我國政府審計體制改革的思路與建議探討

■孫 夢 王冠男

我國政府審計體制改革的思路與建議探討

■孫 夢 王冠男

隨著經(jīng)濟體制改革的不斷推進和深化，我國的經(jīng)濟和政治環(huán)境都發(fā)生了很大的變化，現(xiàn)行國家審計體制在很多方面需要進行改革以更好地為國民經(jīng)濟的發(fā)展提供保障。但是，現(xiàn)行的行政型國家審計體制不僅在理論上與當(dāng)前的審計環(huán)境不相適應(yīng)，而且在實踐中體制問題及其影響也比較突出，審計體制改革成為必然。

一、政府審計體制改革必要性與可行性

（一）政府審計體制改革的必要性分析

首先，改革和完善現(xiàn)行審計體制有利于增強審計的獨立性。我國當(dāng)前實行的是行政型審計領(lǐng)導(dǎo)體制，審計機關(guān)在行政、經(jīng)費、人事上受制于政府，從而削弱了審計機關(guān)的獨立性、權(quán)威性和公正性，也降低了審計機關(guān)對政府經(jīng)濟行為監(jiān)督的有效性。審計監(jiān)督的質(zhì)量和效力低下是現(xiàn)行審計體制很難從根本上解決的重要問題。因此，改革和完善現(xiàn)行審計體制是提高審計監(jiān)督質(zhì)量，完善審計體系，促進我國政府審計制度健康發(fā)展及審計機關(guān)客觀、獨立、公正地行使審計職權(quán)，建立有效的監(jiān)督機制的必然要求。其次，改革和完善現(xiàn)行審計體制是增強我國廉政建設(shè)的客觀要求。對現(xiàn)行審計體制的改革，能夠有效地增強審計機關(guān)行使審計職能的獨立性，從而在對各級政府部門的財政收支活動進行審計時出具真實、公允、合法的審計報告并揭露和上報存在的貪污、腐敗等問題，加強黨風(fēng)廉政建設(shè)，為國家財產(chǎn)的合理有效利用保駕護航。

（二）政府審計體制改革的可行性分析

具體而言：第一，從政府審計體制改革的法律基礎(chǔ)看：《審計法》第四條規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)該向本級人大常委會提交審計機關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。從中可以看出我國已在法律條款中明確了審計機關(guān)與立法機關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使其行使職權(quán)有法可依。第二，從政府審計體制改革的制度保障看：我國憲法明確規(guī)定人大及其常委會組成人員不得擔(dān)任國家行政機關(guān)職務(wù)。這種政治制度使得審計機關(guān)完全脫離了政府機構(gòu)并有更大的獨立性對其進行審計和經(jīng)濟監(jiān)督，從而為我國的政府審計體制由行政型向立法型轉(zhuǎn)變提供了保障。第三，從政府審計體制改革的政治必然性看：黨的十七大報告中強調(diào)要堅定不移地發(fā)展社會主義民主政治，完善制約和監(jiān)督機制。社會主義民主政治的不斷發(fā)展必然要求有適當(dāng)?shù)姆杀O(jiān)督體系與之相適應(yīng)，使之成為政府審計體制由行政型向立法型轉(zhuǎn)變的溫床。

二、政府審計體制改革的基本觀點分析

我國現(xiàn)行政府審計體制的特點是審計機關(guān)是整個政府機關(guān)的組成部分，都作為最高權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，這就使得審計機關(guān)不可能充分地實現(xiàn)對其他政府執(zhí)行機關(guān)的監(jiān)督，削弱了審計機關(guān)的獨立性?；谖覈鴮徲嬻w制的特點，審計體制改革應(yīng)圍繞保障與增強審計工作的獨立性展開。關(guān)于審計體制改革有以下幾種觀點：

（一）改良觀

改良觀主張對現(xiàn)行審計體制進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，將審計署改名為審計部，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提升審計署在國務(wù)院內(nèi)的規(guī)格和地位，并在法律中明確規(guī)定審計結(jié)果向政府和人大報告。由于審計署仍屬于政府機關(guān)，其審計行為在多方面都會受到政府機構(gòu)的影響，因此這種改良的方法并沒有從根本上增強審計署增強的獨立性。

（二）獨立觀

獨立觀主張將政府審計機關(guān)從政府和人大中脫離出來，獨立于立法、司法和行政體系，成為政治體系之外的第三方監(jiān)督系統(tǒng)。但是我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，人民代表大會代表人民行使國家權(quán)力，因而我們的國情不容許審計機關(guān)獨立于人民權(quán)利之外，使得該觀點在中國并沒有可行性。

（三）垂直觀

垂直觀認(rèn)為應(yīng)該切斷地方審計機關(guān)與地方政府的關(guān)系，而由中央審計署垂直進行領(lǐng)導(dǎo)，從而使審計工作獲得足夠的獨立性。這雖然解決了地方審計機關(guān)受同級政府行政行為干擾的問題，部分保證了地方審計機關(guān)的獨立性，但審計機關(guān)仍屬于行政機關(guān)范疇，并沒有完全獨立于政府部門，本質(zhì)上屬于變相的改良觀，無法從根本上保證審計的獨立性。

（四）過渡觀

過渡觀認(rèn)為國家審計機關(guān)應(yīng)隸屬于立法機關(guān)，才能最大限度地保障審計的獨立性。其正確考慮了我國國情和當(dāng)前審計體制的弊端，具有在我國實施的可行性，構(gòu)成了本文討論的核心觀點。即在全國人大常委會下設(shè)立最高審計院，直接受其領(lǐng)導(dǎo)并對其負(fù)責(zé)，審計院主要負(fù)責(zé)對國務(wù)院及其所轄部門進行經(jīng)濟監(jiān)督。同時地方各級人大下設(shè)地方各級審計機關(guān)，直接對地方人民代表大會負(fù)責(zé)和報告工作，同時接受上級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，最終實現(xiàn)“國家審計機關(guān)與政府行政機構(gòu)完全剝離”。

三、政府審計體制改革需要注意的問題

國家審計體制改革是項大規(guī)模的系統(tǒng)工程，除受審計主體、社會民主環(huán)境以及人們的思想意識等因素制約外，還依賴于政治、經(jīng)濟、法律和文化等審計環(huán)境的改善。因此，改革必須正確認(rèn)識當(dāng)前的國家審計及其體制，改革過程中應(yīng)注意以下問題：

（一）要正視審計體制改革的前進性和曲折性問題

審計體制由行政型向立法型模式的轉(zhuǎn)變需要較長的時間，并且要在經(jīng)濟體制改革和民主政治建設(shè)與當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的基礎(chǔ)上才能存續(xù)。如若無視社會政治經(jīng)濟發(fā)展的客觀實際，超越審計發(fā)展的階段，不僅不利于改革實踐的實施，也會使改革最終是“竹籃打水一場空”。因此基于我國當(dāng)前經(jīng)濟和體制的發(fā)展階段，改革的任務(wù)應(yīng)是針對現(xiàn)行政府審計體制存在的不適應(yīng)開放經(jīng)濟和政府職能的方面，提出具體的改進、完善和提高的對策，做好審計體制改革的方案設(shè)計，使之不僅具有科學(xué)性、前瞻性，而且具有合理性和可行性。

（二）要正確處理審計機關(guān)獨立性與權(quán)威性關(guān)系

根據(jù)國家機關(guān)間相互制衡的原則和國際通行的做法，國家審計機關(guān)的獨立性和權(quán)威性應(yīng)呈反向相關(guān)的關(guān)系，即獨立性越高，權(quán)威性越?。环粗?，獨立性越低，權(quán)威性越大。這里的獨立性是指國家審計機關(guān)及其人員在組織人事、經(jīng)濟關(guān)系、問題查處上不受制約的程度。權(quán)威性是指國家審計機關(guān)依法所擁有權(quán)力的大小。由行政型向立法型的轉(zhuǎn)變必將提高我國審計機關(guān)的獨立性，因而有必要對其擁有的權(quán)力進行調(diào)整。比如強化審查報告權(quán)，弱化或取消處理處罰權(quán)；強化對政府行政機關(guān)的審查報告權(quán)，弱化對國有企業(yè)的審查報告權(quán)等。

（三）要正確處理政府審計與外部審計及內(nèi)部審計關(guān)系

政府審計、注冊會計師審計和內(nèi)部審計三方相互獨立，各司其職，相互之間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。政府審計主要監(jiān)督檢查各級政府及其部門的財政收支及公共資金的收支運用情況；注冊會計師審計主要受托于企業(yè)財務(wù)信息的使用者，對企業(yè)向外呈報的會計信息的真實、合法、公允性進行審查并出具審計報告；內(nèi)部審計主要對企業(yè)內(nèi)部的財務(wù)收支和經(jīng)營管理活動進行監(jiān)督檢查。我國政府審計體制向立法型轉(zhuǎn)變后，不應(yīng)再對國有企業(yè)進行全面審計，重點應(yīng)放在對政府經(jīng)濟活動進行監(jiān)督和檢查上。

（四）要重申最高立法機關(guān)在審計中的立法監(jiān)督地位

全國人民代表大會是我國的立法機關(guān)，也是重要的監(jiān)督機關(guān)。但目前全國人大監(jiān)督的力度不足，監(jiān)督手段有限使得監(jiān)督的有效性低，難以真正發(fā)揮監(jiān)督的作用。因而在改革的過程中強化人民代表大會的監(jiān)督職能，理順我國的經(jīng)濟監(jiān)督關(guān)系，加強對各級政府行為的監(jiān)督是我國政府審計體制由行政型向立法型轉(zhuǎn)變的迫切要求。

四、我國政府審計體制改革的建議

政府審計體制的改革要立足國情，綜觀全局，正確處理好各方的利益關(guān)系，學(xué)習(xí)借鑒國外先進立法型審計體制，建設(shè)有中國特色的新型審計體制。具體而言應(yīng)從以下幾個方面考慮：

（一）逐步向立法型審計過渡

審計模式的改革需要和民主政治以及經(jīng)濟體制的改革發(fā)展水平相適應(yīng)。當(dāng)前改革的任務(wù)是針對現(xiàn)行審計體制存在的不適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟建設(shè)的方面，提出改進、完善和提高的對策及措施；做好審計體制向立法型審計改革的方案設(shè)計，使之不僅具有科學(xué)性、前瞻性，而且具有合理性和可行性。

（二）完善現(xiàn)有審計法律體系

目前我國地方審計機關(guān)受上級審計機關(guān)和本級政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，因而無法保證對政府部門的審計工作的獨立性。但目前的審計制度在憲法中是有明確規(guī)定的，因而修改憲法中的相關(guān)規(guī)定，審計機構(gòu)才能從地方行政體系中獨立出來。只有審計機關(guān)在人事、經(jīng)費支出等方面不受政府部門的約束，才能從根本上解決審計機構(gòu)的獨立性問題，從而順利實現(xiàn)審計體系由行政型向立法性轉(zhuǎn)變。

（三）提高審計結(jié)果的透明度

據(jù)有關(guān)報道，我國審計結(jié)果的披露比例僅在30%左右。且多數(shù)只在國家審計署的官方網(wǎng)站公布。政府審計體制的改革要將立法機關(guān)監(jiān)督和輿論監(jiān)督有效地結(jié)合起來，通過多種途徑進行審計報告的披露，提高審計結(jié)果的透明度。目前國家審計署也在積極制定完善審計公告制度，努力解決審計結(jié)果公開性的問題。

（四）重點攻堅財務(wù)收支審計

2009年起國務(wù)院下發(fā)通知要求各級政府部門公開“三公經(jīng)費”開支，披露各級政府及相關(guān)部門在資金管理和使用方面的信息，接受社會輿論的監(jiān)督。反映國家重視對政府部門的財務(wù)監(jiān)督，使得財務(wù)收支審計仍是未來政府審計的重點和方向。

（五）開展財政收支績效審計

財政收支績效審計主要對財政收支的效益性、經(jīng)濟性和效率性進行審計。在開展政府績效審計時，應(yīng)該把績效審計同財政財務(wù)收支審計、專項資金審計、政府投資項目審計和經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)合起來。在公共財政框架體系下，遵循效率原則的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)財政審計向績效審計方向的轉(zhuǎn)變。可借鑒國外立法型審計體系采用合理的指標(biāo)分析預(yù)算收支，全面描述、衡量和監(jiān)管財政操作，建立有效的財政收支績效評估體系。

（六）建立可操作審計指標(biāo)體系

在充分考慮績效評價特殊性的基礎(chǔ)上，通過設(shè)置指標(biāo)的方式將可以量化的影響績效的因素進行量化，便于分析、比較；同時對無法量化的影響績效的因素可制定衡量標(biāo)準(zhǔn)如美國將“優(yōu)先實踐”原則作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)論

經(jīng)濟體制改革的深入發(fā)展和當(dāng)前審計體制與審計環(huán)境不相適應(yīng)的矛盾，政府審計體制改革成為必然趨勢。本文通過分析我國政府審計體制改革的必要性與可行性，認(rèn)為我國審計體制改革要正確處理審計機關(guān)獨立性與權(quán)威性關(guān)系，正確處理政府審計與外部審計及內(nèi)部審計關(guān)系，重申最高立法機關(guān)在審計中的立法監(jiān)督地位。并提出我國審計體制改革的方向應(yīng)該是逐步向立法型審計過渡，在改革的過程中要完善現(xiàn)有審計法律體系，提高審計結(jié)果的透明度，重點攻堅財務(wù)收支審計，開展財政收支績效審計，建立可操作審計指標(biāo)體系。

華北電力大學(xué)）

（本欄目責(zé)任編輯：周菲）