新疆烏珠牛錄村社會保障體系建設的調(diào)研報告

姜 曄 紀 陽

(1. 中央民族大學 經(jīng)濟學院，北京100081;2. 太平養(yǎng)老保險股份有限公司北京分公司，北京100082)

筆者在對新疆伊犁州察布查爾縣愛新含里鎮(zhèn)烏珠牛錄村調(diào)研過程中，著重從醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、殘疾人福利及抗震安居工程等方面了解其社會福利與保障的現(xiàn)狀和發(fā)展情況。通過分析調(diào)研結(jié)果，烏珠牛錄村的社會保障體系主要呈現(xiàn)以下特點:醫(yī)療衛(wèi)生制度的變革與國家各時期的政策基本相一致，新農(nóng)合制度迅速地得到推廣和普及;老年人福利和保障在政府引導和其傳統(tǒng)習俗的共同作用下日趨完善，老年人的各類活動機構(gòu)逐步健全;殘疾人教育、就業(yè)和社會保障的工作呈現(xiàn)出加快發(fā)展的良好勢頭;抗震安居工程能夠及時妥善有序地開展。雖然各項福利措施日趨完善，但仍存在一些問題和矛盾。本文有針對性地提出加快村域社會保障體系建設的建議，為我國社會主義新農(nóng)村建設工作提供參考。

一、烏珠牛錄村社會保障體系建設的基本情況

(一)醫(yī)療衛(wèi)生

建國后，烏珠牛錄村由于缺乏資金等原因一直沒有村級衛(wèi)生院，與愛新舍里鎮(zhèn)其他三個村共用愛新舍里鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院。愛新舍里鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院始建于1956年，為滿足村民就醫(yī)需求，察布查爾錫伯自治縣政府在財政資金困難的情況下，自籌配套資金132.33 萬元，在2009年10月初，建成建筑面積為1200 平方米的高標準鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，并購置了血球儀、半自動生化儀、麻醉機、手術(shù)床、無影燈等醫(yī)療設備以及醫(yī)院垃圾處理等附屬設施，改善了醫(yī)院工作人員的工作環(huán)境和患者的就醫(yī)條件。

1. 醫(yī)療制度

(1)合作醫(yī)療

2002年10月《中共中央、國務院關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》出臺后，烏珠牛錄村的新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金的籌集標準為每人每年160 元，其中:中央財政補助60 元;自治區(qū)財政補助60 元;縣財政補助10 元;農(nóng)民自繳30 元。截至2009年底，烏珠牛錄村新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率達到99%以上。沒有參合的人員，部分是因為戶口在烏珠牛錄村，而本人長期居住在外地，還有部分是因為其他原因，不愿意參保。

(2)城鄉(xiāng)二次醫(yī)療救助

2007年，烏珠牛錄村開始實行城鄉(xiāng)二次醫(yī)療救助政策。其資金審批發(fā)放程序是:村民本人遞交申請，經(jīng)烏珠牛錄村村委會、愛新舍里鎮(zhèn)、察布查爾縣民政局三級審查，民政局審批簽字后報縣財政局審核后將救助金轉(zhuǎn)入愛新舍里鎮(zhèn)賬戶，愛新舍里鎮(zhèn)再進行社會化發(fā)放。目前，烏珠牛錄村城鄉(xiāng)醫(yī)療救助工作穩(wěn)步推進，僅2009年對經(jīng)新農(nóng)合、居民醫(yī)保報銷后仍有困難的人員給予二次醫(yī)療救助的村民達26 人，累計發(fā)放資金43974.2 元。二次醫(yī)療救助初步緩解了群眾看病難、看病貴的問題。

2. 計劃生育

烏珠牛錄村對具備《農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度》中規(guī)定的扶助條件的村民實行的獎勵標準是:對初婚或再婚家庭給予一次性3000 元的獎勵金，對喪偶家庭給予一次性3000 元的扶助金，對離婚家庭給予一次性1500 元的扶助金。此外，在烏珠牛錄村，對于本人和父母均為農(nóng)業(yè)戶口、所在家庭按規(guī)定已領取《光榮證》的高考考生也有一定的優(yōu)惠政策。

(二)養(yǎng)老制度

改革開放以來，烏珠牛錄村的養(yǎng)老制度從無到有，不斷完善，始終緊密結(jié)合新疆改革發(fā)展穩(wěn)定的實際與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。烏珠牛錄村老年人口總數(shù)為289 人，占全村人口總數(shù)的9.5%，已經(jīng)成為人口老齡化村，這對烏珠牛錄村老齡工作提出了新的更高的要求，同時，人口老齡化趨勢的加快也給農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展帶來一系列深刻影響，這種影響將隨著人口老齡化的繼續(xù)發(fā)展而加劇。烏珠牛錄村從2010年起全面實施新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，擴大醫(yī)療服務覆蓋面和提高其可及性，以及城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療的籌資水平和政府補助標準，逐步擴大參保覆蓋面。每位參保人員可得到30 元/年的補貼和55 元/月的基礎養(yǎng)老金。

(三)殘疾人福利制度

烏珠牛錄村的殘疾人總數(shù)為81 人，其中具有殘疾人證的人數(shù)為72 人。烏珠牛錄村殘聯(lián)逐步實行《察布查爾縣殘疾人優(yōu)惠政策》，其中涉及到農(nóng)村殘疾人的優(yōu)惠政策具有較強的針對性和可行性。例如在2010年3月，烏珠牛錄村根據(jù)愛新舍里鎮(zhèn)下發(fā)的文件《關(guān)于愛新舍里鎮(zhèn)減免殘疾人農(nóng)業(yè)水費的函》，本著關(guān)心和照顧貧困殘疾人的生活，有效減輕其生活負擔的原則，同意45 名符合減免條件的殘疾人分得農(nóng)地共計152.5 畝，并獲現(xiàn)金補貼3500 元。

(四)抗震安居工程

2004年，烏珠牛錄村實施了“扶貧抗震安居”工程。隨著工程的逐步推進，農(nóng)民居住條件也明顯改善。從2007 和2008年統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，全村新建抗震安居房45 幢，發(fā)放補助資金22.5 萬元;完成自建新居舍25 幢、3875 平方米，烏珠牛錄村人均占有住房面積已達到18 平方米。截至2009年底，抗震安居房已經(jīng)累計達到245 座，農(nóng)戶有磚混結(jié)構(gòu)房屋達到85%以上，烏珠牛錄村人均占有住房面積已經(jīng)達到30 平方米。

2010年烏珠牛錄村遭受自然災害，災后重建情況良好。對于受災村民，房屋重建間數(shù)不少于倒塌間數(shù)，且重建面積要多于倒塌面積至少10 平方米，最多達50 平方米。2010年初至今，烏珠牛錄村新建的抗震安居房有23戶。

目前，烏珠牛錄村正以建設經(jīng)濟繁榮、規(guī)劃合理、設施配套、交通便利、環(huán)境優(yōu)美村莊為總體目標，加快促進新農(nóng)村建設。

二、烏珠牛錄村社會保障體系建設中存在的問題

從烏珠牛錄村的醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、殘疾人福利以及救災救濟等方面的調(diào)查情況來看，其社會福利與保障制度正在逐漸從不完善、不健全的初期發(fā)展階段向成熟穩(wěn)定期過渡。但與此同時，村內(nèi)的公共設施較為薄弱，市場體系不健全，農(nóng)業(yè)面臨著自然風險和市場風險。

(一)農(nóng)村養(yǎng)老保障基本制度尚不完善

當前，相當一部分村民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療以及農(nóng)村最低生活保障等知識并不了解。尤其在缺乏全國性基礎制度的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方面，存在更多問題。據(jù)烏珠牛錄村村委會反映，20 世紀90年代，按照國家民政部1992年頒發(fā)的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》以及本地區(qū)實施辦法，開展了以個人繳費為主，集體補助為輔的“老農(nóng)?！?，先后經(jīng)歷了試點、逐步推進、全面鋪開和清理整頓階段，而目前這項工作處于停滯狀態(tài)。對于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，還缺少一個全國性的指導意見。雖然烏珠牛錄村漸漸探索開展新農(nóng)保制度，制定了相應的實施辦法，但在繳費標準、政府補助、保障方式和保障水平等方面做法欠妥，與一些發(fā)展程度較快的農(nóng)村地區(qū)相比差別較大。烏珠牛錄村村民總體收入比較低，個人養(yǎng)老能力較差，老人對家庭的依賴正在顯著增加，但是由于本地區(qū)經(jīng)濟基礎薄弱，自治區(qū)養(yǎng)老方面財政投入不足，導致農(nóng)民參保能力有限。此外，烏珠牛錄村的小富即安觀念始終影響人們的積極性、創(chuàng)造性和進取心，最終會導致農(nóng)民收入增長緩慢、家庭養(yǎng)老能力弱化和農(nóng)民參保率下降。

(二)農(nóng)村低保問題突出

盡管隨著五保供養(yǎng)標準的進一步提高，五保對象的生活得到改善，但從愛新舍里鎮(zhèn)勞動保障所了解到烏珠牛錄村的五保工作仍存在一系列問題:一是低保對象家庭收入核實難，動態(tài)管理難度大。村民家庭收入的核實工作非常困難，尤其是隱性收入的核實更是難以入手。在入戶調(diào)查中，有相當一部分居民不能如實提供實際、隱性收入情況，給審批工作和補差標準的確定帶來困難。二是從財政轉(zhuǎn)移支付資金中安排的農(nóng)村五保供養(yǎng)經(jīng)費明顯不足，很多地區(qū)的各級財政對農(nóng)村社會保障的投入較少，而且由于縣級財政困難，缺少開展農(nóng)村社會保障工作的資金。烏珠牛錄村集體經(jīng)濟來源相當有限，社會保障體系建設中要求集體負擔的部分很難落實。三是由于管理體制的原因，五保供養(yǎng)經(jīng)費在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級大都由財政所或農(nóng)經(jīng)站發(fā)放，被擠占挪用的現(xiàn)象比較普遍;四是農(nóng)村五?！皯Ｎ幢！眴栴}比較突出。

(三)殘疾人事業(yè)困難諸多

盡管烏珠牛錄村殘聯(lián)對當?shù)貧埣踩私逃?、就業(yè)和社會保障的工作做出很大努力，并取得一定實效，但是，與廣大殘疾群眾的迫切愿望之間仍然存在很大差距，殘疾人教育、就業(yè)和社會保障工作還面臨著許多困難和問題。一是殘疾人入學率和教育水平還很低;二是受金融危機影響，殘疾人面臨著更為嚴峻的就業(yè)形勢，殘疾人技能水平低和創(chuàng)業(yè)能力差的矛盾仍很突出，就業(yè)服務能力和水平亟待提高;三是殘疾人參加城鄉(xiāng)社會保險率不高，參保困難問題比較普遍，社會救助水平低，特殊保障需求難以有效滿足。

(四)就業(yè)形勢嚴峻

就業(yè)和社會保障是緊密相連的，就業(yè)問題解決不好，直接影響社會保障的水平和質(zhì)量。十一五期間，隨著城市化進程的加快，烏珠牛錄村周邊的土地逐年減少，現(xiàn)有的土地已不能容納更多的新增勞動力就業(yè)。而且現(xiàn)有的鄉(xiāng)辦、村辦企業(yè)大都成立于20 世紀70年代末80年代初，設備陳舊，產(chǎn)品落后，基本上處于勉強維持狀態(tài)，已無吸納勞動力的能力。而且不少企業(yè)減員，造成勞動力回流?；亓鲃趧恿^大多數(shù)年齡偏大，文化素質(zhì)和技能水平偏低，參與市場競爭的能力差，更加大了就業(yè)難度。部分人員擇業(yè)好高騖遠，不愿從事苦、臟、累的職業(yè)。所有這些，都使得烏珠牛錄村的農(nóng)村富余勞動力逐年增多，從而增加了農(nóng)村社會保障的壓力。

(五)抗震安居工程建設水平有待提高

近幾年烏珠牛錄村抗震安居工程建設存在以下問題:一是上級補助資金不能及時到位，對農(nóng)民自覺建抗震安居房的促進作用不大;二是村委會自身資金匱乏，無法更多幫助農(nóng)民規(guī)范建房;三是專業(yè)技術(shù)人員少，對質(zhì)量檢查驗收工作有一定的困難;四是由于交通不便，偏遠地區(qū)不能及時統(tǒng)計上報數(shù)據(jù)。

三、加快烏珠牛錄村社會保障體系建設的建議

(一)加快烏珠牛錄村社會保險體系建設

第一，繼續(xù)深化養(yǎng)老保險制度改革。烏珠牛錄村應探索建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，通過發(fā)揮農(nóng)保養(yǎng)老的作用，最終減少農(nóng)村低保人數(shù)。在繳費方式上，可設計多種方式供農(nóng)民選擇，如按月按年繳費，一次性繳費，或豐年多繳、欠年少繳、災年不繳等。對在城市化建設中因失去工作和土地、繳納保險確有困難的農(nóng)民，可通過各級財政部門給予一定的經(jīng)濟補助和補償，使其能夠入保，且投?；鶖?shù)能夠達到養(yǎng)老的標準。

第二，擴大農(nóng)民可參加保險的范圍。在擴大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險范圍的同時，烏珠牛錄村應視具體情況允許村、隊集體或個人參加商業(yè)保險。同時，烏珠牛錄村農(nóng)村信用合作社等金融機構(gòu)要建立個人賬戶，按個人賬戶儲備積累的總額確定保障基金的發(fā)放標準，讓農(nóng)民既有安全感，又有自豪感。

第三，積極完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。按照“大病統(tǒng)籌，兼顧門診”的原則，逐步擴大慢性病補償種類，提高慢性病門診治療報銷標準;適當提高計劃生育家庭獎勵扶持金、農(nóng)村獨生子女死亡、殘疾家庭成員住院費報銷比例;取消特殊群體(五保戶、特困戶、優(yōu)撫對象)在各類定點醫(yī)療機構(gòu)的住院門檻費。堅持自愿原則，逐步建立以農(nóng)民個人繳費、集體扶持和政府資助相結(jié)合的籌資機制和以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

(二)加快烏珠牛錄村社會救助體系建設

第一，完善最低生活保障制度。要注重推行分類施保，并將低保制度與教育、醫(yī)療、住房、司法等專項救助制度和促進就業(yè)的政策相結(jié)合，使生活困難的村民得到更多的政策保障和社會援助。應拓寬農(nóng)村低保覆蓋面，重點保障孤老殘幼、貧困家庭、貧困人口基本生活。對低保對象而言，應保證有進有出，進一步完善低保評議、動態(tài)管理和信訪督察制度，真正做到動態(tài)管理下的應保盡保、應退盡退。另外，在各級財政允許的情況下，應繼續(xù)提高最低保障標準，擴大低保范圍，使特困戶也能解決養(yǎng)老問題。

第二，完善教育救助制度。應適當提高農(nóng)村貧困家庭寄宿生生活費補助標準，繼續(xù)落實保障經(jīng)濟困難家庭、進城務工人員子女平等接受義務教育和中等職業(yè)學校國家獎學金、助學金制度。

第三，擴大就業(yè)渠道。應強化就業(yè)援助制度，開展多層次的就業(yè)職能培訓，實施創(chuàng)業(yè)稅費減免，擴大小額擔保貸款，大力推進就業(yè)再就業(yè)工作。與此同時，要正確處理發(fā)展經(jīng)濟與擴大就業(yè)的關(guān)系，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中擴大就業(yè)，在深化改革中擴大就業(yè)，實現(xiàn)發(fā)展經(jīng)濟與擴大就業(yè)的良性互動，實現(xiàn)全區(qū)再就業(yè)工作的新突破。尤其要充分利用鼓勵發(fā)展服務業(yè)的優(yōu)惠政策，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，逐步建立和發(fā)展幼兒園、養(yǎng)老院、保安、保潔和以新農(nóng)村建設為基礎的新型物業(yè)管理等公益性組織。建立特困人員彈性就業(yè)機制，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，最大限度地做好農(nóng)村勞動力的就業(yè)安置工作，為農(nóng)村社會保障工作減輕負擔。

第四，完善法律援助制度。還應健全法律援助機構(gòu)，對經(jīng)濟困難的低保對象、優(yōu)撫對象、殘疾人、老年人、未成年人在法律咨詢、代理、刑事辯護等方面提供無償咨詢、適當免費的法律服務。而且，有必要完善困難群體的社會救助機制。例如建立健全臨時救助制度，幫助群眾解決突發(fā)性、暫時性困難，并加強對流浪未成年人的救助。

(三)加快烏珠牛錄村社會福利體系建設

第一，健全社會福利發(fā)展機制。應把社會福利作為一項全民化的工程，積極發(fā)動社會力量參與社會福利事業(yè)，逐步形成政府主導、民政部門具體牽頭、相關(guān)部門協(xié)作配合、民間組織積極參與、市場化福利服務供給，覆蓋全體村民、惠及外來人員的新格局。

第二，努力提高機構(gòu)福利服務水平。應加大公共福利設施投入，加快綜合性社會福利院、老年福利院、農(nóng)村敬老院、兒童福利院等基礎設施建設，切實提高保障和服務能力。

第三，完善公共福利制度建設。一是健全殘疾人福利政策，落實殘疾人優(yōu)惠待遇。二是加快抗震安居工程和農(nóng)村廉租住房建設，逐步解決烏珠牛錄村貧困戶、低保戶住房問題。

(四)建立社會保障體系的資金保障機制

第一，推進農(nóng)村社會保障資金的穩(wěn)定機制。應盡快建立農(nóng)村社會保障資金的穩(wěn)定機制。擴大土地出讓金用于農(nóng)村社會保障的比重，探索建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和住宅的質(zhì)押、流轉(zhuǎn)換保障、換救助的機制。

第二，縮小城鄉(xiāng)間社會保障水平的差距。建立和完善農(nóng)村社會保障制度，提高農(nóng)村社會保障水平，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，關(guān)鍵是政府要增加農(nóng)村社會保障投入。應加快公共財政改革步伐，將建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度作為投入的重點，逐步提高社會保障支出在財政總支出中的比重。此外，在重點推動新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的同時，視財力狀況逐步提高農(nóng)村最低生活保障、新農(nóng)合、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村社會福利事業(yè)的保障水平。

第三，拓展農(nóng)村社會保障資金來源的渠道。烏珠牛錄村農(nóng)村社會保障資金的來源應由三部分構(gòu)成:一是農(nóng)村居民個人的繳費。將農(nóng)民個人的繳費與將來享受的社會保障聯(lián)系起來，使農(nóng)民產(chǎn)生自我保障意識。二是集體資助。即從發(fā)展烏珠牛錄村集體企業(yè)所創(chuàng)造的積累中拿出一定比例用于農(nóng)村社會保障。三是財政撥款。各級財政應從農(nóng)業(yè)稅收中返還一定比例用于農(nóng)村社會保障，取之于民，用之于民。同時，要大力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，增強烏珠牛錄村經(jīng)濟實力，努力提高農(nóng)村社會保障水平。

［1］《察布查爾錫伯自治縣概況》編寫組. 新疆察布查爾錫伯自治縣概況［M］.北京:民族出版社，2009.

［2］察布查爾錫伯自治縣史志編纂委員會. 察布查爾錫伯自治縣縣志［M］. 烏魯木齊:新疆人民出版社，2007.