督)民主解決，調(diào)動居民“要知道、要參與、要做主、要監(jiān)督、要滿意”的積極性，實(shí)現(xiàn)居務(wù)民主，公開明白。本課題組在陽春社區(qū)看到該社區(qū)擁有“七彩周末”器樂隊、腰鼓隊、老年健身隊、京劇隊、廣場舞、大合唱等16支文體社團(tuán)，他們積極開展各種文體活動，社區(qū)還定時舉辦社區(qū)“睦鄰日”、“鄰里節(jié)”等活動。通過發(fā)展各種文體活動，一方面有效增進(jìn)了鄰里之間的互動和了解，化解了矛盾。另一方面也大大提高了居民參與社區(qū)管理的積極性，也增強(qiáng)了居民對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，為構(gòu)建和諧社區(qū)提供了基礎(chǔ)。

2．社區(qū)為黨組織尤其是基層黨組織協(xié)調(diào)各方力量，為廣大黨員積極投身于直接服務(wù)群眾提供了平臺

中央提出在社會管理創(chuàng)新中:“黨委領(lǐng)導(dǎo)，既要發(fā)揮好黨委在社會管理中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又要組織動員基層黨組織和廣大黨員積極投身于直接服務(wù)群眾的工作?！边@一提法是對黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的一次重大轉(zhuǎn)變，而社區(qū)也為這種轉(zhuǎn)變提供了良好的平臺。在福安市黨委組織部和街道黨工委的支持下，在社區(qū)黨支部積極推進(jìn)“合力工程”，拓展黨建工作領(lǐng)域，構(gòu)建聯(lián)抓聯(lián)動、共駐共建的“大黨建”格局。該市確定30多個市直單位掛鉤所駐社區(qū)，指導(dǎo)該社區(qū)的黨建工作和創(chuàng)建活動。社區(qū)黨支部以“創(chuàng)先爭優(yōu)”為契機(jī)，推動駐社區(qū)企事業(yè)單位與社區(qū)困難居民結(jié)對幫扶，開展文娛聯(lián)誼等共建活動，推動機(jī)關(guān)企事業(yè)單位黨員在八小時之外積極參與到社區(qū)服務(wù)活動中;社區(qū)內(nèi)還建立了“惠民先鋒”服務(wù)崗，18名在職黨員、社區(qū)骨干及志愿者分別擔(dān)任領(lǐng)崗人。

3．社區(qū)注重發(fā)揮社會組織的主體作用，有效整合各種社會資源

在上級支持下，該社區(qū)有意識地將黨務(wù)、行政、群團(tuán)、“兩代表一委員”、包括各種社會組織等方方面面的資源整合起來，把黨內(nèi)外面向基層的各種資源整合起來，使得服務(wù)資源從黨內(nèi)資源延伸到諸如社區(qū)干部、醫(yī)生、教師、片區(qū)民警、義工等各種黨內(nèi)外資源，形成公共服務(wù)多元共治體系。

在社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老方面，該社區(qū)積極整合各種資源建立了多層次的居家老年服務(wù)體系。第一層次是社區(qū)建立了居家養(yǎng)老服務(wù)站。主要負(fù)責(zé)調(diào)查養(yǎng)老需求、受理申請、簽訂協(xié)議、派工服務(wù)、監(jiān)督其他組織的工作。第二層次是社區(qū)與衛(wèi)生所等專業(yè)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)商業(yè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)等商業(yè)機(jī)構(gòu)簽定協(xié)議，建立了五大專業(yè)助老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為老人提供五大類專業(yè)、有償或低償居家養(yǎng)老服務(wù)。第三層次組建各種志愿服務(wù)組織和義工隊伍3支，為老人提供無償和低償服務(wù)。社區(qū)還組建了16支文體團(tuán)隊，積極發(fā)展文體娛樂。

社區(qū)居委會作為最基層組織，本身人力、財力和物力都有限，社區(qū)化被動為主動，積極為駐轄區(qū)的企事業(yè)單位提供貼身服務(wù)，后者反過也積極為社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展提供資金、場地、用車等支持。在這些企事業(yè)單位支持下，社區(qū)已經(jīng)建成了居民健身活動場所、老人活動中心、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站、科普圖書室等基礎(chǔ)設(shè)施，先后投入63萬元綠化了社區(qū)公共休閑活動場所，解決了部份路段無路燈問題，安裝了27個“全球眼”監(jiān)視系統(tǒng)。

4．積極爭取上級政府的支持和指導(dǎo)

該社區(qū)兩委和社區(qū)的上級主管陽頭街道黨工委加強(qiáng)了工作協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，除了其他支持，陽頭街道財政還每年安排5萬元專項資金，以保障“六貼近六服務(wù)”這項工作長期有效開展。

三、陽春社區(qū)模式發(fā)展中存在的問題及對策

目前國內(nèi)各地在基層社會管理創(chuàng)新的實(shí)踐正在如火如荼地開展，尤其是廣東的廣州、四川的成都都已經(jīng)形成了很好的模式和經(jīng)驗(yàn)，與他們相比，陽春社區(qū)模式雖然取得了很多的成績，但是在發(fā)展過程中也存在一些問題。

(一)社會組織發(fā)育不良，政府(黨委)和社會組織的協(xié)同合作機(jī)制不健全

為了發(fā)揮社會組織的作用，不論是廣州還是成都，都在積極創(chuàng)造條件培育和壯大社會組織，尤其是社會工作組織，并且創(chuàng)造條件讓這些社會組織獨(dú)立開展服務(wù)。而在福安包括陽春社區(qū)，本課題組發(fā)現(xiàn)非政府組織發(fā)育不健全，志愿服務(wù)體系和社工服務(wù)體系、社會團(tuán)體組織體系遠(yuǎn)沒有建立好，志愿活動、文體活動等主要靠政府和社區(qū)推動。陽春社區(qū)的社會組織更多是文體類型的社會組織，而且這些文體組織其實(shí)很多是是由社區(qū)創(chuàng)建的，并在社區(qū)的推動下開展工作。

在這種情況下，要積極培育和支持社會組織開展社區(qū)服務(wù)。社會管理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)是還權(quán)力以規(guī)范，要求國家以法律和行政力量給社會一個自治管理秩序，讓社會在常態(tài)下按照自己日常規(guī)范進(jìn)行自我管理［2］。首先，要注重培育發(fā)展社會組織，重點(diǎn)發(fā)展公益服務(wù)、社會事務(wù)、文化體育、慈善救濟(jì)等社會組織。其次，積極發(fā)揮現(xiàn)有社會組織在社會管理中的主體作用和特殊作用。通過購買服務(wù)、行政獎勵、財政獎補(bǔ)、委托代理、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、貸款貼息等方面對鼓勵社會組織參與到社會服務(wù)。拓寬社會組織的公共參與渠道，尤其在涉及家庭服務(wù)、長者服務(wù)、青少年服務(wù)、殘障康復(fù)、社區(qū)矯正、戒毒康復(fù)服務(wù)、勞動就業(yè)、社區(qū)自治等領(lǐng)域發(fā)揮社會組織的特殊作用。

(二)社區(qū)缺乏社會工作專業(yè)人才和專業(yè)知識

社區(qū)管理是一門專業(yè)知識，尤其是在新時期，社區(qū)工作者開展社區(qū)工作需要更新的觀念、全面的知識和專業(yè)社會工作技能。在陽春的調(diào)查中本課題組了解到，社區(qū)“兩委”成員知識和技能還難以符合需要。社區(qū)“兩委”成員從當(dāng)?shù)鼐用裰羞x舉產(chǎn)生，社區(qū)“兩委”成員基本上都缺乏專業(yè)的社區(qū)社會工作知識，更談不上擁有社工證了。

針對這個問題我們認(rèn)為，市政府和街道要出臺政策，扶持街道通過招聘專業(yè)社會工作人員到社區(qū)工作。街道要積極安排社區(qū)“兩委”成員參加社會工作專業(yè)學(xué)習(xí)，獲得專業(yè)社會工作資格證;參加社工工作輔導(dǎo)培訓(xùn)等方式，提高社區(qū)工作人員專業(yè)水平。

(三)公眾參與社會管理力度不夠，參與渠道不足

民主是社區(qū)管理的靈魂，自治是社區(qū)管理的方向。推進(jìn)社區(qū)居民自治，核心就在基層民主作用的發(fā)揮上。在調(diào)查中本課題組發(fā)現(xiàn)，該社區(qū)雖然也在積極推進(jìn)公民參與，但是這種參與的方式更多是通過文藝娛樂等方式參與，新型的民主參與社區(qū)管理的渠道還不多，社區(qū)收集民意的常態(tài)機(jī)制還沒有建立。真正實(shí)現(xiàn)從“單位人”到“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變，再從“社區(qū)人”到社區(qū)主人的轉(zhuǎn)變，需要從完善公民參與制度入手。針對這個問題，我們認(rèn)為可以參考成都的模式，在社區(qū)內(nèi)建立社區(qū)居民代表大會，建立居民代表常任制，逐步形成居民代表大會負(fù)責(zé)決策，居民代表會議工作委員會負(fù)責(zé)對兩委工作監(jiān)督，社區(qū)居民委員會負(fù)責(zé)執(zhí)行的自治格局。

［1］ 周永康．加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理建立健全中國特色社會主義社會管理體系［J］．求是，2011(9):5－6．

［2］ 周瑞金．以改革加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新［OL］．http://www．chinainnovations．org/Item/33284．a(chǎn)spx，2011－10－19．

Research on grass-roots social management innovation in Fujian province——based on the analysis of experience of Yangchun community

XING Xiao－yan，et al．
(Dept．of Management Engineering，F(xiàn)ujian Communications College，F(xiàn)uzhou 350007，China)

The article puts forward that the community's social management innovation has become a breakthrough in social management innovation'summarizes the experience on social management innovation of the Yangchun community in Fu'an city，and it analyses the problems of this innovation model，and based on the experience of other areas in China，it also gives advice to perfect the social management innovation model in this community．

community;social management innovation;social organization

book=49,ebook=108

C916

A

1009-8976(2012)03-0049-03

2012－05－06

福建江夏學(xué)院青年項目(項目編號:2011C014);福建省“大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃”;福建行政學(xué)院《加強(qiáng)和創(chuàng)新福安市社會管理》課題

邢曉燕(1981—)，女(漢)，山東濱州，碩士，講師主要研究組織理論。