地方融資平臺風險、影響及治理

■楊芷晴 陳卓琬

隨著我國城市化進程的不斷加快，城市建設投資需求快速攀升，從而導致政府面臨城市建設資金嚴重不足的巨大壓力。僅以保障房建設為例，中央計劃“十二五”期間建設3600萬套保障房，其中2011年和2012年各建設1000萬套。其中，1000萬套保障房建設約需資金1.3萬億元，其中中央財政共支出1030億元，房地產(chǎn)開發(fā)商能承擔8000億元，余下的4000億～5000億元則需要地方政府補缺。

宏偉的城市建設投資計劃對地方融資平臺而言，其融資壓力可想而知。不少地方政府坦承，面對這個資金壓力，地方政府已經(jīng)不堪重負。與此同時，渣打銀行一份最新報告預計，截至2012年底，銀行對我國地方政府的貸款將會增加約2萬億元。渣打銀行估計，目前銀行對我國地方政府的風險敞口已達10萬億元。因此，如何有效地緩解地方政府的資金壓力，應對我國城市建設過程中的融資需求，探索可持續(xù)、健康的多元化融資渠道和方式迫在眉睫。

一、地方融資平臺面臨的問題分析

（一）城投公司債務及債務率過高，風險高發(fā)

隨著各地城市基礎設施建設投資量日益加大，以地方城投公司為主的地方融資平臺正在遭遇因債務及債務率過高所導致的債務風險及危機。

審計署公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務余額10.7萬億元。有權威人士預計，43%的債務將在2011年、2012年兩年內(nèi)集中到期，預計達4.6萬億元；中國銀行發(fā)布的2012年第一季度經(jīng)濟展望報告中表示，實際地方債規(guī)?；虮裙俜筋A計的10.7萬億元規(guī)模更大，如果地方償債能力不足，則容易引發(fā)地方信任危機，乃至債務違約。

在政府財政困難、事權極大的情況下，通過建立政府融資平臺，籌集建設資金是有益的探索。但目前許多政府融資平臺扮演的角色卻十分尷尬——它既不像企業(yè)，又不像機關；投資了大量項目，又沒有正常的經(jīng)營收益；能融資，又沒有固定的還款來源。全國8000多家地方政府融資平臺，銀行貸款余額約6萬億元，其中項目貸款余額超過5萬億元；其資金運轉主要依靠土地收益以及在不同銀行之間流轉、借新還舊，一旦資金鏈斷裂，就會出現(xiàn)償債風險。這首先將損害政府信用，敗壞政府形象；二是銀行資金面臨較大風險；三是不利于社會穩(wěn)定及耕地保護。全國8000多家政府融資平臺，按每家征用及出售1000畝土地計算，共800多萬畝，涉及大量居民拆遷并對保住全國18億畝耕地紅線構成嚴重威脅。

（二）地方融資平臺造血功能衰竭

目前，城市建設投資的需求已遠遠超出城投公司的融資能力，加之政府對金融領域宏觀調(diào)控力度的加大，以及城投公司自身投融資體系的不完善，使得很多地方出現(xiàn)社會資金過剩而城投公司卻資金匱乏、造血功能衰竭的“怪現(xiàn)狀”。

事實上，任何城市競爭力的提升，都離不開大規(guī)模有效的城市開發(fā)和建設，而城市開發(fā)與建設又離不開強有力的資本投入。如何使龐大的民間資本與旺盛的城市建設資金需求間相對接，擴大城市建設資金來源渠道，吸納當?shù)孛耖g資本助力城市建設，迫切需要引起社會各界的關注。

二、地方融資平臺風險高發(fā)的原因及影響分析

城投企業(yè)是我國市政基礎設施行業(yè)市場化改革的產(chǎn)物，同時也是地方政府市場化融資的主體。過去，城市基礎設施的投融資主要是以政府主導、財政資金為主，目前已經(jīng)走向了政府引導、市場化企業(yè)化融資的新模式。一批運作規(guī)范、結構合理的城投企業(yè)的出現(xiàn)，符合市場需求，也適應國家政策要求。然而，迅猛發(fā)展下的地方融資平臺卻容易成為金融風險的高發(fā)區(qū)。

（一）地方融資平臺風險高發(fā)的原因

第一，地方基礎設施建設一般性投入較大，建設周期較長。基礎設施建設的周期一般為5至8年，甚至更長。但同時，商業(yè)銀行考慮資產(chǎn)與負債的期限配置，通常貸款期限不超過3年。而周期過長，也使得建設過程中不可控的因素增多，融資環(huán)節(jié)的任何疏漏都有可能影響資金周轉，進而影響工程建設。

第二，城投企業(yè)等地方融資平臺還面臨政策性風險。這包括稅收基數(shù)和稅率變化、土地政策調(diào)整、地方政府換屆、政府財政收支的透明度低、管理部門的新要求新標準、甚至個別主管部門的貪腐行為等。

（二）風險高發(fā)給城投公司及地方融資帶來的影響

種種不確定因素使城投公司的資金運行常常捉襟見肘，處于一種“拆東墻補西墻”的狀態(tài)之下，負債率節(jié)節(jié)攀升。

據(jù)統(tǒng)計，目前絕大部分地方融資平臺的資產(chǎn)負債率都在70%以上，這種資產(chǎn)負債結構給企業(yè)的后續(xù)工作帶來極大的困難和挑戰(zhàn)。一方面，這直接導致了企業(yè)承擔較高的財務費用，進而影響企業(yè)的進一步融資，使得企業(yè)在推動多元化融資方面更難以發(fā)揮作用；另一方面也給地方融資平臺帶來了各種財務風險，包括資金流轉風險、償債風險和有效資產(chǎn)縮水的風險。

同時，地方融資平臺還存在巨大的潛在風險。地方融資平臺由政府設立，高層與政府關系密切，普遍存在著市場化程度不高、信息不透明、經(jīng)營機制不健全、監(jiān)管困難等問題，為滋生腐敗提供了土壤。

此外，地方土地的過度開發(fā)和擔保，也可能會激化政府、企業(yè)和居民的矛盾，影響社會穩(wěn)定。

三、深化政企改革，化解地方融資平臺風險

針對以上問題，筆者認為，地方融資平臺的發(fā)展首先要深化政企改革，將“政府參與”轉變?yōu)椤罢笇А保檬袌龌侄尾粩嗤貙捜谫Y渠道、公開披露信息、完善監(jiān)管機制，只有這樣才能從根本上解決地方融資平臺面臨的各種風險。

（一）加快轉變政府職能，變“政府參與”為“政府指導”

從我國城投公司創(chuàng)立之日起，政府便作為唯一的管理者作用于城投公司的發(fā)展。“城投”這一地方政府投融資平臺存在的主要問題之一就是政企不分。如若政企分開，使城投成為獨立市場主體，則必須要注意吸取以前債務激增的教訓，建立地方政府與“城投”基于法律前提下的、新型的業(yè)務合作關系。

第一，對于城市發(fā)展需要、必須由政府投資的基礎設施和公共服務等公益性項目，政府通過財政預算，向城投提供財政資金，委托城投進行建設、管理、運營，政府需要在管理之外，安排一定的財政資金跟進。比如以稅費返還的方式，促進城投或運營企業(yè)提供更為完善的城市公共服務。這實際上就是政府代社會和公民向城投公司購買公共服務。

第二，對于市場競爭性項目、行業(yè)，政府按照市場規(guī)則，放開市場，城投與其他市場主體一起參與競爭、開展經(jīng)營，不享有任何特權和政府的資助。政府在收費及其調(diào)整上加以指導和管理，在稅費上給以一定的優(yōu)惠。

第三，對一些有收費機制但回報率不高的“準公共產(chǎn)品”，以及回報率較長的城市基礎設施項目，政府在投資的同時，可以采取適當?shù)拇胧┐碳ど鐣Y本投資。城投等融資平臺作為地方政府間接參與市場的一種渠道，可以在這一領域發(fā)揮扶持、引導的積極作用，如通過借鑒 PPP （Public-Private-Partnership）模式，廣泛吸引民間資本參與。

第四，對于政企脫鉤后產(chǎn)生的債務則完全由企業(yè)獨立承擔，政府不再承擔任何責任。

（二）理清地方債和地方融資平臺債務，將城建平臺經(jīng)營性項目和公益性項目分開

要實現(xiàn)城建平臺的可持續(xù)融資和可持續(xù)發(fā)展，政府應“兩條腿”走路，對以前已經(jīng)形成的融資債務和今后城市建設發(fā)展平臺區(qū)別對待，理清地方債和地方融資平臺債務，將城建平臺的經(jīng)營性項目與公益性項目分開。

理清地方融資平臺的債務和地方政府的債務，使債務狀況更加透明，將城投金融風險暴露在“陽光”之下。首先應當承認地方政府債務，然后按政府債的程序進行管理，納入地方預算，走審批程序，實行透明規(guī)范的管理?？梢宰屓谫Y平臺債務表現(xiàn)為地方政府的赤字，然后按照國債管理的模式，到債券市場上買賣。地方發(fā)債應由省級政府管理，這樣中央也可以監(jiān)管到。

（三）建立健全地方融資平臺監(jiān)管體系

建立健全融資平臺監(jiān)管體系要從投資立項、預算管理、資金撥付、資產(chǎn)盤活和債務控制等多方面，進一步規(guī)范融資平臺公司運作，加快形成規(guī)?？煽?、權責明確、償債有序、監(jiān)管有力的政府性資金平衡和融資平臺公司管理體系。

一方面，要建立對融資平臺公司債務情況的動態(tài)監(jiān)測機制以及符合融資平臺公司特點的績效考核機制。

地方國資部門可以通過向各主要市級融資平臺公司派駐財務總監(jiān)的形式，建立融資平臺公司債務信息申報和審批的信息化管理機制，提高政府性債務管理的時效性和及時性。同時，要制定加強市級融資平臺公司投融資管理的實施意見和辦法，建立和完善符合市級融資平臺公司的特點和目標考核體系。

另一方面，要嚴格約束融資平臺債務。地方政府融資平臺應以自己所擁有的國有資產(chǎn)為限，靠自身的機構信用開展業(yè)務。作為一個市場主體，地方融資平臺應該嚴格執(zhí)行資產(chǎn)負債率等限制指標，規(guī)范運作，建立與地方財政之間的“防火墻”。

同時，有條件的融資平臺必須適時公開披露資本金狀況、負債規(guī)模、承擔建設項目、項目貸款、項目擔保以及貸款資金使用情況等。

（四）賦予城投準確的定位，建立完善的“公司體系”

城投等政府融資平臺公司，其歷史使命在于：在依托政府投入、整合資源、盤活資產(chǎn)的基礎上，做實、做強、做大企業(yè)，創(chuàng)造充足的現(xiàn)金流，具備強大的償債能力，以更好地按PPP（Public-Private-Partnership）、BT （Build-Transfer）、BOT（Build-Operate-Transfer）模式，通過融資租賃、股權信托、中期票據(jù)、企業(yè)債券等方式加大城市建設資金的籌集，并通過招商引資，積極引入民間資本、海外資本參與城市基礎設施建設，加快城市建設步伐，促進城市的基礎設施建設和公用事業(yè)發(fā)展，進而增強城市發(fā)展能力，提升競爭力和吸引力，改善城市形象。

由于城投公司的特殊性，很多城投公司不具備盈利能力，需要通過政府補貼的方式來維持運營，給政府財政帶來巨大的負擔。因此，2011年國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的第2881號文件中明確規(guī)定，城投公司的主營收入70%需要來自自身，政府補貼只能占30%。這一政令具有一定的前瞻性，可預防由于地方政府財政開支過大，而間接帶來的中央政府大規(guī)模財政赤字。

但是僅僅靠行政命令難以改變城投公司依賴財政補貼的現(xiàn)狀，城投公司的持續(xù)發(fā)展有賴于政府對其進行的準確定位，即政府如何理解城投公司的作用，如何賦予城投公司職能，進而如何為城投公司創(chuàng)造基本的經(jīng)營運行條件。這些是保持城投公司經(jīng)營運作良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展、最終促進城市建設發(fā)展與城市經(jīng)濟社會進步的關鍵。

同時，政府應要求城投公司的經(jīng)營狀況有一個合理的比例，對每年的公益性項目和商業(yè)性項目的比重給予硬性規(guī)定。這樣一方面可以保證城投公司為城市建設服務；另一方面，也可使其有適當?shù)挠?，給中央財政減輕負擔。

（五）允許其深度參與城市資源經(jīng)營運作，提升城投實力

為了提升城投公司的積極性，政府應該允許其深度參與城市資源的經(jīng)營運作，適當?shù)刭x予城投公司一些壟斷性的產(chǎn)業(yè)，讓其利用國有資本在政策上的優(yōu)勢，提升自身實力。

城投公司具備一級土地開發(fā)的資格，可以對生地進行開發(fā)；另一方面也可以通過融資，對土地進行二級開發(fā)。一二級聯(lián)動開發(fā)，既可以減少城投公司的投資成本，與政府的合作也保障了開發(fā)資源的穩(wěn)定性?？梢哉f，城投公司在土地開發(fā)，尤其是商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)上具有天然的優(yōu)勢。對此，筆者建議：

第一，城投公司應結合城市基礎設施建設參與城市土地經(jīng)營，主要是土地儲備和土地初級開發(fā)。

第二，廣泛參與城下地上、地下、地面空間的經(jīng)營，包括城市廣告、可經(jīng)營的人防設施、停車場、與路橋建設相關聯(lián)的開發(fā)、城市弱電管網(wǎng)的經(jīng)營開發(fā)等。

第三，由政府授權城投公司從事公用行業(yè)特許經(jīng)營，包括城市供水、污水處理、垃圾處理，燃氣熱力、公共交通、軌道交通、路橋收費等。

其中，參與土地資源的經(jīng)營是最關鍵的環(huán)節(jié)，通過土地經(jīng)營產(chǎn)生的利潤能有效彌補公益性項目投資所產(chǎn)生的資金缺口。

（六）放開金融領域，實現(xiàn)金融與城投的有序對接

隨著各地資本市場的不斷完善，很多城投企業(yè)都積極尋求和金融企業(yè)的合作，開辟了新的融資模式。如，上海城投與泰康資產(chǎn)管理公司共同發(fā)起設立了“泰康-上海水務債權計劃”，向保險公司定向募集了資金20億元，這是經(jīng)中國保監(jiān)會批準的第一個完成資金募集的保險債權計劃。政府應適當放開對金融領域的限制，實現(xiàn)與城投的有序對接，進一步拓寬融資渠道。

首先，應允許各地城投公司可靈活采 用 BOT （Build-Operate-Transfer）、PPP（Public-Private-Partnership）等方式進行融資。

其次，通過公司下屬經(jīng)營性資產(chǎn)重組上市融資、信托融資，或成立新項目公司進行項目融資等方式，進一步拓寬融資平臺。此外，應該給予城建平臺更大的發(fā)展空間，讓其獲得多渠道融資模式。政府可以引導城建平臺積極爭取預算外的投入以及政策方面的支持；讓其積極爭取國家開發(fā)銀行及國外銀行亞行、世行的優(yōu)惠貸款；還可以通過增量引入、增資擴股等方式進行融資?！?/p>