發(fā)達(dá)國家有機(jī)食品認(rèn)證管理及對我國的啟示

■ 趙雅玲 王殿華 天津科技大學(xué)

在我國，近年來由于食品安全事故頻發(fā)，再加上人們健康消費(fèi)理念的提升，有機(jī)食品市場也在悄然增長，越來越多的有機(jī)蔬菜出現(xiàn)在家樂福、沃爾瑪?shù)却笮统?，很多有機(jī)食品專賣店悄然分布在北京、上海、深圳等大中城市社區(qū)中間。然而，2011年，國內(nèi)市場有機(jī)食品“假認(rèn)證”風(fēng)波迭起，給國內(nèi)剛剛興起的有機(jī)食品市場以沉重的打擊。如何規(guī)范有機(jī)食品認(rèn)證和監(jiān)管，促進(jìn)我國有機(jī)食品市場和貿(mào)易健康發(fā)展，是當(dāng)前迫切需要解決的問題。

一、全球有機(jī)食品市場發(fā)展概況

（一）有機(jī)農(nóng)業(yè)種植面積不斷擴(kuò)大，有機(jī)食品市場份額增長迅速

隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們對食品消費(fèi)安全的普遍關(guān)注，在生產(chǎn)過程中不使用人工合成的化學(xué)品和不含轉(zhuǎn)基因成分的有機(jī)食品，已經(jīng)顯示出廣闊的市場空間，有機(jī)農(nóng)業(yè)種植面積和銷售額均呈現(xiàn)增長勢頭。一項(xiàng)國際民意測驗(yàn)表明，85%的工業(yè)化國家公民在選擇食品時(shí)首選有機(jī)食品。盡管有機(jī)食品在國際市場上的價(jià)格比傳統(tǒng)的食品高出50%至150%，但市場銷售額仍在不斷上升，有機(jī)食品正成為國際食品市場上的寵兒，2010年，有機(jī)產(chǎn)品全球銷售額接近600億美元。美國是世界上最大的有機(jī)產(chǎn)品市場，德國、意大利、西班牙、英國、瑞士等國家有機(jī)產(chǎn)品市場居世界前列。大洋洲、歐洲和拉丁美洲有機(jī)農(nóng)場面積均呈現(xiàn)增長態(tài)勢，亞洲的有機(jī)農(nóng)場面積自2003年后出現(xiàn)爆發(fā)式增長，有機(jī)農(nóng)業(yè)用地占比在部分國家也呈增長態(tài)勢。

（二）有機(jī)食品貿(mào)易在食品貿(mào)易結(jié)構(gòu)中的比重不斷上升

根據(jù)國際貿(mào)易中心的一份研究報(bào)告，有機(jī)食品也逐漸成為一項(xiàng)大宗貿(mào)易。該報(bào)告指出，美國、歐盟、日本的有機(jī)食品市場前景持續(xù)看好。到2006年，僅歐美市場就有超過1000億美元的需求?？梢灶A(yù)見，隨著人們的健康意識和環(huán)保意識的增強(qiáng)，有機(jī)食品貿(mào)易也將呈現(xiàn)快速增長。

（三）有機(jī)食品認(rèn)證管理不斷完善

目前，全球超過3100萬公頃的農(nóng)業(yè)用地通過了有機(jī)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證，在歐洲約有730萬公頃土地運(yùn)用有機(jī)手段耕種，其中約有660萬公頃（相當(dāng)于總農(nóng)業(yè)用地的4%左右）經(jīng)過歐盟認(rèn)證。不僅發(fā)達(dá)國家如此，部分發(fā)展中國家有關(guān)有機(jī)食品立法和監(jiān)管也有發(fā)展。拉美有超過10個(gè)國家，亞洲和非洲的部分發(fā)展中國家都已經(jīng)有相關(guān)立法，還有更多的國家有機(jī)食品立法正在起草過程中。

二、國際有機(jī)食品的認(rèn)證發(fā)展及其特點(diǎn)

（一）國際有機(jī)食品認(rèn)證發(fā)展

1.美國。2002年以來，美國有機(jī)產(chǎn)品銷售額保持年均20%的增長率，目前有機(jī)食品在美國食品市場的份額占到約4%。美國還是有機(jī)產(chǎn)品的主要進(jìn)口國，有機(jī)蔬菜和水果中有25～40%來源于進(jìn)口。1990年美國國會(huì)通過《聯(lián)邦有機(jī)食品生產(chǎn)法案》。根據(jù)該法案，在銷售的產(chǎn)品上標(biāo)識“有機(jī)”字樣必須通過合法認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證，認(rèn)證機(jī)構(gòu)的資質(zhì)由美國農(nóng)業(yè)部評估審核。并且美國建立了較完善的有機(jī)農(nóng)業(yè)認(rèn)證體系和認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。在有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品方面，美國目前擁有有機(jī)農(nóng)作物生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、有機(jī)畜產(chǎn)品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)三類。

2.德國。在歐洲，德國有機(jī)食品消費(fèi)值占?xì)W洲生產(chǎn)或進(jìn)口的有機(jī)食品值一半以上，目前仍以年均10%左右的速度快速增長。德國非常重視有機(jī)食品市場的發(fā)展，對有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼，建立了科學(xué)完善的管理方式，由政府制定法令、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，批準(zhǔn)質(zhì)量認(rèn)證，認(rèn)證機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各環(huán)節(jié)質(zhì)量檢查。有機(jī)食品管理中對生產(chǎn)環(huán)境和生產(chǎn)過程比較嚴(yán)格。按歐盟規(guī)定，有機(jī)農(nóng)業(yè)企業(yè)每年都必須接受一次嚴(yán)格檢查，檢驗(yàn)合格才能獲得證書。BCS是德國著名的有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證機(jī)構(gòu)。

3.日本。日本農(nóng)林水產(chǎn)省在1988年度的《農(nóng)業(yè)白皮書》中首次正式提出發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)，制定了有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)并正式頒布實(shí)施。1999年日本頒布并實(shí)施JAS標(biāo)準(zhǔn)。2006年，日本農(nóng)林水產(chǎn)省修訂的《農(nóng)林物資規(guī)格化和質(zhì)量表示標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)》（JAS）要求加強(qiáng)對有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品和食品的認(rèn)證、標(biāo)識管理，規(guī)定在日本市場上出售的有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)帶有認(rèn)證標(biāo)識。日本有機(jī)和自然食品協(xié)會(huì)(簡稱JONA)下屬的日本食品和農(nóng)業(yè)物質(zhì)審查中心（簡稱FAM IC）是日本有機(jī)食品認(rèn)可審核機(jī)構(gòu)。

（二）國外有機(jī)食品認(rèn)證的特點(diǎn)

1.擁有健全的有機(jī)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和檢查檢驗(yàn)法規(guī)體系，并能根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要及時(shí)更新。以有機(jī)食品標(biāo)識的使用為例，一般把有機(jī)食品分為四大類，只有有機(jī)配料含量在95%以上的產(chǎn)品才能稱為有機(jī)產(chǎn)品，有機(jī)配料含量低于95%但是等于或者高于70%的加工產(chǎn)品，可以在產(chǎn)品或者產(chǎn)品包裝及標(biāo)簽上標(biāo)注“有機(jī)配料生產(chǎn)”字樣，有機(jī)配料含量低于70%的加工產(chǎn)品，只能在產(chǎn)品成份表中注明某種配料為“有機(jī)”字樣。而且發(fā)達(dá)國家普遍重視有機(jī)食品認(rèn)證制度的時(shí)效性和科學(xué)性，即使是已經(jīng)出臺的相關(guān)法律法規(guī)，如果在實(shí)踐操作中出現(xiàn)問題，也能及時(shí)有效地進(jìn)行修改完善。我國在這方面明顯落后。

2.多層次的有效監(jiān)管制度。除了監(jiān)管機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)的持續(xù)性檢查外，國外社會(huì)性的監(jiān)管也較完善，具體包括消費(fèi)者組織和食品科研機(jī)構(gòu)等，從而可以借助社會(huì)力量實(shí)施有效監(jiān)督。和國外相比，在國內(nèi)，一方面認(rèn)證監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管尤其是持續(xù)性監(jiān)管乏力，另一方面依靠外部社會(huì)力量的監(jiān)管也很薄弱，從而導(dǎo)致對有機(jī)食品監(jiān)管效率較低。

3.嚴(yán)格明確的法律責(zé)任。發(fā)達(dá)國家的食品召回制度就是在監(jiān)管制度約束下的強(qiáng)制行為。一旦食品包裝或標(biāo)簽上出現(xiàn)不規(guī)范或錯(cuò)誤的用語，就要求生產(chǎn)或加工企業(yè)召回問題食品。而在國內(nèi)，不規(guī)范用語較為普遍，象超市等銷售渠道為了迎合消費(fèi)者，在宣傳過程中用諸如“無污染”、“純天然”等字眼，這些用語在國際和國內(nèi)都沒有明確界定，法律條文方面缺乏對這些行為的處罰規(guī)定。

4.對進(jìn)口的有機(jī)食品認(rèn)證有嚴(yán)格的要求。以歐盟為例，凡歐盟進(jìn)口商進(jìn)口的有機(jī)食品必須獲得符合ISO導(dǎo)則65①要求的認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證。歐盟每個(gè)成員國均設(shè)有一個(gè)專門機(jī)構(gòu)來監(jiān)管有機(jī)食品，凡成員國進(jìn)口商要進(jìn)口有機(jī)食品，必須獲得該機(jī)構(gòu)頒發(fā)的進(jìn)口許可證。我國對從國外進(jìn)口的有機(jī)食品及其認(rèn)證沒有明確的文件加以規(guī)范。

三、我國有機(jī)食品認(rèn)證和監(jiān)管存在的問題

和歐美等發(fā)達(dá)國家相比，我國有機(jī)食品在國際市場份額中所占的比例還比較小。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國有機(jī)食品占全部食品的市場份額還不到0.1%（世界平均水平為2%，發(fā)達(dá)國家一般為5%-10%）。近年來，隨著蘇丹紅、三聚氰胺、瘦肉精、轉(zhuǎn)基因成份等食品問題的出現(xiàn)，消費(fèi)者對食品安全的追求促使了國內(nèi)有機(jī)食品市場的增長，國際上對中國有機(jī)產(chǎn)品的需求逐年增加，有機(jī)食品認(rèn)證方面存在的問題和不足也逐漸浮出水面。

2011年，一些媒體通過追蹤有機(jī)食品產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)現(xiàn)了在我國部分省份存在隨意標(biāo)注“有機(jī)”，花錢買認(rèn)證和張貼假冒認(rèn)證等亂象，使得消費(fèi)者對有機(jī)食品原本的一點(diǎn)誠信消失殆盡。當(dāng)前我國有機(jī)食品認(rèn)證方面的問題。具體包括以下幾點(diǎn)：

第一，有機(jī)食品生產(chǎn)者重認(rèn)證、輕管理。2005年4月1日起我國開始實(shí)施的有機(jī)產(chǎn)品國家標(biāo)準(zhǔn)（GB/T19630.1—2005）對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)質(zhì)量要求較高，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工技術(shù)掌握有限，把更多的精力投入到如何編制文件來獲取認(rèn)證而非有效貫徹有機(jī)食品標(biāo)準(zhǔn)，把認(rèn)證作為一種“促銷”手段，導(dǎo)致我國有機(jī)食品實(shí)際生產(chǎn)技術(shù)與國外存在差距。

第二，有機(jī)食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)對獲證企業(yè)的監(jiān)管效率較低。我國《有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》②第五部分“認(rèn)證后的管理”中有3條對認(rèn)證機(jī)構(gòu)對獲證企業(yè)的管理做出了規(guī)定，不過這些規(guī)定屬于原則性規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)中很多認(rèn)證機(jī)構(gòu)對獲證企業(yè)重認(rèn)證、輕監(jiān)督，導(dǎo)致獲證企業(yè)的違法行為不能及時(shí)糾正。

第三，對有機(jī)食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)和企業(yè)違法行為的執(zhí)法力度不夠。國務(wù)院2003年就頒布了《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》。所以在認(rèn)證制度方面，我們不是無法可依，而是執(zhí)法不嚴(yán)，處罰不嚴(yán)。筆者在媒體上進(jìn)行資料搜索，很少發(fā)現(xiàn)有認(rèn)證機(jī)構(gòu)被處罰或被移交司法機(jī)構(gòu)處理的案例。

第四，有機(jī)食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)相關(guān)信息未能有效傳達(dá)給消費(fèi)者。最早在我國開展有機(jī)食品認(rèn)證的是一些國外認(rèn)證機(jī)構(gòu)在國內(nèi)開展的出口認(rèn)證。隨著我國有機(jī)食品市場發(fā)展，國內(nèi)經(jīng)批準(zhǔn)的合格有機(jī)食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)約為30多家③，還有少數(shù)未獲批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)開展非法認(rèn)證。合格認(rèn)證機(jī)構(gòu)信息在有關(guān)機(jī)構(gòu)網(wǎng)站上可查詢到，而消費(fèi)者獲知信息的渠道非常有限，很多時(shí)候無法區(qū)分認(rèn)證機(jī)構(gòu)合法與否，這就加劇了當(dāng)前我國有機(jī)食品認(rèn)證的“亂象”。

四、完善我國有機(jī)食品認(rèn)證管理的對策建議

（一）強(qiáng)化對有機(jī)食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

國際標(biāo)準(zhǔn)ISO/IEC導(dǎo)則65:1996規(guī)定了涵蓋有機(jī)食品在內(nèi)的產(chǎn)品（包括服務(wù)和過程）認(rèn)證機(jī)構(gòu)的運(yùn)作要求。中國合格評定國家認(rèn)可委員會(huì)以此為基礎(chǔ)發(fā)布了《產(chǎn)品認(rèn)證機(jī)構(gòu)通用要求》應(yīng)用指南（CNAS-CC22：2007）。當(dāng)前國內(nèi)在這方面的主要問題在于執(zhí)法監(jiān)管力度不夠，由此造成認(rèn)證機(jī)構(gòu)和認(rèn)證人員魚目混雜，發(fā)證行為不規(guī)范，發(fā)證后理應(yīng)履行的對認(rèn)證對象的持續(xù)監(jiān)督檢查落實(shí)不到位等?；谏鲜鰡栴}，必須要加強(qiáng)對認(rèn)證機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，具體可參考以下做法：依法從嚴(yán)審核新有機(jī)食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)資質(zhì)，提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻；既有認(rèn)證機(jī)構(gòu)資質(zhì)變更情況能及時(shí)通過多數(shù)公眾知曉的渠道發(fā)布，尊重消費(fèi)者的知情權(quán)；加強(qiáng)對有機(jī)食品認(rèn)證人員的培訓(xùn)和注冊管理，增強(qiáng)認(rèn)證人員業(yè)務(wù)能力；定期對市場已認(rèn)證食品情況進(jìn)行抽查，預(yù)防和發(fā)現(xiàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)后續(xù)管理跟不上的問題；及時(shí)曝光對有關(guān)認(rèn)證機(jī)構(gòu)違法行為的處罰案例，增強(qiáng)對認(rèn)證機(jī)構(gòu)的威懾。

（二）規(guī)范有機(jī)食品認(rèn)證標(biāo)志和標(biāo)識的使用，防止認(rèn)證標(biāo)志和標(biāo)識濫用

發(fā)達(dá)國家一般對于“有機(jī)”標(biāo)志和標(biāo)識的使用有嚴(yán)格的規(guī)定，并且對于違法濫用認(rèn)證標(biāo)志的造假者處罰相當(dāng)重，如美國《有機(jī)食品生產(chǎn)法》規(guī)定，違法濫用有機(jī)標(biāo)示者處以10000美金以下的罰款。國內(nèi)目前鮮有公開的對違法使用認(rèn)證標(biāo)志和標(biāo)識行為的處罰案例，從而導(dǎo)致部分企業(yè)根本未獲得認(rèn)證，卻以“有機(jī)食品”名義宣傳銷售，動(dòng)輒就冠以“純天然”、“無污染”字樣。針對上述行為，建議必須從兩方面規(guī)范：一要規(guī)定超市等銷售終端有機(jī)食品證書或必須明示證書有效期；二要強(qiáng)化認(rèn)證機(jī)構(gòu)對獲證企業(yè)有機(jī)食品證書和標(biāo)志使用的執(zhí)法監(jiān)督，并對相關(guān)違法行為在媒體上公開。

（三）加強(qiáng)社會(huì)性監(jiān)管的力量

美歐的食品安全社會(huì)監(jiān)督制度具有重要的借鑒意義，如美國對于食品安全的監(jiān)管來自州、聯(lián)邦、地區(qū)以及第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)等多方的不同監(jiān)管和檢查。針對當(dāng)前國內(nèi)監(jiān)管過分依賴官方監(jiān)管的問題，提出以下參考建議：理順從上到下的監(jiān)管分工模式，細(xì)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)，繼續(xù)強(qiáng)化官方對認(rèn)證機(jī)構(gòu)、認(rèn)證人員和認(rèn)證企業(yè)的管理；應(yīng)積極鼓勵(lì)其他機(jī)構(gòu)團(tuán)體參與有機(jī)食品認(rèn)證的監(jiān)督，如媒體加強(qiáng)對有機(jī)食品的輿論監(jiān)督，食品科研機(jī)構(gòu)加強(qiáng)有關(guān)食品檢測技術(shù)的研究，消費(fèi)者增強(qiáng)權(quán)益保護(hù)意識等；借鑒2011年7月起在各地逐步實(shí)施的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度推行有機(jī)食品認(rèn)證有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。此外，如美國、德國等國政府對有機(jī)食品認(rèn)證企業(yè)有一定的扶持和補(bǔ)貼以降低有機(jī)食品生產(chǎn)企業(yè)的成本，我國也可部分借鑒其做法，降低有機(jī)食品的價(jià)格，可在一定程度上抑制認(rèn)證市場亂象?！?/p>

注釋：

①中文名稱為《產(chǎn)品認(rèn)證機(jī)構(gòu)通用要求》

②2012年3月1日起新版《有機(jī)食品認(rèn)證實(shí)施規(guī)則》生效。

③2011年年底為23家。