城市近郊失地農(nóng)民可持續(xù)生計問題探析

劉 江

城市近郊失地農(nóng)民可持續(xù)生計問題探析

劉 江

隨著我國城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市近郊土地征用這一現(xiàn)象日益凸顯，城市近郊失地農(nóng)民不斷涌現(xiàn)。由于外在政策不完善以及失地農(nóng)民自身等原因?qū)е略撊后w面臨可持續(xù)性生計問題。本文以失地農(nóng)民 “城市人”和 “農(nóng)村人”雙重身份特征為立足點(diǎn)展開分析，從宏觀到微觀對城市近郊失地農(nóng)民生計問題進(jìn)行探討，最終嘗試提出解決城市近郊失地農(nóng)民可持續(xù)生計問題的對策。

失地農(nóng)民；可持續(xù)生計；對策

隨著我國城市規(guī)模日趨擴(kuò)大，城市近郊出現(xiàn)大規(guī)模失地農(nóng)民。失地農(nóng)民可持續(xù)生計問題是失地農(nóng)民眾多問題之一。為了確保失地農(nóng)民生計，安置方式主要從單一的貨幣補(bǔ)償，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的在貨幣補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上實行住房置換，提供一定的就業(yè)扶持、社會保障等。失地農(nóng)民的短期生計問題逐漸得到解決，但是其生計仍不能實現(xiàn)可持續(xù)性。近年來，理論界針對我國失地農(nóng)民生計問題提出了大量極富啟迪性的觀點(diǎn)、對策。失地農(nóng)民生計問題的解決不僅要授之以魚，更要授之以漁。盧海元提出“土地?fù)Q保障”的思路，以被征地所承載農(nóng)民的實際社會成本為依據(jù)，建立失地農(nóng)民分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化成果的內(nèi)在機(jī)制（盧海元，2003）。納列什.辛格和喬納森.吉爾曼認(rèn)為，“參與式、系統(tǒng)化的可持續(xù)生計的思想和實踐，是一個長期的目標(biāo)。在短期內(nèi)，它需要能力的開發(fā)，需要在政策分析中連接宏觀與微觀、跨越部門藩籬的串聯(lián)協(xié)作，需要設(shè)計發(fā)展計劃，調(diào)整實施方案?！保惺?辛格、喬納森.吉爾曼，2000）可見，要實現(xiàn)失地農(nóng)民生計可持續(xù)性，核心在于失地農(nóng)民生計能力的培養(yǎng)。

一、城市近郊失地農(nóng)民的身份特征

（一）失地農(nóng)民概念界定

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)和文件精神，失地農(nóng)民應(yīng)為：以農(nóng)業(yè)合作社（村民小組、生產(chǎn)隊）為單位，經(jīng)核查扣除村民宅基地、農(nóng)村集體二、三產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地和公共建設(shè)用地后，經(jīng)區(qū)國土資源局確權(quán)認(rèn)定人均實有耕地不足0.3畝和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地全部征為國有用地而撤銷建制和尚未撤銷建制并部分辦理或未辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的農(nóng)民，即為失地農(nóng)民（喻進(jìn)，2004）。林添福認(rèn)為，失地農(nóng)民是指農(nóng)民賴以生存的土地因工業(yè)化、城市（鎮(zhèn)）化進(jìn)程的需要被征用，得到一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，失去土地而轉(zhuǎn)為城市（鎮(zhèn)） 人的人員（周林樹，2008）。郭金豐等把失地農(nóng)民界定為在城市化過程中失去全部或大部分土地的農(nóng)民（郭金豐、李劍富，2004）。根據(jù)上述界定，本文研究的失地農(nóng)民主要是生活在城市周邊因為城市擴(kuò)張而失去土地的農(nóng)民。顯著的特征是，他們既是土地被征用離開農(nóng)村而成為城市人，又是擁有大量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗，熟悉農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的農(nóng)民。

（二）城市近郊失地農(nóng)民的身份特征

農(nóng)民與土地不可分割，失去土地就等于失去了最基本的生產(chǎn)與生活資料。在西方發(fā)達(dá)國家城市化進(jìn)程中，如果農(nóng)民失去作為生產(chǎn)資料的土地，那么他們就會面臨破產(chǎn)，會離開土地甚至?xí)x開農(nóng)村而走向城市謀求新的職業(yè)，從而實現(xiàn)農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變（孫立平，2003）。由于我國長期城鄉(xiāng)二元戶籍制度的限制，失地農(nóng)民雖然失去其賴以生存的土地，但仍然無法擺脫農(nóng)民的身份特征。

目前，我國城市近郊失地農(nóng)民面臨著從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市的過程。在此轉(zhuǎn)變過程前，失地農(nóng)民作為農(nóng)村人，他們有一套農(nóng)村的思維邏輯和行動邏輯；在此轉(zhuǎn)變過程后，他們要面對的是一套與農(nóng)村邏輯完全不同的城市邏輯。當(dāng)農(nóng)民從土地上“解放”出來進(jìn)入城市時，思維和行為上的慣習(xí)很容易導(dǎo)致他們很難適應(yīng)新的城市邏輯。因此，在身份特征上城市近郊失地農(nóng)民表現(xiàn)為失去土地的“城市農(nóng)民”，他們具有“農(nóng)村人”和“城市人”的雙重特征，這種身份特征為該群體可持續(xù)生計的實現(xiàn)埋下了隱患。

二、城市近郊失地農(nóng)民可持續(xù)生計難的成因

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城市近郊失地農(nóng)民可持續(xù)生計難

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對失地農(nóng)民生計的影響主要表現(xiàn)為以下兩個方面。

首先，我國長期以來的城鄉(xiāng)二元分割制度將農(nóng)村和城市分開，農(nóng)村和城市各自實行一套不同的邏輯體系。農(nóng)民在長期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中積累了有利于其生存與發(fā)展的經(jīng)驗和技能。但隨著被征地從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)向城市用地，他們生活的環(huán)境也會被逐漸卷入城市之中。為此，失地農(nóng)民面對的是一種完全陌生的、與農(nóng)村邏輯完全不同的城市邏輯。城市在就業(yè)、職業(yè)要求等各個方面都有別于農(nóng)村，失地農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中積累的生存經(jīng)驗在城市邏輯之下并不一定能夠繼續(xù)發(fā)生原有的效用，從而對失地農(nóng)民生計產(chǎn)生一定的影響。

其次，由于受城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的影響，我國社會保障體系長期以來在農(nóng)村和城市之間實行兩種不同的制度。帶有“城市人”和“農(nóng)村人”的雙重特征的失地農(nóng)民既不能享受城鎮(zhèn)居民社會保障待遇，又不能再成為耕地農(nóng)民。因此，存在于城市和農(nóng)村夾縫中的失地農(nóng)民最終變成種田無地、上班無崗、社保無份的特殊群體。其生計也受到嚴(yán)重影響。

（二）安置補(bǔ)償使用不合理影響城市近郊失地農(nóng)民可持續(xù)生計

根據(jù)相關(guān)研究，城市近郊失地農(nóng)民的日常生活開銷比失地之前要高。因此，一定的貨幣補(bǔ)償并不能滿足其相應(yīng)的需求。物價總體水平的提高以及消費(fèi)成本的增加導(dǎo)致一次性貨幣補(bǔ)償費(fèi)用相對減少，從而使失地農(nóng)民生計受到影響。如果一個家庭沒有穩(wěn)定的除安置補(bǔ)償費(fèi)用以外的經(jīng)濟(jì)來源，那么將來他們的生計會面臨很大的危機(jī)。

國家給予城市近郊失地農(nóng)民一定補(bǔ)償安置費(fèi)用絕不是讓他們完全用于消費(fèi)直至坐吃山空。許多失地農(nóng)民家庭一次性獲得賠付補(bǔ)償費(fèi)用十幾萬、幾十萬甚至更高，但是他們沒有意識到消費(fèi)成本增加以及物價水平的上漲已經(jīng)使得補(bǔ)償費(fèi)用相對減少。他們對補(bǔ)償費(fèi)用沒有形成一個正確認(rèn)識，對賠款容易產(chǎn)生依賴意識而不能合理安排、充分利用。最終使得補(bǔ)償費(fèi)越用越少，弱化了他們的可持續(xù)生計。

（三）人力資本、社會資本欠缺影響城市近郊失地農(nóng)民可持續(xù)生計

長期以來，我國勞動力市場存在多重分割，包括城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割、部門分割及正式勞動力市場與從屬勞動力市場的分割。勞動力市場分割是根據(jù)勞動力市場中勞動力所擁有的不同的人力資本和社會資本作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，如果從一種勞動力市場轉(zhuǎn)向另外一種勞動力市場就會存在資本銜接不當(dāng)，不利于勞動力就業(yè)，從而影響生計。城市市場要求勞動力具有較高的文化知識水平，要有較強(qiáng)的適合現(xiàn)代化發(fā)展的專業(yè)技能，并且要有應(yīng)對市場競爭的能力。但是，失地農(nóng)民在人力資本上相對欠缺，他們文化程度普遍不高，專業(yè)技能不足，缺乏應(yīng)對市場競爭的能力。勞動力要找到一個維持生計的工作除了要具有比較高的人力資本以外，社會資本也比較重要。失地農(nóng)民社會資本比較薄弱，失地農(nóng)民與其交往對象具有很強(qiáng)的同質(zhì)性，他們能從社會網(wǎng)絡(luò)中獲取的信息也就比較單一。薄弱的人力資本和社會資本，將失地農(nóng)民排斥在城市就業(yè)的邊緣，從而導(dǎo)致其生計受到影響。

三、實現(xiàn)城市近郊失地農(nóng)民可持續(xù)生計的對策

（一）完善城市近郊失地農(nóng)民社會保障制度

我國社會保險制度是按照社會群體的不同身份（主要以戶籍為基礎(chǔ)）來設(shè)計以滿足不同的群體對社會保險的需求。具體表現(xiàn)為，在城市和農(nóng)村實行兩套不同的社會保障制度。這種以戶籍為基礎(chǔ)、以城市和農(nóng)村為劃分標(biāo)準(zhǔn)的保險制度實際上沒有將身份發(fā)生改變的群體納入其保障范圍內(nèi)，比如流動農(nóng)民工、失地農(nóng)民等。前文所述，失地農(nóng)民在身份上具有“城市人”和“農(nóng)村人”的雙重特征，是生活在城市和農(nóng)村夾縫中間的群體。作為進(jìn)入城市的“城市人”，他們面對的是城市高昂的生活費(fèi)用、激烈的就業(yè)競爭，但是卻享受不到城市人的社會保障；作為農(nóng)村人，當(dāng)其“進(jìn)入”城市后，他們原有的農(nóng)村社會保障并不足以幫助他們應(yīng)對來自城市的壓力。所以，目前的社會保障對失地農(nóng)民助益并不大。社會保障的功能之一就是保障勞動者力再生產(chǎn)遇到障礙時給予勞動者及其家屬以基本生活、生命的必要保障。因此，應(yīng)當(dāng)著力完善社會保障制度，將失地農(nóng)民納入當(dāng)?shù)爻鞘猩鐣Ｕ象w系；或者設(shè)計一種符合失地農(nóng)民身份特征的社會保障制度，使其能夠在失地農(nóng)民面對城市競爭和壓力時提供基本保障。

（二）引導(dǎo)城市近郊失地農(nóng)民正確認(rèn)識并合理利用補(bǔ)償安置費(fèi)

失地農(nóng)民具有較強(qiáng)的依賴心理，他們失去土地后仍然存在只要有土地就有保障，失去土地就等于失去了生存的權(quán)利的思想（周明成，2009）。土地被征用后，面對數(shù)量較大的賠款，失地農(nóng)民往往沒有一個合理的認(rèn)識。所以，需要失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變思路，幫助他們清醒的認(rèn)識到補(bǔ)償費(fèi)用只能解決暫時的生計難題而不能一勞永逸。對失地農(nóng)民而言，在失去土地之后他們面臨的不再是農(nóng)村、土地，反而他們被卷進(jìn)了城市和市場。因此，必須轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民舊有觀念，幫助他們逐漸樹立起市場觀念。在失地農(nóng)民自身轉(zhuǎn)變能力有限的情況下就需要政府采取積極有效的措施進(jìn)行合理引導(dǎo)，使失地農(nóng)民能夠清醒的認(rèn)識到當(dāng)前的形勢和發(fā)展趨勢，幫助他們轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，破除其等、靠、要的思想，正確認(rèn)識和評價自己，提高適應(yīng)城市和市場的能力。要合理使用補(bǔ)償款，對未來有一個理性規(guī)劃。可以通過教育和引導(dǎo)等手段，促進(jìn)失地農(nóng)民合理消費(fèi)、理性投資，幫助其利用賠款資本增加經(jīng)濟(jì)收益，避免坐吃山空的狀況出現(xiàn)。

（三）促進(jìn)城市近郊失地農(nóng)民繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

如果將城市近郊失地農(nóng)民擁有的人力資本和社會資本與其特定的勞動力市場相結(jié)合，失地農(nóng)民積累的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗就有助于繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而不存在知識、技術(shù)和觀念上的障礙。因此，可以通過失地農(nóng)民“再下鄉(xiāng)”的方式避免職業(yè)變動帶來的沖擊。失地農(nóng)民“再下鄉(xiāng)”指的是，根據(jù)失地農(nóng)民與農(nóng)業(yè)聯(lián)系緊密的特點(diǎn)，通過各種方式幫助他們繼續(xù)從事與農(nóng)業(yè)有關(guān)的行業(yè)，以保證他們生計能很好地維持。

失地農(nóng)民“再下鄉(xiāng)”應(yīng)該根據(jù)失地農(nóng)民特點(diǎn)進(jìn)行不同層次的“再下鄉(xiāng)”幫扶。在失地農(nóng)民中有三類人適合繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)：其一，大齡失地農(nóng)民，他們曾以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，失地后由于年齡、文化、體力、技能等限制而轉(zhuǎn)業(yè)困難；其二，失地前完全依賴土地為生的純農(nóng)民；（張學(xué)英，2010）其三，新生代農(nóng)民，他們在文化和觀念上的更新速度比較快，且以土地以外的其他職業(yè)作為謀生方式。針對三種不同類型的失地農(nóng)民應(yīng)該采取不同的幫扶方式。第一種類型的失地農(nóng)民可以根據(jù)其意愿進(jìn)行異地安置，將他們安置到城市遠(yuǎn)郊被撂荒的土地上，以此達(dá)到保證此類失地農(nóng)民可持續(xù)生計。對于第二類失地農(nóng)民在安置上可以采用與第一類同樣的安置方式。針對第三類農(nóng)民，可以通過國家鼓勵與培訓(xùn)的方式將其打造成為農(nóng)業(yè)工人，將他們安置到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的生產(chǎn)鏈條中，從而保證他們的可持續(xù)性生計問題。

[1]盧海元.土地?fù)Q保障:妥善安置失地農(nóng)民的基本設(shè)想[J].中國農(nóng)村觀察，2003，16（4）：48-54.

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[7]周明成.失地農(nóng)民職業(yè)規(guī)劃探究[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2009，70(30):19-20.

[8]喻進(jìn).關(guān)于失地農(nóng)民的界定[EB/OL].http://www.wj-agri.gov.cn,2004-05.

責(zé)任編輯：賀春健

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1671-6531（2012）08-0043-02

劉江/中國青年政治學(xué)院社會工作學(xué)院在讀碩士（北京100089）。