鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管初探

■曹君楓 鄭英瑞

隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的深入推進(jìn)和公共財(cái)政職能的不斷加強(qiáng)，各級(jí)財(cái)政用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金大幅度增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為財(cái)政資金管理和政策執(zhí)行的“終端”環(huán)節(jié)，資金監(jiān)管水平的高低直接關(guān)系財(cái)政政策執(zhí)行效果，直接關(guān)系財(cái)政資金的安全、規(guī)范和有效。近年來，河北省寧晉縣為加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管，推行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金安全和高效運(yùn)行發(fā)揮了重要保障作用。但是，在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管過程中，也發(fā)現(xiàn)了一些問題亟待解決。

一、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理現(xiàn)狀

2009年10月，該縣開始對(duì)全縣15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理方式改革，在堅(jiān)持財(cái)政體制不變、預(yù)算管理權(quán)不變、資金所有權(quán)不變、資金使用權(quán)不變、資金審批權(quán)不變、債權(quán)債務(wù)法律主體不變“六不變”的前提下，由縣財(cái)政直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支。分稅制鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍作為一級(jí)財(cái)政，縣財(cái)政部門對(duì)其財(cái)政支出情況加強(qiáng)審查、指導(dǎo)和監(jiān)督；統(tǒng)收統(tǒng)支鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按縣級(jí)預(yù)算單位實(shí)行報(bào)賬制，統(tǒng)一辦理各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金的收付結(jié)算?！班l(xiāng)財(cái)縣管”運(yùn)行兩年多來，成效顯著。

（一）賬戶管理更加規(guī)范

過去，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬戶“滿天飛”，以個(gè)人存折開設(shè)銀行賬戶，公款私存問題比較普遍，有的連鄉(xiāng)財(cái)政所長(zhǎng)自己都不知道有多少賬戶?！班l(xiāng)財(cái)縣管”之后，該縣將鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行賬戶全部清理重設(shè)，為每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）設(shè)立了“基本結(jié)算戶”，在“基本結(jié)算戶”的基礎(chǔ)上又分設(shè)了五個(gè)專戶即“經(jīng)費(fèi)專戶”、“計(jì)生專戶”、“社保專戶”、“糧補(bǔ)專戶”和“村財(cái)鄉(xiāng)管專戶”，明確了每個(gè)賬戶性質(zhì)及使用范圍。對(duì)單位私自開設(shè)的其他賬戶一律視作“小金庫(kù)”處理。同時(shí)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金收支全部納入單位統(tǒng)一賬戶管理，防止了私設(shè)“小金庫(kù)”、坐收坐支和濫收濫支等違法亂紀(jì)行為，提高了財(cái)政資金的綜合使用效率。

（二）支出管理更加科學(xué)

過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理中普遍存在“支出無預(yù)算、撥款無指標(biāo)、用款無計(jì)劃”的行為。改革后，縣級(jí)財(cái)政部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支實(shí)行直接管理，分稅制鄉(xiāng)鎮(zhèn)月初五日內(nèi)，向“中心”報(bào)送資金支出使用計(jì)劃，“中心”審查后，將資金撥付鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。月末十日內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政將使用情況（附票據(jù)）報(bào)“中心”審核、監(jiān)督，杜絕了超額度支出問題。統(tǒng)收統(tǒng)支鄉(xiāng)鎮(zhèn)按縣級(jí)預(yù)算單位實(shí)行報(bào)賬制，確保了資金開支合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管由以前的事后監(jiān)督改為現(xiàn)在的事前、事中、事后的全方位、全過程監(jiān)督，支出控管效果明顯。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法律法規(guī)意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)

過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政很大程度上是“領(lǐng)導(dǎo)消費(fèi)型財(cái)政”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“條子”不論符不符合規(guī)定、合不合法，一經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)簽字，就給予報(bào)銷。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開支都要依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、財(cái)務(wù)制度，大宗商品、物資購(gòu)置和工程項(xiàng)目開支要有政府采購(gòu)及招投標(biāo)手續(xù)，票據(jù)要合法的稅票，資金轉(zhuǎn)賬有限額。對(duì)不合規(guī)、超范圍的支出，即使領(lǐng)導(dǎo)簽字也不會(huì)予以報(bào)銷，這些都有效約束了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的非正常性開支，進(jìn)一步增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法律法規(guī)意識(shí)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管中存在的主要問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)財(cái)政資金監(jiān)管缺位

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)資金監(jiān)管意識(shí)不強(qiáng)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)往往把主要精力放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資金籌集上，而忽略了資金的使用與監(jiān)管，導(dǎo)致資金監(jiān)管缺位。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員不足，職責(zé)不明。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，人員少，業(yè)務(wù)量大，多是一人兼兩個(gè)或多個(gè)不同崗位，使財(cái)政工作受到不同程度牽制，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管沒有具體實(shí)施辦法明確相應(yīng)的職責(zé)，使財(cái)政監(jiān)督處于一種游離狀態(tài)。

3、“村財(cái)鄉(xiāng)管”責(zé)任主體不明。目前，該縣“村財(cái)鄉(xiāng)管”屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站管理，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所為同級(jí)單位，主管部門為縣農(nóng)業(yè)局。一些撥付到村級(jí)的財(cái)政專項(xiàng)資金或經(jīng)費(fèi)，因沒有明確責(zé)任主體，既沒鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督，也沒農(nóng)經(jīng)站的有效監(jiān)管。跟蹤監(jiān)管不到位，或監(jiān)管出現(xiàn)斷層，增加了財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)。

（二）縣級(jí)財(cái)政部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管力度不夠

1、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”未能做到全覆蓋。由于縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政集中支付中心人員少，而全縣有15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)，工作量可想而知，很多工作只能說從程序上走上了正軌，特別是在對(duì)支出的監(jiān)管上，審核票據(jù)只能審核票據(jù)的合規(guī)性和合法性，對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)支出的真實(shí)性難以進(jìn)行核查和有效監(jiān)督。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管無法縱向到底、橫向到邊。

2、賬戶的分散管理使鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金監(jiān)管存在漏洞。因?yàn)樵摽h對(duì)分稅制鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分專戶，如：社保專戶、村財(cái)鄉(xiāng)管專戶等未納入“鄉(xiāng)財(cái)縣管”進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。導(dǎo)致一些資金量大、業(yè)務(wù)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)年底將其他賬戶結(jié)余資金轉(zhuǎn)入這些賬戶，逃避“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。而且這些賬戶一般都是專人管理，彼此獨(dú)立，互不制約，資金運(yùn)行的透明度很低，加之沒有嚴(yán)格的初審復(fù)核，內(nèi)部難以形成有效監(jiān)督。管理人員如果不堅(jiān)持原則，就會(huì)形成極大的漏洞。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)控機(jī)制不夠合理。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金全面的檢查一般2—3年才能進(jìn)行一次，時(shí)間跨度大，周期長(zhǎng)，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。專項(xiàng)資金的檢查雖然頻繁，但檢查缺少系統(tǒng)性或者只注意某一方面。由于沒有總賬控制，專項(xiàng)檢查一般只查單據(jù)和賬戶，不重視對(duì)資金的核查。對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題督促落實(shí)整改力度不夠，對(duì)問題的處理一般都較為寬松，導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督權(quán)威性不高。所以每年的檢查雖多，實(shí)質(zhì)效果并不大。

（三）預(yù)算管理不規(guī)范，預(yù)算執(zhí)行隨意性大

1、預(yù)算編制不規(guī)范。預(yù)算編制不夠全面、精細(xì)；收入預(yù)算編制沒有全面完整地反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有收入；政府采購(gòu)預(yù)算只是流于形式；項(xiàng)目預(yù)算沒有做好項(xiàng)目支出滾動(dòng)預(yù)算與部門年度預(yù)算的銜接工作，預(yù)算編制的前瞻性、計(jì)劃性較差。

2、預(yù)算執(zhí)行隨意性較大。預(yù)算的編制、調(diào)整基本上沒有按規(guī)定報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)批準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的法律約束形同虛設(shè)。在執(zhí)行預(yù)算過程中，基本不按批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算執(zhí)行隨意性大。

三、解決問題的對(duì)策

（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

一是根據(jù)財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化要求，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員編制及機(jī)構(gòu)性質(zhì)。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員人事及工資關(guān)系上劃縣局管理，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)人員試行委派制，保證其認(rèn)真履行職責(zé)，敢于堅(jiān)持原則。二是將熟悉財(cái)務(wù)知識(shí)、綜合素質(zhì)好的青年干部選拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作崗位，以適應(yīng)新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作要求。三是建立健全對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部的教育培訓(xùn)制度。圍繞財(cái)政中心工作，按計(jì)劃、分類別、分層次，抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部思想政治教育、財(cái)政業(yè)務(wù)培訓(xùn)和崗位培訓(xùn)。

（二）加強(qiáng)制度體系建設(shè)，完善信息通報(bào)和反饋機(jī)制

一是要形成一個(gè)統(tǒng)一的關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所工作制度體系。明確財(cái)政所的職能，核心是確保國(guó)家和上級(jí)政府財(cái)政政策的落實(shí)執(zhí)行，在管事權(quán)上著重體現(xiàn)依法理財(cái)，對(duì)具體工作中的資金支配權(quán)則應(yīng)限制或削減；制度設(shè)計(jì)要以保證資金安全、依法管理為目的，條規(guī)內(nèi)容要符合業(yè)務(wù)特點(diǎn)，邏輯性要強(qiáng)，體現(xiàn)職責(zé)明確、相互制衡并便于操作；對(duì)重要崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)要有明確的限制措施，對(duì)具有監(jiān)督職能的崗位應(yīng)給予獨(dú)立行使權(quán)；建立合理的考評(píng)機(jī)制，不但要考核績(jī)效，更重要的是要強(qiáng)化對(duì)制度執(zhí)行的考核。二是完善縣鄉(xiāng)之間的信息通報(bào)和反饋機(jī)制?？h級(jí)財(cái)政要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的具體監(jiān)管范圍，要量化、細(xì)化監(jiān)管任務(wù)和責(zé)任。要把上級(jí)財(cái)政或主管部門下發(fā)的項(xiàng)目資金文件、制度辦法、監(jiān)管重點(diǎn)和具體要求等及時(shí)下發(fā)、抄送鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，以便其開展監(jiān)管工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)在監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)的問題和情況，要建立反饋渠道及時(shí)反饋，以利于完善有關(guān)政策，規(guī)范財(cái)政管理。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要切實(shí)履行依法監(jiān)督的職責(zé)，按法定程序定期審議鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)決算執(zhí)行情況。二是建立完善的財(cái)政資金收支管理制度，逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)向單一賬戶制和國(guó)庫(kù)集中支付過渡。嚴(yán)禁隨意調(diào)撥資金，要制定初審、復(fù)核、稽核、審批的嚴(yán)密程序，并對(duì)程序的執(zhí)行定期檢查考核，確保資金安全。

（四）加快信息化建設(shè)，建立網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制

借助網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)，開發(fā)相關(guān)軟件，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的日常運(yùn)行建立動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，對(duì)大額資金的波動(dòng)實(shí)行預(yù)警制。密切注視資金的波動(dòng)情況，進(jìn)行分析和研究，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)采取對(duì)策和措施。

（五）理順關(guān)系，明確“村財(cái)鄉(xiāng)管”責(zé)任主體

目前，村級(jí)收入大部分來源于財(cái)政，且財(cái)政部門為《會(huì)計(jì)法》執(zhí)法主體，“村財(cái)鄉(xiāng)管”工作應(yīng)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)一管理，從而避免財(cái)政資金監(jiān)管缺位，監(jiān)督鏈條出現(xiàn)斷層，確保財(cái)政資金使用安全。★