關(guān)于公務(wù)卡制度的實踐與思考

○王蘊

（常州市食品藥品監(jiān)督管理局）

公務(wù)卡改革是我國財政管理領(lǐng)域的重要改革之一，其主要目的是通過在公務(wù)支出領(lǐng)域引入具有“電子留痕”特點的信用卡，逐步取消預(yù)算單位現(xiàn)金支付的方式，建立健全操作規(guī)范、信息透明、監(jiān)控有力的公務(wù)支出管理新機制。我國在2007年下半年啟動公務(wù)卡試點工作，爭取2012年起在所有中央預(yù)算部門和地方省市兩級預(yù)算單位全面推進公務(wù)卡管理。目前，公務(wù)卡制度改革從執(zhí)行情況來看，進程緩慢，執(zhí)行過程中還存在一些問題，公務(wù)卡制度改革還有待完善。

一、公務(wù)卡制度出臺背景

我國2001年開始實施國庫集中支付制度改革，通過設(shè)立國庫單一賬戶體系，規(guī)范財政支出運行機制，使資金支付由“中轉(zhuǎn)”變?yōu)椤爸边_”，財政通過動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)能夠?qū)崟r監(jiān)控預(yù)算單位支付情況，顯著提高了財政資金支付管理的規(guī)范性、安全性和有效性。但改革后預(yù)算單位現(xiàn)金支付問題仍然存在，一些預(yù)算單位大量提取和使用現(xiàn)金，規(guī)避財政監(jiān)管，不利于規(guī)范管理和加強監(jiān)督，制約了國庫集中支付制度的改革，且成效不大。為此，財政部開始研究實施公務(wù)卡制度改革。公務(wù)卡是指預(yù)算單位工作人員持有的，主要用于日常公務(wù)支出和財務(wù)報銷業(yè)務(wù)的信用卡，公務(wù)卡是具備財務(wù)管理功能的一種銀行卡，公務(wù)卡制度的直接作用是將傳統(tǒng)現(xiàn)金支付結(jié)算改為用公務(wù)卡支付結(jié)算。因公務(wù)卡具有“雁過留聲、消費留痕”的特點，被國際公認(rèn)為是解決現(xiàn)金支付問題最有效的工具和手段。

目前，絕大多數(shù)中央部門、省級預(yù)算單位、部分市縣級預(yù)算單位實施了改革，公務(wù)卡發(fā)卡數(shù)量達750多萬張。公務(wù)卡結(jié)算提高了單位財務(wù)管理工作效率和監(jiān)管水平；同時由于公務(wù)卡結(jié)算報銷需憑消費POS單辦理，大大降低了虛開發(fā)票帶來的財務(wù)風(fēng)險，減少了公務(wù)支出中的不合法開支。

二、當(dāng)前公務(wù)卡制度推行過程中存在的問題

1、用卡觀念有待進一步轉(zhuǎn)變

一些預(yù)算單位對公務(wù)卡認(rèn)識不到位，重視程度不夠，因而對公務(wù)卡結(jié)算方式積極性不高。單位中只有少數(shù)職工和中層以上干部辦卡，有些職工根本不知道公務(wù)消費必須使用公務(wù)卡，有些辦了公務(wù)卡卻沒及時開通，而開通了公務(wù)卡卻沒有使用，導(dǎo)致公務(wù)卡出現(xiàn)了大量“休眠卡”和高注銷率，造成資源浪費。有些人認(rèn)為雖然使用公務(wù)卡刷卡消費很方便，但必須在規(guī)定的25天至56天期限內(nèi)還清公務(wù)卡消費，否則會記錄個人不良信用，還要收取罰息，如果由于工作繁忙或由于報銷審批手續(xù)繁瑣，公務(wù)卡消費報銷時間很容易超過25天，因此不愿使用公務(wù)卡。對此，要進一步加大公務(wù)卡使用的宣傳力度，強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)與指導(dǎo)，增強持卡人的使用意識與安全意識，確保每個持卡人都愿用卡、會用卡、用好卡。

2、用卡環(huán)境有待進一步改善

由于金融業(yè)發(fā)達程度不夠，以及各地區(qū)的發(fā)展不平衡，國內(nèi)一些中小城市和小商家的刷卡網(wǎng)點較少，迫使持卡人不得不利用公款到高檔場所進行高消費，無形中助長了奢侈浪費之風(fēng)。而縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在商家無POS系統(tǒng)的情況，造成縣市以下各預(yù)算單位在消費環(huán)節(jié)上嚴(yán)重不便。一些特殊行業(yè)單位在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一不受理銀行卡，如火車站售票點等。雖然政府推行公務(wù)卡改革可以帶動發(fā)卡市場建設(shè)，但如果相應(yīng)的受理市場建設(shè)不能及時跟進，持卡人用卡不方便，會相應(yīng)增加現(xiàn)金持有量，進而制約公務(wù)卡制度的發(fā)展。

3、公務(wù)卡信息系統(tǒng)建設(shè)滯后

目前國庫集中支付系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)向縱深推進，基層預(yù)算單位已基本實行網(wǎng)絡(luò)支付，而國庫集中支付系統(tǒng)橫向聯(lián)網(wǎng)不健全。雖然財政部門國庫集中支付系統(tǒng)與代理銀行、預(yù)算單位建立了橫向聯(lián)網(wǎng)，但未實現(xiàn)公務(wù)卡消費信息與國庫集中支付系統(tǒng)、預(yù)算單位財務(wù)系統(tǒng)、代理銀行支付系統(tǒng)的無縫對接，公務(wù)卡消費信息不能及時反饋到國庫集中支付系統(tǒng)，財政部門和預(yù)算單位無法進行實時監(jiān)控，公務(wù)卡的使用只是在一定程度上減少了預(yù)算單位的現(xiàn)金支付結(jié)算，而在強化財政部門動態(tài)監(jiān)控和預(yù)算單位財務(wù)管理的效用上被打了折扣。

4、公務(wù)卡的法律地位尚不明確

目前，公務(wù)卡的使用主要是依靠財政部2007年印發(fā)的《中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》運行，而沒有比較規(guī)范的文件確保公務(wù)卡的法律地位。各預(yù)算單位缺乏公務(wù)卡使用的相關(guān)制度和切實可行的管理辦法。法律地位的不明確，使公務(wù)卡在實際應(yīng)用中很可能觸犯相關(guān)管理規(guī)定。

5、公務(wù)卡不能從根本上抑制腐敗

公務(wù)卡結(jié)算模式依舊停留在技術(shù)防腐的初級階段，且技術(shù)防腐的局限性是顯而易見的。電子化的公務(wù)卡可以明白無誤地記錄并標(biāo)示出消費的時間、地點和金額等公款消費信息，故以往現(xiàn)金結(jié)算暴露的湊票報銷的漏洞可以得到一定程度的彌補，但對虛開報銷發(fā)票的現(xiàn)象，公務(wù)卡同樣缺乏有效的監(jiān)督手段。如公務(wù)員在公款消費后，同樣可以要求經(jīng)營者為其開具超過實際消費額的發(fā)票，然后在用公務(wù)卡進行支付后要求對方將差額部分退還。公務(wù)卡刷卡屬于準(zhǔn)現(xiàn)金交易，只需經(jīng)營者的簡單配合，仍然有空子可鉆。公務(wù)卡只是改進財政管理體制、推行陽光財政手段之一，并不能成為抑制職務(wù)腐敗的萬能卡。

6、持卡人信用得不到保證

公務(wù)卡既可用于公務(wù)消費，又可用于個人消費，如果持卡人因個人消費沒有及時償還，預(yù)算單位需要協(xié)助代理銀行對持卡人進行追償，這會給單位帶來一定麻煩。當(dāng)持卡人調(diào)動、離職或其他特殊原因離開本單位時，如果持卡人透支公務(wù)卡沒有及時償還，單位還會承擔(dān)一部分連帶責(zé)任，進而影響單位在銀行方面的信譽。另外，信用卡一旦丟失、被盜、被偽造或持卡人密碼不慎泄露，就會存在較大的信用風(fēng)險。

三、完善公務(wù)卡制度的思考

1、加快金融環(huán)境的建設(shè)，優(yōu)化信息管理系統(tǒng)

中國人民銀行、各商業(yè)銀行及中國銀聯(lián)等相關(guān)部門應(yīng)制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，加快金融領(lǐng)域各項軟件、硬件建設(shè)，進一步制定鼓勵商家使用銀行卡結(jié)算交易的政策措施，完善特約商戶基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息建設(shè)，為全面推廣使用公務(wù)卡創(chuàng)造必要條件。發(fā)卡銀行要建立公務(wù)卡支持信息系統(tǒng)，不斷完善系統(tǒng)功能，提高系統(tǒng)處理能力和效率，確保公務(wù)卡交易信息傳送及時、方便和準(zhǔn)確，滿足預(yù)算單位的數(shù)據(jù)查詢、會計審核、資金清算等需求，同時要按照財政部門的要求及時將數(shù)據(jù)導(dǎo)入到財政國庫集中支付系統(tǒng)中，便于財政資金動態(tài)監(jiān)控。

2、加強基礎(chǔ)制度建設(shè)，完善財務(wù)管理制度

由于處在初級摸索階段，公務(wù)卡制度還不能控制到公務(wù)消費的每一個方面，因此要建立健全與公務(wù)卡改革相關(guān)的配套制度，用制度管事，用制度管人。各級預(yù)算單位應(yīng)建立和完善日常工作制度，制訂公務(wù)卡實施細(xì)則，明確公務(wù)卡的結(jié)算范圍、報銷手續(xù)以及責(zé)任追究制度等。將公務(wù)卡管理納入單位預(yù)算管理范圍，并且制定相應(yīng)的切實可行的配套措施，確保改革工作取得實效。

3、提高持卡人用卡意識，積極使用公務(wù)卡

進一步加大宣傳力度，使預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)能夠從防腐倡廉的高度來認(rèn)識推廣公務(wù)卡的意義，切實轉(zhuǎn)變思想觀念和消費觀念，積極帶頭使用公務(wù)卡，理解和支持本部門和單位的公務(wù)卡推廣應(yīng)用工作。通過加強對公務(wù)人員的培訓(xùn)，使持卡人熟練掌握用卡及報銷過程，了解透支消費的基本知識，熟悉單位公務(wù)卡結(jié)算制度，提高用卡意識，在公務(wù)支出中積極使用公務(wù)卡結(jié)算。

4、建立相應(yīng)的風(fēng)險防范機制，防范公務(wù)卡帶來的風(fēng)險

從銀行角度來看，人民銀行和銀監(jiān)局要強化監(jiān)管職責(zé)，加強銀行卡技術(shù)風(fēng)險管理，建立健全銀行卡技術(shù)風(fēng)險管理體系；各發(fā)卡銀行和銀聯(lián)部門要強化內(nèi)部安全風(fēng)險管理。各發(fā)卡金融機構(gòu)要將保證持卡人安全使用銀行卡作為風(fēng)險防范的重要內(nèi)容，從技術(shù)手段、業(yè)務(wù)流程、內(nèi)部控制制度等方面提高風(fēng)險防范能力，增強公務(wù)卡的安全性能。從預(yù)算單位和持卡人角度來看，預(yù)算單位應(yīng)通過邀請銀行專業(yè)人員上門舉辦公務(wù)卡安全使用講座、通過單位網(wǎng)站宣傳用卡知識、向職工發(fā)放安全用卡宣傳材料等多種途徑，提高職工用卡安全意識；持卡人應(yīng)注意用卡知識的積累，高度樹立用卡安全意識，保管好公務(wù)卡和密碼，公務(wù)卡和密碼一旦被盜或遺失，應(yīng)立即辦理掛失手續(xù)。

5、強化監(jiān)督、完善制度防治腐敗是一個長期的難題

公務(wù)卡的推行將使公務(wù)消費的每一筆交易都記錄在案，各種數(shù)據(jù)的匯總與統(tǒng)計足以發(fā)現(xiàn)趨勢和甄別異常，這對于廉政與反腐的決策自有其不菲的價值。當(dāng)然，技術(shù)和制度從來都是懲治和預(yù)防腐敗的兩翼，如果制度不被嚴(yán)格執(zhí)行，再先進的技術(shù)也都會被架空。規(guī)范公務(wù)消費，一方面需要引入業(yè)以驗證有效的技術(shù)措施，另一方面也需要制度體系的不斷完善。比如嚴(yán)格核定公務(wù)支出總量、分級制定公務(wù)消費標(biāo)準(zhǔn)、探索推行公務(wù)消費公開、加強財政預(yù)算和監(jiān)督等。只有這樣，公務(wù)消費腐敗現(xiàn)象才能從根本上得到有效遏制。

6、各部門密切配合，共同推進公務(wù)卡制度改革

推廣應(yīng)用公務(wù)卡工作是一項系統(tǒng)工程，涉及財政部門、人民銀行、預(yù)算單位、商業(yè)銀行等多個部門，以及每一位用卡人員，同時又受相關(guān)政策、受理環(huán)境、用卡觀念等諸多因素影響。因此，各部門要繼續(xù)加強協(xié)調(diào)配合，進一步明確各部門監(jiān)督職能，建立有效的監(jiān)督辦法和責(zé)任追究制度，財政部門要特別加強對定點刷卡商家的監(jiān)督，通過稅務(wù)檢查、聯(lián)合審計等手段制止商家與刷卡人勾結(jié)，堵塞新的腐敗漏洞。

四、總結(jié)

公務(wù)卡制度是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以銀行卡為載體的現(xiàn)代財政支付管理制度，是通過銀行卡實現(xiàn)財政財務(wù)管理公開和消費透明的一種新型產(chǎn)品和制度創(chuàng)新，在執(zhí)行中需要加強各個環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)與配合。推行公務(wù)卡制度，無論對推進防治腐敗工作，還是對加強預(yù)算單位財務(wù)管理、推進全國銀行卡產(chǎn)業(yè)發(fā)展等都具有重要意義。但公務(wù)卡在我國畢竟是一項新事物，需要在實踐中不斷完善。

[1]財政部：中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法[Z].2007.

[2]財政部：績效加大公務(wù)卡改革推進力度，著力構(gòu)建我國公務(wù)支出管理新機制[J].預(yù)算管理與會計，2009（9）.

[3]南京市財政局：南京市公務(wù)卡改革的做法及完善改革的思路[J].預(yù)算管理與會計，2009（7）.