地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理與規(guī)避

■崔治文 劉 麗 周世香

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理與規(guī)避

■崔治文 劉 麗 周世香

近年來(lái)由于地方債務(wù)規(guī)模膨脹所引發(fā)的現(xiàn)實(shí)以及潛在的政府信用風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)引起了理論界和政府的高度重視。把握地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成原因、正確評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、就可以有的放矢地采取有力措施規(guī)避由地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，從而保證財(cái)政安全運(yùn)行。

一、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府無(wú)法清償?shù)狡趥鶆?wù)的償債風(fēng)險(xiǎn)以及由償債風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的其他風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)學(xué)者的相關(guān)研究成果普遍認(rèn)為我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）地方政府債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)

2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，我國(guó)地方債務(wù)額度急劇攀升。根據(jù)2011年國(guó)家審計(jì)署全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，截止到2010年底，我國(guó)地方政府債務(wù)總額達(dá)107174.91億元，其中從舉借主體看，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，融資平臺(tái)公司、政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)舉借的分別為49710.68億元和24975.59億元，占比分別為46.38%和23.31%。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)主席劉明康在銀監(jiān)會(huì)召開(kāi)的2010年第二次經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)分析通報(bào)會(huì)議上說(shuō)，2009年末地方政府融資平臺(tái)貸款余額為7.38萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)了70.4%，據(jù)此筆者可以推算，如果按照年利率5%計(jì)算，2010年地方政府財(cái)政應(yīng)支付貸款利息為3690億元，而據(jù)國(guó)土資源部數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年全國(guó)土地出讓總價(jià)款為15910.2億元，也就是說(shuō)，2010年僅支付貸款利息就將占土地出讓金總收入的接近25%。同時(shí)，由于地方政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)舉借的債務(wù)受到公開(kāi)發(fā)債的法律限制，使得地方債務(wù)中尚有較多或有隱性債務(wù)，地方債務(wù)的實(shí)際規(guī)模要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于現(xiàn)在所統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)。隨著房地產(chǎn)行業(yè)的整改，以及政府房?jī)r(jià)限制政策的出臺(tái)，土地出讓市場(chǎng)將逐步降溫，地方政府土地出讓金收入也會(huì)減少，一旦地方政府出現(xiàn)還債危機(jī)，就會(huì)引發(fā)銀行大量呆壞賬的出現(xiàn)，引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)和地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而且風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)由地方政府向上傳遞到中央政府，最終由中央政府兜底，這給中央財(cái)政造成了很大的壓力，影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)的安全。

（二）地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

1、舉債主體多元化。正常情況下，舉債的主體理應(yīng)由作為地方政府財(cái)政主管部門(mén)的財(cái)政部門(mén)來(lái)承擔(dān)，然而事實(shí)上，我國(guó)地方政府債務(wù)舉債主體眾多,不僅包括各級(jí)地方政府和財(cái)政部門(mén),還包括政府所屬的投融資公司以及其所屬職能部門(mén)和企事業(yè)單位以及一些公益性單位等，并非由財(cái)政部門(mén)單一決定,從而出現(xiàn)了“債出多門(mén)”的現(xiàn)象。

2、或有債務(wù)比重大。雖然或有債務(wù)在現(xiàn)階段還不屬于地方政府的直接債務(wù)，但是隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務(wù)就有可能轉(zhuǎn)化為地方政府的直接債務(wù)，所以政府對(duì)地方債務(wù)的總量難以準(zhǔn)確地把握，不利于決策的制定。一旦發(fā)生大量或有債務(wù)的直接化所造成的風(fēng)險(xiǎn)損失是非常巨大的。

（三）地方政府債務(wù)的管理風(fēng)險(xiǎn)

1、舉債資金運(yùn)行管理缺乏科學(xué)計(jì)劃。一般情況下，地方政府的舉債資金應(yīng)用于公共產(chǎn)品領(lǐng)域，但是在實(shí)際中，地方政府間的“GDP錦標(biāo)賽”，使得地方政府將舉債資金盲目用于競(jìng)爭(zhēng)性建設(shè)領(lǐng)域，使得地方財(cái)政相應(yīng)承擔(dān)了大量?jī)攤L(fēng)險(xiǎn)。在目前多頭舉債、權(quán)責(zé)模糊、多頭管理的格局下，對(duì)地方政府官員的問(wèn)責(zé)制仍不健全，常常會(huì)出現(xiàn)“有人舉債，無(wú)人負(fù)責(zé)”的局面。最后導(dǎo)致下級(jí)債務(wù)成為上級(jí)的或有債務(wù)，上級(jí)往往成為下級(jí)的債務(wù)的“兜底者”即最后承擔(dān)者。

2、地方政府債務(wù)的違約率高。由于地方政府在債務(wù)關(guān)系中屬于強(qiáng)勢(shì)一方，且各審批部門(mén)掌握的信息是分散的、不完全的，難以獲得整合信息，因而無(wú)法獲得地方各類(lèi)項(xiàng)目總負(fù)債水平的真實(shí)數(shù)據(jù)；況且，地方政府往往通過(guò)多個(gè)融資平臺(tái)公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，導(dǎo)致銀行無(wú)法對(duì)信貸資金進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。一旦地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，政府投資的企業(yè)就可能面臨破產(chǎn)，地方財(cái)政也會(huì)瀕臨破產(chǎn)，并波及各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)，引發(fā)連鎖反應(yīng)。同時(shí)，為了償債，政府有可能提高稅費(fèi)，這勢(shì)必會(huì)對(duì)人民的生活形成壓力，造成社會(huì)不穩(wěn)定。

二、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理

防范和化解我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提是對(duì)債務(wù)的成因進(jìn)行系統(tǒng)、全面地分析，以便“對(duì)癥下藥”。任何風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生都有其內(nèi)在的形成機(jī)理，從我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的機(jī)理來(lái)看，既有地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展自身的要求和經(jīng)濟(jì)體制改革不到位等宏觀(guān)原因，也有由于信息不對(duì)稱(chēng)所導(dǎo)致的非市場(chǎng)因素的影響。

（一）我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制漸進(jìn)改革和地方經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展要求是地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張和風(fēng)險(xiǎn)不斷積累的宏觀(guān)原因

綜括國(guó)內(nèi)相關(guān)研究較為一致的觀(guān)點(diǎn)，認(rèn)為導(dǎo)致我國(guó)地方政府債務(wù)產(chǎn)生的宏觀(guān)層面原因主要有以下兩個(gè)方面：

1、經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展是地方債務(wù)產(chǎn)生發(fā)展的客觀(guān)需求基礎(chǔ)。我國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)最早發(fā)生在1979年，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，資金投入越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的動(dòng)力。特別是在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推動(dòng)下，投融資問(wèn)題越來(lái)越成為政府需要解決的主要問(wèn)題。同時(shí)，我國(guó)走上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路的時(shí)間不長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步較晚，作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行部門(mén)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施相對(duì)滯后。地方政府作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的提供者，應(yīng)該采取一切措施，來(lái)加長(zhǎng)這些制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“短板”，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一個(gè)良好的外部條件。面對(duì)巨大的資金需求，各地政府不得不采取各種籌資手段，以暫時(shí)緩解資金的供求矛盾，從而不可避免地出現(xiàn)了地方政府債務(wù)。此外，我國(guó)存在嚴(yán)重的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象，但是各地政府之間又存在著在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、政府形象等方面的競(jìng)爭(zhēng)，因此，一些地方政府在本來(lái)就捉襟見(jiàn)肘的財(cái)政預(yù)算狀況下，不得不通過(guò)舉債來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而導(dǎo)致地方債務(wù)逐年增加。

2、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和財(cái)政體制現(xiàn)狀是地方債務(wù)形成的重要因素。從1978年開(kāi)始，我國(guó)逐漸從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，中央提出“分級(jí)管理”及調(diào)動(dòng)地方積極性的指導(dǎo)思想，這在一定程度上促進(jìn)了地方政府之間的良性競(jìng)爭(zhēng)，帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但負(fù)面影響也是明顯的，地方政府在經(jīng)濟(jì)性分權(quán)和趕超戰(zhàn)略的驅(qū)動(dòng)下全面介入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在預(yù)算財(cái)力無(wú)法滿(mǎn)足資金需求的情況下，大量舉債進(jìn)行建設(shè)。

1994年的分稅制改革，導(dǎo)致了中央政府和地方政府的權(quán)責(zé)劃分不盡合理，地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配。1990-2009年中央政府的財(cái)政收入比重從33.8%上升到52.4%，地方政府的財(cái)政收入比重從66.2%下降到47.6%；中央政府的支出比重從32.6%下降到20.0%，地方政府的財(cái)政支出比重從67.4%上升到80.0%。主要原因是由于分稅制改革后財(cái)政收入開(kāi)始向中央政府傾斜，地方政府財(cái)政收入減少。與此同時(shí)，財(cái)政支出責(zé)任層層下放，特別是本應(yīng)由上一級(jí)政府承擔(dān)的義務(wù)教育和公共衛(wèi)生等普遍基礎(chǔ)性服務(wù)責(zé)任卻不斷下移，地方政府的支出責(zé)任變大，財(cái)政收支缺口擴(kuò)大。同時(shí)由于中央的轉(zhuǎn)移支付制度不完善，無(wú)法填補(bǔ)地方政府財(cái)政預(yù)算的不足，從而使得地方政府在面對(duì)財(cái)政資金預(yù)算缺口的時(shí)候不得不求助于舉債，使得地方債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。

（二）信息不對(duì)稱(chēng)前提下由于政績(jī)考核機(jī)制的缺陷是導(dǎo)致地方政府過(guò)度舉債引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵因素

1、在中央政府與地方政府信息不對(duì)稱(chēng)的情況下，地方政府迫于“GDP錦標(biāo)賽”壓力以及個(gè)人政治升遷的考慮，有可能會(huì)出現(xiàn)非理性舉債的機(jī)會(huì)主義行為。在我國(guó)特定的官僚選拔機(jī)制中，地方政府官員的升遷主要是由中央政府來(lái)決定的，使得在中央政府和地方政府之間就產(chǎn)生了一種現(xiàn)實(shí)的委托代理關(guān)系—中央政府是這一委托代理關(guān)系中的委托人，地方政府是其相應(yīng)的代理人。地方政府同時(shí)又是所在轄區(qū)的公民代表，接受公民的委托并按照公民的意愿來(lái)管理公共事務(wù)，因此當(dāng)?shù)毓褚簿统闪说胤秸奈腥耍胤秸蚕鄳?yīng)成了所在轄區(qū)公民的代理人。在信息不對(duì)稱(chēng)的情況下，具有雙重代理人身份的地方政府在博弈中利用其信息知情度高的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行道德風(fēng)險(xiǎn)行為的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。

2、中央政府和地方政府行為目標(biāo)的不一致，使得地方政府往往不會(huì)按照中央政府的目標(biāo)來(lái)行動(dòng)。中央政府與地方政府的職能結(jié)構(gòu)具有某種本質(zhì)性區(qū)別。中央政府既要保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)，又要保證各地區(qū)的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。中央政府不僅要對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控，又要通過(guò)合理安排預(yù)算來(lái)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的均等化，防止出現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距過(guò)大的現(xiàn)象，從而保證各地區(qū)的共同發(fā)展。而地方政府更多考慮的往往是本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此對(duì)發(fā)債有很強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，地方政府是具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的主體之一，各地方為了推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，具有爭(zhēng)取更大公共項(xiàng)目投資、獲得更多資源的沖動(dòng)，在地方利益的驅(qū)動(dòng)下，重復(fù)建設(shè)和盲目投資都難以避免。同時(shí)在扭曲的官僚績(jī)效考核制度下，各級(jí)地方政府官員早已習(xí)慣于把本地投資增長(zhǎng)快、投資規(guī)模大，融資平臺(tái)多、融資額度大等作為其任期內(nèi)工作業(yè)績(jī)的主要內(nèi)容，而較少關(guān)注資源使用效率的高低。在這種存在偏差的政績(jī)考核機(jī)制下，官員要想在短期內(nèi)做出引人矚目的政績(jī)，通過(guò)借債的方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)便成為地方官員的最佳策略。正是由于中央政府和地方政府行為目標(biāo)的不一致，地方政府出于個(gè)人政績(jī)或政治升遷的考慮，極力舉借債務(wù)搞建設(shè)，償債責(zé)任卻轉(zhuǎn)嫁給下屆政府乃至多屆后續(xù)政府。

三、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

面對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱患，中央和地方政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，妥善處理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，防范和化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）制訂計(jì)劃、加強(qiáng)監(jiān)管

國(guó)家要總攬全局，制定系統(tǒng)性的政府投融資計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的管理，地方政府要堅(jiān)持量力而行，舉債適度的原則，結(jié)合自身的收入狀況、還債能力，慎重權(quán)衡發(fā)債的規(guī)模，把融資的總體規(guī)模限定在適當(dāng)?shù)乃缴?，使其既能?shí)現(xiàn)宏觀(guān)調(diào)控的目標(biāo)，又能滿(mǎn)足地方政府自身發(fā)展的需要。針對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)管力度不夠的問(wèn)題，一是要加大監(jiān)管舉債行為的主體建設(shè)，包括：地方人大、政協(xié)對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)管，財(cái)政部門(mén)對(duì)其他部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管；二是要建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的量化指標(biāo)體系。對(duì)地方政府的債務(wù)規(guī)模、資金使用情況、償債能力進(jìn)行全面評(píng)估，動(dòng)態(tài)跟蹤；三、建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，加強(qiáng)上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的監(jiān)督和約束，提高財(cái)政透明度，使地方政府接受公眾與中央政府的監(jiān)督，防止地方政府的機(jī)會(huì)主義行為。

（二）摸清家底、分類(lèi)管理

針對(duì)當(dāng)前地方政府債務(wù)規(guī)模不清的現(xiàn)狀，中央和地方政府應(yīng)該組織審計(jì)、財(cái)政等部門(mén)，對(duì)債務(wù)情況進(jìn)行全面摸底，區(qū)別不同類(lèi)型和不同性質(zhì)的債務(wù)額，實(shí)行分類(lèi)管理。純公共性項(xiàng)目、準(zhǔn)公共性項(xiàng)目和市場(chǎng)性項(xiàng)目分別核算，分門(mén)別類(lèi)地提出債務(wù)償還途徑。在摸清地方債務(wù)規(guī)模及其性質(zhì)的基礎(chǔ)上，逐步化解新舊債務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)管，并最終從制度上規(guī)范地方政府的舉債行為。面對(duì)地方政府債務(wù)缺乏約束機(jī)制的問(wèn)題，可以借鑒成熟市場(chǎng)國(guó)家管理地方政府債務(wù)的各項(xiàng)指標(biāo)及其標(biāo)準(zhǔn)，從地方政府債務(wù)的使用效率、借債能力、償債能力等角度，建立地方債務(wù)的硬約束指標(biāo)。

（三）改革《預(yù)算法》，給予地方政府一定的舉債權(quán)

讓地方政府可以公開(kāi)規(guī)范地發(fā)債，以市場(chǎng)化手段約束地方政府舉債行為，將無(wú)序的融資轉(zhuǎn)變?yōu)橛行虻娜谫Y，既有利于各地方政府按自己的實(shí)際需求進(jìn)行舉債，也有利于中央政府對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，從而達(dá)到控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。2011年10月20日財(cái)政部印發(fā)了 《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，對(duì)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開(kāi)展地方政府自行發(fā)債進(jìn)行試點(diǎn)。2011年11月15日上海率先發(fā)行了總額為71億元人民幣的上海市地方政府債，由此，上海市也成為我國(guó)首個(gè)“自行發(fā)債”的城市。這表明我國(guó)地方政府發(fā)債的實(shí)踐活動(dòng)已經(jīng)展開(kāi)，而能否以及何時(shí)在大范圍內(nèi)推行地方政府自行發(fā)債則要根據(jù)試點(diǎn)結(jié)果而定。這標(biāo)志著中央政府對(duì)規(guī)避地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做出了一次開(kāi)創(chuàng)性的嘗試。

（四）建立地方債務(wù)的償還機(jī)制和投資決策責(zé)任制

為了保證到期債務(wù)的還本付息有穩(wěn)定的資金來(lái)源，地方債的還本付息實(shí)行還本支出和付息支出分開(kāi)，利息支出納入地方經(jīng)常預(yù)算，用稅收等經(jīng)常性收入支付，對(duì)地方債本金償還最好的方式是由地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)將每年的財(cái)政收支結(jié)余、融資項(xiàng)目投資額及其收益的一定比例劃轉(zhuǎn)“償債基金專(zhuān)戶(hù)”，建立償債準(zhǔn)備金，由償債基金安排的資金償還。對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目和有經(jīng)營(yíng)收益的公益性項(xiàng)目所形成的債務(wù)，應(yīng)該用項(xiàng)目自身收益來(lái)償還，必要時(shí)地方政府可給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼。對(duì)于無(wú)經(jīng)營(yíng)收益的公益性項(xiàng)目所形成的地方政府債務(wù)，應(yīng)該制定償還計(jì)劃，通過(guò)預(yù)算安排落實(shí)償債資金。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)政府官員債務(wù)決策機(jī)制失誤的問(wèn)責(zé)，加大對(duì)盲目舉債、疏于管理的責(zé)任追究制度。

（五）改變地方官員績(jī)效考核制度

我國(guó)有必要對(duì)地方官員的政績(jī)考核制度進(jìn)行反思，應(yīng)努力設(shè)計(jì)一套科學(xué)的政績(jī)考核機(jī)制，使其能盡可能正確地引導(dǎo)官員的政治利益動(dòng)機(jī)。改革現(xiàn)行“重政績(jī)考核、輕債務(wù)考核”，“重資金投入、輕效益評(píng)價(jià)”的考核機(jī)制。建議干部考核制度要隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況做出適當(dāng)調(diào)整，現(xiàn)階段要弱化GDP導(dǎo)向的考核，把舉債、償債、資金使用等方面的指標(biāo)納入考核指標(biāo)體系，這也是保障地方財(cái)政安全，防止中央代地方買(mǎi)單的舉措之一。同時(shí)，建立地方政府信用的社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)利用專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)搜集、整理、分析地方政府的財(cái)務(wù)及資信狀況，向社會(huì)和投資者提供與債券發(fā)行有關(guān)的信息，這樣既彌補(bǔ)了地方政府自身決策不足，又增加了債券發(fā)行的透明度，促進(jìn)了約束與監(jiān)督機(jī)制的形成。

西北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：羅曉）