我國城市土地收益分配的問題及改革思路

張媛

（遼寧對(duì)外經(jīng)貿(mào)學(xué)院 遼寧 大連 116052）

一、我國城市土地收益的分配方式

1、地租

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，我國土地實(shí)行社會(huì)主義公有制，即全民所有制和集體所有制。國家和政府作為土地的管理者，只有收取一定的土地租金，才能建立起正常的租賃經(jīng)濟(jì)關(guān)系。目前，我國主要是通過在出讓環(huán)節(jié)收取土地出讓金的形式來實(shí)現(xiàn)這部分收益的，其本質(zhì)是國家一次性收取若干年的地租。在我國城市土地國有的條件下，絕對(duì)地租收益由國家獲得，級(jí)差地租收益則是在土地所有者和土地使用者之間進(jìn)行分配。

2、地稅

地稅是國家按照稅法的規(guī)定參與土地價(jià)值分配的一種特定方式。目前，我國與城市土地收益直接相關(guān)的稅種主要有：耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、營(yíng)業(yè)稅、契稅、印花稅等。

3、地費(fèi)

“費(fèi)”從詞意上講意為花費(fèi)、消耗，內(nèi)涵上則是一種價(jià)值補(bǔ)償，表現(xiàn)為對(duì)土地投入資金、設(shè)備、勞動(dòng)等之后的一種補(bǔ)償。地費(fèi)有兩種形式：一是規(guī)費(fèi)，即國家對(duì)居民或法人提供某種特定服務(wù)而收取的管理費(fèi)、手續(xù)費(fèi)和工本費(fèi)，如土地使用證工本費(fèi)等；二是項(xiàng)目性收費(fèi)，指土地使用者直接或間接享受各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施所必須交納的費(fèi)用，如城市建設(shè)配套費(fèi)等。

二、我國城市土地收益分配中存在的主要問題

1、租、稅、費(fèi)概念混淆，相互重疊

地租、地稅和地費(fèi)是城市土地收益的重要來源和組成，但三者概念區(qū)分不清，容易使同一事物體現(xiàn)為多種形式和擁有多種名稱。有些租費(fèi)雖然都具有地租的性質(zhì)，但是卻有不同的名稱，如土地出讓金、土地使用費(fèi)、土地使用金等。同時(shí)，各種租、稅、費(fèi)之間的關(guān)系混亂，交叉重復(fù)，以稅代租和以費(fèi)擠稅的現(xiàn)象十分普遍。根據(jù)《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》的規(guī)定，城鎮(zhèn)土地使用稅旨在合理利用城鎮(zhèn)土地，調(diào)節(jié)土地級(jí)差收入，這說明城鎮(zhèn)土地使用稅事實(shí)上具有級(jí)差地租的性質(zhì)，屬于地租范疇。而在土地費(fèi)方面，由于我國目前缺乏統(tǒng)一而明確的土地收益分配制度，導(dǎo)致費(fèi)用的收取范圍不明晰，收取標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范。這種情況下，以費(fèi)代稅、以費(fèi)擠稅的現(xiàn)象十分突出，如土地復(fù)墾、農(nóng)業(yè)重點(diǎn)開發(fā)等政府基金都具有明顯的稅收性。同樣，土地閑置費(fèi)因非提供服務(wù)而產(chǎn)生，無需給予補(bǔ)償，也是一種典型的懲罰行為稅而不是費(fèi)。租、稅、費(fèi)的多樣重復(fù)既造成了各部門的職權(quán)重疊，導(dǎo)致有事部門間相互推諉，又影響城市土地收益的正常分配，從而造成土地收益的流失及亂收費(fèi)、亂攤派現(xiàn)象的產(chǎn)生。

2、不可持續(xù)的土地財(cái)政制度

土地財(cái)政是指地方政府靠預(yù)算外的土地出讓收入，一次性收取50年或70年的地租，以此來維持地方財(cái)政支出，這種制度實(shí)質(zhì)上是一套依靠透支社會(huì)的未來收益來謀取眼前發(fā)展的體制。國內(nèi)土地財(cái)政的形成和發(fā)展，已有十幾年的歷史，作為地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的一種工具，可謂有利有弊。一方面，政府通過經(jīng)營(yíng)土地，聚積了大量建設(shè)資金，有數(shù)據(jù)指出2006—2010年，全國土地出讓收入高達(dá)7萬多億元，其中2010年，全國土地出讓成交總價(jià)2.7萬億元，同比增長(zhǎng)70.4%。正是這些大量的資金，才使得城市經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，居民生活水平不斷提高。但另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深化，土地財(cái)政的弊端日益凸顯。第一，土地財(cái)政作為政府收入，占GDP比重過高，導(dǎo)致居民收入增長(zhǎng)緩慢，同時(shí)也抑制了社會(huì)投資。第二，對(duì)土地財(cái)政的監(jiān)管不到位，容易造成資源和資金的浪費(fèi)，并催生貪污腐敗、營(yíng)私舞弊等社會(huì)問題。第三，政府的土地出讓等地租收益用作投資，將影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加劇產(chǎn)能過剩。但應(yīng)當(dāng)看到，土地財(cái)政的缺失并不在于收取地租本身，而在于收取模式的選擇性錯(cuò)誤，寅吃卯糧的短期行為不能保證土地財(cái)政制度的漸進(jìn)性和持續(xù)性。

3、土地稅收制度混亂

（1）稅種間重復(fù)設(shè)置，稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理?，F(xiàn)行房地產(chǎn)稅制中存在的重復(fù)征稅主要體現(xiàn)在：對(duì)土地課稅設(shè)置了城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅兩個(gè)稅種；對(duì)房屋租金收入設(shè)置了營(yíng)業(yè)稅和房產(chǎn)稅；對(duì)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓凈收入設(shè)置了企業(yè)所得稅和土地增值稅。同時(shí)，各個(gè)環(huán)節(jié)稅種設(shè)計(jì)差別過大，流通環(huán)節(jié)稅負(fù)較重，保有環(huán)節(jié)稅負(fù)太輕，導(dǎo)致了嚴(yán)重的土地閑置和浪費(fèi)現(xiàn)象，抑制了土地的流動(dòng)和正常的市場(chǎng)交易，更助長(zhǎng)了隱形市場(chǎng)的大量存在，造成土地收益流失嚴(yán)重。此外，它還直接阻礙了劃撥存量土地進(jìn)入市場(chǎng)的進(jìn)程，減少了土地的有效供給，使土地價(jià)格更容易上漲。

（2）稅種征收不規(guī)范。目前，就征稅范圍而言，房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅都只包括城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)，不包括農(nóng)村，城鄉(xiāng)結(jié)合部則在客觀上成為非稅區(qū)。隨著農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，這種稅收待遇不統(tǒng)一的現(xiàn)象致使城鄉(xiāng)間的稅收負(fù)擔(dān)不均，從而引起城鄉(xiāng)間的矛盾。許多企業(yè)處在兩稅的課稅范圍之外，其與城鎮(zhèn)企業(yè)享受無差別的公共服務(wù)，卻不必承擔(dān)兩稅的納稅義務(wù)，這不利于市場(chǎng)主體間的公平競(jìng)爭(zhēng)。

（3）稅種設(shè)計(jì)不健全。第一，現(xiàn)行稅制對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征收的稅種較多，如房產(chǎn)稅、土地增值稅，征收對(duì)象相同，不便于計(jì)征。因此，應(yīng)對(duì)部分土地稅種進(jìn)行有機(jī)整合和替代，以實(shí)現(xiàn)地稅制度的簡(jiǎn)約、高效。第二，由于城鎮(zhèn)土地使用稅稅率偏低，難以發(fā)揮規(guī)范用地的作用，難以有效調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)的運(yùn)行。第三，現(xiàn)行土地稅收制度中較多稅種的計(jì)稅依據(jù)都不能反映財(cái)產(chǎn)的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值，不能反映土地的級(jí)差收益和時(shí)間價(jià)值，不能隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地的增值而相應(yīng)地增加稅收，也就不能很好地發(fā)揮其調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用。

4、土地費(fèi)及其分配不合理

第一，一般在西方國家，土地費(fèi)只占很少部分，而我國有些城市地費(fèi)不僅高于稅額，甚至高于出讓金，這是稅費(fèi)比例的嚴(yán)重失調(diào)。第二，長(zhǎng)期以來，由于稅費(fèi)項(xiàng)目逐步增加，土地費(fèi)名目繁多，亂攤派、亂收費(fèi)現(xiàn)象難以控制。第三，土地費(fèi)的收取無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也無法定程序與要求。收費(fèi)方法的制定隨意性很大，對(duì)行政性收費(fèi)、事業(yè)性收費(fèi)、經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)等沒有區(qū)分征收的內(nèi)涵。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講，行政性收費(fèi)與事業(yè)性收費(fèi)不應(yīng)大于真實(shí)成本的費(fèi)用，實(shí)行部分補(bǔ)償或不完全補(bǔ)償原則。經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)應(yīng)包括完全補(bǔ)償原則，而現(xiàn)狀是沒有區(qū)別。第四，土地費(fèi)“大頭朝下”局勢(shì)。地方政府，特別是市縣兩級(jí)政府及各部門，可以獲得70%～80%的收費(fèi)收入。這導(dǎo)致土地收費(fèi)急劇膨脹，侵蝕租稅，使得土地收益分配失衡，阻礙土地資源的可持續(xù)利用，并將影響到整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速發(fā)展。

三、我國城市土地收益分配模式的改革思路

1、租、稅、費(fèi)分離，明晰征收

明確地租為土地出讓金，將目前名稱不同但性質(zhì)相同的土地使用費(fèi)、土地使用金等統(tǒng)一按照土地出讓金收取。同時(shí)，加強(qiáng)稅收對(duì)土地收益分配的調(diào)節(jié)作用，要保證土地收益特別是土地增值收益的回收主要通過地稅來實(shí)現(xiàn)。地稅以取得、保有和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)劃分，在土地取得環(huán)節(jié)征稅主要用以回收已實(shí)現(xiàn)的土地增值收益，對(duì)土地保有環(huán)節(jié)和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征稅則主要用以回收未來預(yù)期可實(shí)現(xiàn)的土地增值收益，以防止土地增值收益的流失。另外，應(yīng)明確地費(fèi)的收取范圍和收取標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于一些明顯具有稅收性質(zhì)的政府基金，如土地復(fù)墾、農(nóng)業(yè)重點(diǎn)開發(fā)等政府基金應(yīng)考慮予以取消。

2、改革土地財(cái)政制度

（1）調(diào)整土地出讓金的收取模式。我國現(xiàn)行的土地出讓金收取模式是：政府通過招拍掛方式出讓一塊土地40—70年的使用權(quán)，一次性收取該使用期內(nèi)的全部租金。這種收取模式是一種對(duì)土地收益的透支，容易造成土地財(cái)政的“代際”不公平。因此，可以考慮縮短土地使用權(quán)出讓的年限，將原先一次性出讓40—70年的使用權(quán)改為只出讓土地開發(fā)銷售階段的使用權(quán)，收取土地出讓金的數(shù)額也按此進(jìn)行調(diào)整。采取這一土地出讓收費(fèi)模式可以有效防止房地產(chǎn)開發(fā)商的囤地行為，減少土地資源的浪費(fèi)，抑制炒地、捂盤現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（2）改革土地出讓金管理辦法。將土地出讓金納入財(cái)政預(yù)算進(jìn)行管理，并在中央政府和地方政府之間分成。土地出讓金不納入預(yù)算是地方政府熱衷于批地賣地的動(dòng)力。因此，必須打破地方政府在土地出讓中追求出讓金最大化的機(jī)制。將土地出讓金改為中央、地方按比例共享，以削弱地方政府推動(dòng)高價(jià)出讓土地的動(dòng)力，從而發(fā)揮土地出讓金收益的長(zhǎng)期效益，抑制地方政府以地生財(cái)?shù)亩唐谛袨椤?/p>

（3）設(shè)置國有土地收益基金。土地出讓金是政府獲得的整個(gè)土地使用權(quán)出讓期的收益之和，是對(duì)未來土地收益的透支。這使得地方政府熱衷于賣地，推動(dòng)了土地財(cái)政制度。因此，必須按照土地出讓收入的一定比例，建立國有土地收益基金，規(guī)定本屆地方政府只能按一定比例使用土地出讓金，為地方政府未來的發(fā)展預(yù)留基金。

3、完善土地稅收制度

目前，我國的土地稅收制度存在“重流轉(zhuǎn)輕保有”的問題，不利于抑制土地投機(jī)，也造成土地增值收益的大量流失。因此，需要加強(qiáng)對(duì)土地保有環(huán)節(jié)的課稅。比較可行的做法是積極探索適合我國城市土地所有制度的物業(yè)稅實(shí)施途徑。我國已經(jīng)進(jìn)行了物業(yè)稅開征的試點(diǎn)，積累了初步的經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)于其稅制設(shè)計(jì)和實(shí)施方面的細(xì)節(jié)問題仍需進(jìn)一步研究。物業(yè)稅對(duì)現(xiàn)行土地稅收制度有如下補(bǔ)充：第一，開征物業(yè)稅將擴(kuò)大房產(chǎn)稅的征稅范圍。我國目前的房產(chǎn)稅只針對(duì)經(jīng)營(yíng)性房屋征稅，且物業(yè)稅的征稅范圍比較廣，房屋無論何種用途都在其征收范圍。第二，實(shí)現(xiàn)土地稅收在中央政府與地方政府之間的均衡分配，有助于控制地方財(cái)政支出。第三，我國目前在房地產(chǎn)開發(fā)、轉(zhuǎn)讓、保有和出租階段重復(fù)征收的某些稅種，將因物業(yè)稅的開征而得到梳理整合，避免重復(fù)征稅和雙重標(biāo)準(zhǔn)。第四，通過征收物業(yè)稅，可以替代一些不合理的、低效的稅種，可以對(duì)繁雜的地稅體系起到一個(gè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用，形成簡(jiǎn)約合理的土地稅收制度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，物業(yè)稅不但是地方政府的穩(wěn)定財(cái)源，還能夠?qū)Τ鞘型恋厥找娴姆峙涓窬之a(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

4、規(guī)范土地收費(fèi)項(xiàng)目

目前，全國各地的土地收費(fèi)項(xiàng)目繁多。為了杜絕亂收費(fèi)問題，對(duì)于一些不合理的收費(fèi)項(xiàng)目要堅(jiān)決取締，比如在土地使用權(quán)取得方面，一些地方征收的城市開發(fā)費(fèi)、新菜地開發(fā)費(fèi)、糧食發(fā)展基金、農(nóng)田重點(diǎn)開發(fā)基金、造地費(fèi)、再就業(yè)基金等等就屬于不合理收費(fèi)，應(yīng)予以取消。同時(shí)，對(duì)于一些“租費(fèi)”、“稅費(fèi)”關(guān)系混淆的收費(fèi)項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。如國有土地有償使用費(fèi)、臨時(shí)用地費(fèi)等都具有租的內(nèi)涵，應(yīng)適當(dāng)轉(zhuǎn)化；而具有稅收性質(zhì)的地費(fèi)，如土地閑置費(fèi)實(shí)屬懲罰性稅收，應(yīng)改為土地閑置稅。另外，對(duì)一些由政府部門向社會(huì)實(shí)施特定的管理或提供特殊的服務(wù)收取的必要費(fèi)用，應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)一整理，對(duì)其收費(fèi)的比例、收費(fèi)的項(xiàng)目、方法以及主體，還有繳費(fèi)的主體進(jìn)行全面清理、界定、核實(shí)，形成一個(gè)完善的收費(fèi)體系，并把這些費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，使土地費(fèi)與其他稅種形成一個(gè)有機(jī)整體。

[1]曹飛：論城市土地租稅費(fèi)體系的調(diào)整與完善[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2009（4）.

[2]李梅：城鎮(zhèn)土地收益分配機(jī)制理論研究[J].經(jīng)濟(jì)問題，2009（9）.

[3]曹張志：長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)土地租稅費(fèi)體系改革研究[D].湖南大學(xué)，2009.