加強(qiáng)軍隊(duì)職務(wù)消費(fèi)管控的幾點(diǎn)思考

○黃明華

（空軍桂林干休所 廣西 桂林 541003）

一、軍隊(duì)職務(wù)消費(fèi)的主要特征

1、公共性

軍隊(duì)職務(wù)消費(fèi)是為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)（提供國(guó)防這種公共產(chǎn)品）而發(fā)生的費(fèi)用，其資金來(lái)源于公共資金，或者說(shuō)財(cái)政資金。只有為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的公務(wù)消費(fèi)行為才是合法的、合理的消費(fèi)，任何與公共服務(wù)無(wú)關(guān)的、相悖的消費(fèi)行為，都不能包括在內(nèi)。此外，由于公務(wù)行為的服務(wù)對(duì)象是人民，資金來(lái)源于人民，人民是公共資金、包括職務(wù)消費(fèi)資金的最終來(lái)源者和承擔(dān)者，因此，確定合理的職務(wù)消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)就是對(duì)人民負(fù)責(zé)，是“服務(wù)人民”的重要內(nèi)涵。

2、行政性

職務(wù)消費(fèi)行為是依公務(wù)或職務(wù)而發(fā)生的消費(fèi)行為，具有鮮明的行政性。一方面只有在職、在崗的公務(wù)人員才需要履行公務(wù)，才有職務(wù)消費(fèi)行為，因病、年老或其他原因離休、退休的公務(wù)人員以及因故調(diào)任離崗的公務(wù)人員所發(fā)生的消費(fèi)不能包括在內(nèi)。另一方面，公務(wù)人員所發(fā)生的消費(fèi)行為，只有與公務(wù)相關(guān)的、為履行公務(wù)所發(fā)生的消費(fèi)，才是職務(wù)消費(fèi)。公務(wù)人員個(gè)人消費(fèi)行為不能包括在內(nèi)。

3、歷史性和社會(huì)性

職務(wù)消費(fèi)是與一國(guó)的社會(huì)文化傳統(tǒng)及其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的，處于不同發(fā)展水平、具有不同文化傳統(tǒng)和國(guó)情的國(guó)家，其職務(wù)消費(fèi)的范圍會(huì)有所不同。軍隊(duì)身處于社會(huì)之中，其職務(wù)消費(fèi)行為就不可避免地受到社會(huì)文化傳統(tǒng)的影響。一方面，職務(wù)消費(fèi)的范圍和所包括的內(nèi)容在不同國(guó)家因文化傳統(tǒng)和具體國(guó)情而有所不同。比如中國(guó)古代職務(wù)消費(fèi)的范圍就相當(dāng)廣泛，官員的衣食住行全部包括在內(nèi)，唐代甚至還有專(zhuān)門(mén)的食堂制度，認(rèn)為集體用餐也是辦公的一部分，而西方國(guó)家則無(wú)此例。另一方面，同一國(guó)家處于不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、市場(chǎng)發(fā)育程度處于不同的歷史階段，職務(wù)消費(fèi)的范圍也會(huì)有所不同。一般來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)化程度越高，市場(chǎng)規(guī)模越大，職務(wù)消費(fèi)的范圍就越小，反之則越大。這是因?yàn)?，市?chǎng)發(fā)育較為完善的階段，職務(wù)消費(fèi)的社會(huì)化程度較高，許多職務(wù)消費(fèi)項(xiàng)目通過(guò)市場(chǎng)和社會(huì)來(lái)提供，不需要政府直接組織生產(chǎn)；而市場(chǎng)發(fā)育處于初級(jí)階段時(shí)，社會(huì)化程度較低，許多公務(wù)消費(fèi)項(xiàng)目都需要政府自行組織。

二、制定軍隊(duì)職務(wù)消費(fèi)限額標(biāo)準(zhǔn)的原則

1、制定適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則

我軍的經(jīng)費(fèi)保障是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境下進(jìn)行的，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，我軍經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制訂也一定要適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，有步驟、有計(jì)劃，逐步漸進(jìn)地完善、改進(jìn)我軍的經(jīng)費(fèi)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)體系。

2、制定科學(xué)合理、簡(jiǎn)便易行的原則

經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系到整個(gè)軍隊(duì)建設(shè)的正常發(fā)展，標(biāo)準(zhǔn)的制訂必須遵循科學(xué)合理的原則：即根據(jù)部隊(duì)的不同實(shí)際情況正確區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)檔次，做到經(jīng)費(fèi)保障量體裁衣；根據(jù)經(jīng)費(fèi)保障對(duì)象的特點(diǎn)確定標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)形式。科學(xué)合理與簡(jiǎn)便易行是對(duì)立統(tǒng)一的。因此，制訂經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，在科學(xué)合理的前提下，應(yīng)盡量簡(jiǎn)化，使之簡(jiǎn)便易行。主要體現(xiàn)在：簡(jiǎn)化標(biāo)準(zhǔn)檔次，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)檔次能一致的盡量一致；概括同類(lèi)型單位名稱(chēng)；各科目之間的標(biāo)準(zhǔn)檔次盡量一致；標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)要簡(jiǎn)明，層次不宜太多；計(jì)領(lǐng)方式要簡(jiǎn)便，計(jì)領(lǐng)的條件、計(jì)算期、標(biāo)準(zhǔn)額度等力求簡(jiǎn)便易行。

三、軍隊(duì)職務(wù)消費(fèi)管控過(guò)程中存在的問(wèn)題

1、職務(wù)消費(fèi)過(guò)于隨意

軍隊(duì)干部職務(wù)消費(fèi)性質(zhì)模糊，公私難分，支出隨意，容易造成魚(yú)目混珠、是非難辨的局面，如領(lǐng)導(dǎo)因公用車(chē)和領(lǐng)導(dǎo)家屬用車(chē)如何區(qū)分，招待領(lǐng)導(dǎo)客人的開(kāi)支與正常的職務(wù)消費(fèi)如何界定等。同時(shí)多數(shù)單位對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層的各種職務(wù)消費(fèi)沒(méi)有指標(biāo)限制，都是實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)，或者雖然在財(cái)務(wù)上有指標(biāo)規(guī)定，但并未真正執(zhí)行，超過(guò)指標(biāo)也無(wú)有效的控制措施。此外，職務(wù)消費(fèi)只是由領(lǐng)導(dǎo)和少數(shù)工作人員經(jīng)手，消費(fèi)過(guò)程缺乏監(jiān)督，哪些是合理的，哪些是不合理的，均無(wú)法得知。

2、職務(wù)消費(fèi)內(nèi)控機(jī)制缺乏

就當(dāng)前而言，我軍職務(wù)消費(fèi)一般要經(jīng)過(guò)一定的審批程序，而這種審批權(quán)集中于單位主要領(lǐng)導(dǎo)，其他黨委成員往往是有職無(wú)權(quán)，也就是說(shuō)其他領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)職務(wù)消費(fèi)并無(wú)實(shí)質(zhì)性的支配權(quán)，造成了軍隊(duì)干部職務(wù)消費(fèi)內(nèi)控機(jī)制的缺失，使得資金開(kāi)支的方向、范圍、內(nèi)容處于控制盲區(qū)，增大了職務(wù)消費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。

3、職務(wù)消費(fèi)缺乏有效監(jiān)督

軍隊(duì)干部職務(wù)消費(fèi)缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，且至今還沒(méi)有一部完整而又權(quán)威的法規(guī)對(duì)職務(wù)消費(fèi)經(jīng)費(fèi)監(jiān)督的職能、內(nèi)容、手段等進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致財(cái)務(wù)監(jiān)督?jīng)]有法律保障，行使財(cái)務(wù)監(jiān)督職能缺乏必要的法規(guī)手段，嚴(yán)重影響了財(cái)務(wù)監(jiān)督的權(quán)成性和實(shí)際成效。財(cái)務(wù)監(jiān)督的有效監(jiān)督機(jī)制尚不完善，財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和職能重疊現(xiàn)象嚴(yán)重，軍隊(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)督和其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的職能關(guān)系還沒(méi)有完全理順，監(jiān)督主體不夠明確。

四、科學(xué)制定軍隊(duì)職務(wù)消費(fèi)限額標(biāo)準(zhǔn)

1、經(jīng)費(fèi)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化

（1）拓寬職務(wù)消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)范圍，科學(xué)建立職務(wù)消費(fèi)限額標(biāo)準(zhǔn)體系。中央軍委《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)軍隊(duì)財(cái)務(wù)管理的規(guī)定》中明確指出：凡能制定標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)費(fèi)，要盡快定出標(biāo)準(zhǔn)。職務(wù)消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)化主要是在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，對(duì)于沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn)的事業(yè)經(jīng)費(fèi)中的間接性支出，先制定其開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)。特別是對(duì)有任務(wù)、有編制但沒(méi)有經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的部門(mén)，應(yīng)逐步建立供應(yīng)保障標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，還應(yīng)根據(jù)部隊(duì)需要，建立一些新的供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。

職務(wù)消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定對(duì)象可劃分為以下幾類(lèi)。第一類(lèi)為個(gè)人費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)，包括差旅費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)、會(huì)議食宿費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)及培訓(xùn)學(xué)習(xí)費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)等。第二類(lèi)為商品價(jià)位標(biāo)準(zhǔn)，包括交通工具價(jià)位標(biāo)準(zhǔn)、貴重辦公用品價(jià)位標(biāo)準(zhǔn)、文體器材價(jià)位標(biāo)準(zhǔn)等。第三類(lèi)為辦公費(fèi)用消耗標(biāo)準(zhǔn)，制定職務(wù)消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)限額時(shí)要充分考慮部隊(duì)所擔(dān)負(fù)作戰(zhàn)及訓(xùn)練任務(wù)的不同，商品、勞務(wù)或服務(wù)的地區(qū)價(jià)格差異及經(jīng)濟(jì)水平的地區(qū)差別，軍兵種建設(shè)的特征及差異，不能在軍兵種之間搞“一刀切”，要充分尊重各軍兵種建設(shè)所特有的規(guī)律。

（2）優(yōu)化職務(wù)消費(fèi)限額標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)。由于我國(guó)領(lǐng)土遼闊，地形多樣復(fù)雜，氣候差異明顯，客觀(guān)情況復(fù)雜，這就需要考慮解決不同地區(qū)之間、不同部隊(duì)之間、不同物價(jià)之間標(biāo)準(zhǔn)差異的問(wèn)題。因此職務(wù)消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定，必須處理好普遍性與特殊性的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)基本標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合。具體做法是把自然環(huán)境、部隊(duì)性質(zhì)、部隊(duì)擔(dān)負(fù)的任務(wù)和不同地區(qū)的物價(jià)水平這四個(gè)因素作為經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)體系，通過(guò)建立經(jīng)費(fèi)分配補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)層和準(zhǔn)則層，確定各指標(biāo)的量化標(biāo)準(zhǔn)和各相關(guān)因素的權(quán)重系數(shù)，構(gòu)建出指數(shù)模型，從而科學(xué)確定職務(wù)消費(fèi)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，針對(duì)各部門(mén)的職能、人員崗位特點(diǎn)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等，確定職務(wù)消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。一要科學(xué)限定支付范圍。什么能花，什么不能花，要很明確，不能借“職務(wù)消費(fèi)”之名，行個(gè)人消費(fèi)之實(shí)。二要準(zhǔn)確把握支付的“度”。有預(yù)算，有額度，不能想花多少就花多少。在制定標(biāo)準(zhǔn)上，既要保證節(jié)約，又要保證工作；既要考慮國(guó)家和軍隊(duì)利益，又要兼顧官兵切身利益；既要統(tǒng)籌考慮，避免矛盾糾紛，又要區(qū)別對(duì)待，重點(diǎn)傾斜，體現(xiàn)“工效掛鉤”。同時(shí)，要根據(jù)部門(mén)職能和人員崗位調(diào)整和變動(dòng)情況，適時(shí)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)；要根據(jù)同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，相應(yīng)提高或降低標(biāo)準(zhǔn)。

（3）建立科學(xué)的職務(wù)消費(fèi)限額標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)機(jī)制。經(jīng)費(fèi)消耗標(biāo)準(zhǔn)屬于財(cái)務(wù)法規(guī)的范疇，一經(jīng)審批頒發(fā)便具有法律效力，為維護(hù)其嚴(yán)肅性與權(quán)威性，應(yīng)保證其內(nèi)容相對(duì)穩(wěn)定。但隨著時(shí)間推移，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展會(huì)使賴(lài)以發(fā)揮積極作用的環(huán)境發(fā)生變化，原有的職務(wù)消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)部分內(nèi)容就可能會(huì)阻礙軍隊(duì)各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。因此，我們有必要借鑒外軍有益做法：以3—5年為周期，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況建立職務(wù)消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)機(jī)制。我們可根據(jù)國(guó)家近幾年經(jīng)濟(jì)平均增長(zhǎng)幅度和某項(xiàng)事業(yè)任務(wù)所涉及的商品、勞務(wù)及服務(wù)的物價(jià)水平平均增長(zhǎng)指數(shù)，在標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)能夠與當(dāng)時(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)總體形勢(shì)相協(xié)調(diào)的前提下，確定出相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的年增長(zhǎng)系數(shù)以提高其標(biāo)準(zhǔn)限額，確保職務(wù)消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不會(huì)因經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而低于實(shí)際需求。

2、支出項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化

職務(wù)消費(fèi)的支出標(biāo)準(zhǔn)化是確保經(jīng)費(fèi)在支出過(guò)程中不失去控制，解決超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍開(kāi)支問(wèn)題的重要途徑。一方面，要明確制定對(duì)象，制定出可行的支出標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)可以標(biāo)準(zhǔn)化的職務(wù)消費(fèi)支出都采取標(biāo)準(zhǔn)化的手段。在制定職務(wù)消費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)根據(jù)對(duì)象的特點(diǎn)，從制定價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)和限額標(biāo)準(zhǔn)這兩個(gè)方面入手，建立職務(wù)消費(fèi)支出價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)或支出限額標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，要統(tǒng)一間接性支出統(tǒng)計(jì)口徑。事業(yè)經(jīng)費(fèi)中的間接性支出是指直接性支出中的職務(wù)消費(fèi)支出和與本事業(yè)任務(wù)無(wú)關(guān)的支出。事業(yè)、財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)該在這一點(diǎn)上達(dá)成共識(shí)，以把握合情、合理、合法三者間政策的界限。同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步明確間接性開(kāi)支的范圍，即對(duì)哪些項(xiàng)目能開(kāi)支，哪些項(xiàng)目不能開(kāi)支要做出明確規(guī)定，從嚴(yán)界定經(jīng)費(fèi)開(kāi)支范圍，確保不打“擦邊球”。

（1）公務(wù)用車(chē)支出標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于公務(wù)用車(chē)支出標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，應(yīng)制定一般公務(wù)用車(chē)貨幣化補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，主要根據(jù)部隊(duì)干部的職務(wù)、任務(wù)的公務(wù)責(zé)任性質(zhì)，以及對(duì)應(yīng)交通里程和交通工具價(jià)格制定，可參考《中央黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)制度改革方案》。依據(jù)軍人職業(yè)的奉獻(xiàn)和以往工資改革慣例，軍隊(duì)公務(wù)用車(chē)保障補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于地方同職級(jí)人員的20%。此外，隨著軍費(fèi)保障程度的提高，公務(wù)用車(chē)保障標(biāo)準(zhǔn)也需做相應(yīng)的調(diào)整。具體辦法：總部規(guī)定各戰(zhàn)區(qū)制定對(duì)經(jīng)費(fèi)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的最低限額，核定各戰(zhàn)區(qū)的經(jīng)費(fèi)總量。各戰(zhàn)區(qū)根據(jù)總部核定的供應(yīng)總量及制定的標(biāo)準(zhǔn)、比例，再結(jié)合本戰(zhàn)區(qū)各部隊(duì)的特點(diǎn)、各地的物價(jià)漲幅情況和部隊(duì)自補(bǔ)能力，在總部規(guī)定的項(xiàng)目、單位及最低供應(yīng)量基礎(chǔ)上具體制定本戰(zhàn)區(qū)各部隊(duì)的標(biāo)準(zhǔn)。各地區(qū)的供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)實(shí)際情況有所不同，報(bào)總部審批后頒發(fā)執(zhí)行。

（2）會(huì)議、招待、辦公支出標(biāo)準(zhǔn)。在總部規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，視情況合理確定標(biāo)準(zhǔn)限額。如招待費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，各單位應(yīng)針對(duì)不同對(duì)象（包括上級(jí)機(jī)關(guān)來(lái)人、復(fù)轉(zhuǎn)、退休及地方走訪(fǎng)人員等）、此行的目的、來(lái)部隊(duì)的食宿天數(shù)等，區(qū)分層次，結(jié)合伙食費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確定陪同人員數(shù)量，分別明確招待費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)要確保標(biāo)準(zhǔn)的可行性和時(shí)效性。標(biāo)準(zhǔn)如果過(guò)低，并且沒(méi)有與市場(chǎng)價(jià)格相聯(lián)系，那么制定的限額只是一紙空文，毫無(wú)實(shí)際意義。又如會(huì)議費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，各單位應(yīng)在總部規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，根據(jù)會(huì)議的類(lèi)別確定必要的會(huì)議人數(shù)、天數(shù)，考慮當(dāng)?shù)氐姆孔赓M(fèi)、場(chǎng)地費(fèi)、伙食補(bǔ)貼費(fèi)和夜餐費(fèi)等價(jià)格因素，合理制定本單位單項(xiàng)會(huì)議費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)限額。

[1]胡維娜、馬寶忠：規(guī)范軍隊(duì)干部職務(wù)消費(fèi)淺探[J].軍隊(duì)財(cái)務(wù)，2009（6）.

[2]熊友存、楊峰：進(jìn)一步規(guī)范軍隊(duì)干部職務(wù)消費(fèi)[J].后勤學(xué)術(shù)，2006（5）.