兩則反補(bǔ)貼調(diào)查案對(duì)我國土地政策改革的啟示

■ 徐 倩 孟繁華 華北科技學(xué)院

張 寧 中國社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所

隨著我國對(duì)外貿(mào)易的飛速發(fā)展，我國已成為貿(mào)易摩擦的第一目標(biāo)國和最大受害國，加上受國際金融危機(jī)的影響，全球經(jīng)濟(jì)普遍下滑，貿(mào)易摩擦形勢更為嚴(yán)峻，其中備受關(guān)注的是近些年來國外對(duì)我出口產(chǎn)品的反傾銷、反補(bǔ)貼（簡稱“雙反”）調(diào)查日漸增多，尤其是反補(bǔ)貼調(diào)查。在這些調(diào)查案件中，一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容便是對(duì)中國出口企業(yè)的土地使用權(quán)的質(zhì)疑。這一問題給中國出口帶來嚴(yán)重不利的影響，因此我們更應(yīng)高度重視、妥善應(yīng)對(duì)。

一、針對(duì)我國土地政策的反補(bǔ)貼調(diào)查案

2007年6月28日，美國復(fù)合編織袋委員會(huì)及其主要企業(yè)代表向美國商務(wù)部（DOC）提出申請(qǐng)，要求對(duì)原產(chǎn)于中國的復(fù)合編織袋啟動(dòng)反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查程序。2008年6月16日，DOC做出肯定性終裁，認(rèn)定中國涉案企業(yè)的補(bǔ)貼率為29.54%至352.82%，其中裁定山東壽光健元春有限公司和山東淄博艾福迪塑料包裝有限公司的補(bǔ)貼率分別為352.82%和29.54%。調(diào)查認(rèn)為兩家企業(yè)所在的工業(yè)園區(qū)規(guī)定只有超過一定投資金額的項(xiàng)目才能入園，同時(shí)只要達(dá)到投資額度和固定資產(chǎn)密度要求的企業(yè)即可免除土地使用費(fèi)。淄博艾福迪公司雖沒有被免除土地使用費(fèi)，但享受了當(dāng)?shù)卣疄槲虡I(yè)投資、增加稅收收入而設(shè)立的土地優(yōu)惠價(jià)格，從而被認(rèn)定為我國政府向企業(yè)提供所得低于適當(dāng)報(bào)酬的土地，即向企業(yè)提供了財(cái)政資助。調(diào)查進(jìn)一步認(rèn)為國內(nèi)土地使用權(quán)交易價(jià)格因我國政府的介入而受到扭曲，不能反映正常的市場價(jià)格，所以采用泰國工業(yè)園區(qū)土地使用權(quán)的價(jià)格作為價(jià)格基準(zhǔn)。

緊接著，2007年6月30日、7月9日，美國商務(wù)部又對(duì)原產(chǎn)于中國的新充氣工程機(jī)械輪胎分別立案，進(jìn)行反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查。2008年7月8日，DOC發(fā)布通知，裁定中國的涉案輪胎產(chǎn)品存在傾銷和補(bǔ)貼，最高傾銷幅度和補(bǔ)貼率分別為210.48%、14%。美國商務(wù)部認(rèn)為我國政府向國有企業(yè)重點(diǎn)部門以劃撥方式免費(fèi)提供土地，如涉案企業(yè)貴州輪胎股份有限公司和天津國際聯(lián)合輪胎橡膠有限公司都是國有企業(yè)，同樣被認(rèn)定為以低于適當(dāng)報(bào)酬的優(yōu)惠政策向國有企業(yè)提供土地，即構(gòu)成了政府對(duì)企業(yè)的財(cái)政資助。同時(shí)，DOC指控我國政府向外商投資企業(yè)提供優(yōu)惠的土地使用權(quán)價(jià)格，而這些企業(yè)或是出口企業(yè)或是高新技術(shù)企業(yè)。由此，美國商務(wù)部得出中國政府提供的優(yōu)惠政策僅國有企業(yè)和符合條件的外商投資企業(yè)才能享受，具有“專向性”。因此，在界定土地正常價(jià)格時(shí)沒有采用我國的土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)用作為比較基準(zhǔn)，同樣使用了外部數(shù)據(jù)（泰國土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)用）作為基準(zhǔn)。最終裁定貴州輪胎股份有限公司和天津國際聯(lián)合輪胎橡膠有限公司的補(bǔ)貼率分別為2.45%和6.85%。

除此之外，在針對(duì)中國出口的薄壁矩形鋼管、環(huán)狀焊接碳素鋼管、熱敏紙、石油管線管、檸檬酸、廚房置物架、油井管等多起反補(bǔ)貼調(diào)查案中，分別認(rèn)定中國企業(yè)所獲得的土地使用權(quán)價(jià)格沒有按照市場機(jī)制確定，構(gòu)成對(duì)這些企業(yè)的補(bǔ)貼，進(jìn)而對(duì)這些企業(yè)出口的產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅，給中國出口帶來嚴(yán)重不利的影響。

二、外方利用我國土地政策提出反補(bǔ)貼調(diào)查的原因分析

（一）土地供應(yīng)雙軌制

我國土地使用制度改革是在過去行政干預(yù)下，無償、無限期統(tǒng)配基礎(chǔ)上，引入市場機(jī)制，推動(dòng)土地資源配置從行政劃撥逐漸轉(zhuǎn)向有償供應(yīng)方式。發(fā)達(dá)國家或成熟市場經(jīng)濟(jì)國家，多采用土地私有制，政府對(duì)土地市場的控制是間接的、區(qū)域性的。而中國則不同，一方面，城市土地國有以及政府對(duì)農(nóng)村集體土地的實(shí)際控制，使得中國政府直接控制著土地市場的供給，決定了全國的土地供應(yīng)總量和供應(yīng)結(jié)構(gòu)，從而對(duì)土地市場、房地產(chǎn)市場乃至宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重要影響。

盡管2002年7月1日后，我國政府明確禁止了土地協(xié)議出讓，規(guī)定所有經(jīng)營性開發(fā)項(xiàng)目用地須經(jīng)招標(biāo)、拍賣或掛牌方式公開交易，但這種市場化方式尚處于初級(jí)階段，據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的相關(guān)調(diào)研顯示，在地方土地中，無償甚至貼錢劃撥的土地，加上往往按最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)供地的工業(yè)用地，占到了全部供地面積的七八成，改革尚缺乏深度和廣度，無償劃撥和有償出讓二者長期并存，形成土地供應(yīng)的“雙軌制”。

（二）土地法律制度缺陷

就中國土地法律制度的現(xiàn)狀來看，農(nóng)村與城市之間在土地征收、房屋的土地使用權(quán)等方面存在明顯的不同。根據(jù)WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（SCM協(xié)定）條文規(guī)定，如果一項(xiàng)在特定地理區(qū)域內(nèi)的土地措施，構(gòu)成一種與區(qū)域外土地措施不同的“獨(dú)特機(jī)制”，那么將有可能被認(rèn)定為區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)性補(bǔ)貼。按照目前中國的城鄉(xiāng)“二元制”土地制，相對(duì)于城市，中國農(nóng)村的土地制度可以被認(rèn)定為一種“獨(dú)特機(jī)制”，從而構(gòu)成區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)性補(bǔ)貼。反過來，相對(duì)于農(nóng)村，則可以將城市的土地制度視為是一種“獨(dú)特的機(jī)制”，從而構(gòu)成一種區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)性。

同時(shí)，本文開頭所提到的兩個(gè)案例，美國商務(wù)部分別都認(rèn)定政府只對(duì)工業(yè)園區(qū)內(nèi)符合要求的部分企業(yè)提供土地使用權(quán)優(yōu)惠政策，從而構(gòu)成區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)性。盡管中國的土地使用權(quán)交易市場正在發(fā)展，但財(cái)產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)剛起步，土地交易市場化法律法規(guī)執(zhí)行缺乏力度，地方政府對(duì)市場交易亦存在高度參與，且國有企業(yè)大多免費(fèi)獲得土地，因此政府的土地定價(jià)并沒有基于市場原則，土地資源配置的非市場程度依然很高。

（三）招商引資措施落“口實(shí)”

伴隨著中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立、沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和出口加工區(qū)的開辟、“西部大開發(fā)”、“振興東北老工業(yè)基地”、“促進(jìn)中部崛起”等政策的相繼出臺(tái)，給我國出口產(chǎn)品在進(jìn)口國被控補(bǔ)貼留下了“口實(shí)”。盡管國土資源部于2006年12月23日發(fā)布了《關(guān)于發(fā)布實(shí)施<全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)>的通知》（國土資發(fā)〔2006〕307號(hào)），對(duì)零地價(jià)問題進(jìn)行了約束；《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)均明確規(guī)定，對(duì)于通過土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓獲得的土地使用權(quán)必須交納土地出讓金或使用費(fèi)，但并未規(guī)定交納數(shù)額，數(shù)額的確定由地方土地及房地產(chǎn)管理部門予以確定和征收。

除了商業(yè)用地外，工業(yè)用地在我國很多地方各級(jí)政府均可在自己的權(quán)力范圍內(nèi)減征土地使用費(fèi)。而實(shí)際上各地為了吸引外資，低價(jià)提供土地使用權(quán)十分普遍，零地價(jià)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這種帶有地區(qū)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠性質(zhì)的補(bǔ)貼具有“專項(xiàng)性”特點(diǎn)，即使不屬于“禁止性補(bǔ)貼”，也會(huì)構(gòu)成“可申訴補(bǔ)貼”。例如在復(fù)合編織袋反補(bǔ)貼案例中，美方認(rèn)為工業(yè)園區(qū)對(duì)紡織、紙質(zhì)制造商等部分行業(yè)以及屬于“三高三低”項(xiàng)目提供優(yōu)惠政策，而其他行業(yè)或者項(xiàng)目則不能享受。

（四）市場經(jīng)濟(jì)國家的悖論

在過去，西方國家大多認(rèn)為在中國等原為非市場經(jīng)濟(jì)國家中，生產(chǎn)資料價(jià)格受到政府控制，很難將政府補(bǔ)貼與企業(yè)財(cái)產(chǎn)分開，因而一般只適用反傾銷法而不適用反補(bǔ)貼法。然而，從2003年起加拿大調(diào)整了反傾銷法中的非市場經(jīng)濟(jì)政策和做法，從2004年開始對(duì)華進(jìn)口產(chǎn)品提起反傾銷調(diào)查的同時(shí)，也提起反補(bǔ)貼調(diào)查，即“雙反”調(diào)查。

雖然中國政府對(duì)包括土地在內(nèi)的絕大多數(shù)重要物資和服務(wù)產(chǎn)品已經(jīng)放棄了價(jià)格管理和控制，但仍然保留了國家控制價(jià)格的局面。況且，世貿(mào)組織《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》并未明文規(guī)定反補(bǔ)貼措施不適用于非市場經(jīng)濟(jì)國家。也就是說，從WTO規(guī)則層面上看，“非市場經(jīng)濟(jì)地位”并不能成為中國企業(yè)規(guī)避反補(bǔ)貼措施的保護(hù)傘。同時(shí)我國在加入WTO后，市場經(jīng)濟(jì)體制國家的主張也為反補(bǔ)貼實(shí)施提供了一定基礎(chǔ)，使得我國面臨隨時(shí)被其他成員國起訴而陷入補(bǔ)貼爭端的可能。

（五）外方經(jīng)濟(jì)政治原因

自中國加入WTO后，產(chǎn)品出口量的增加、貿(mào)易順差的加劇，導(dǎo)致“中國威脅論”在以美國為首的許多西方國家興起，也是近年來外方對(duì)我發(fā)起諸多貿(mào)易措施的重要原因。通過采取限制性措施阻礙中國產(chǎn)品大量進(jìn)入，最大限度地保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的利益，從而提升本國經(jīng)濟(jì)增長率與競爭實(shí)力。實(shí)際上，外國直接投資在我國的出口貿(mào)易中超過半壁江山，各經(jīng)濟(jì)特區(qū)給與的土地優(yōu)惠政策受益的是諸多外資企業(yè)和國外消費(fèi)者。究其根本原因?qū)崉t是出于當(dāng)局者政治考慮而采取有利于國內(nèi)生產(chǎn)商的貿(mào)易保護(hù)主義措施。通過保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，降低失業(yè)水平，幫助當(dāng)局者贏得更多選民的支持。

三、反補(bǔ)貼調(diào)查案對(duì)我國土地政策改革的啟示

外方利用我國土地政策對(duì)我國出口產(chǎn)品提出的反補(bǔ)貼調(diào)查，不單給我國的出口貿(mào)易造成嚴(yán)重影響，也為我國土地政策改革提供了深刻反思。目前，改革土地供應(yīng)雙軌制是必然的趨勢。因此，從長遠(yuǎn)看，我國取消土地供應(yīng)雙軌制和土地優(yōu)惠政策在方向和時(shí)機(jī)選擇上是合理的，也是有效避免國際上的反補(bǔ)貼調(diào)查的迫切要求。我們需要堅(jiān)持我國土地政策改革的這一方向：

第一，積極配合相關(guān)部門進(jìn)行土地供應(yīng)雙軌制改革，加強(qiáng)監(jiān)督，提高土地供應(yīng)和調(diào)控能力。所謂土地供應(yīng)雙軌制，即指通過兩種方式供應(yīng)土地，一軌是政府無償劃撥國有土地給使用單位；另一軌是通過市場化手段，主要是通過招標(biāo)、拍賣、掛牌三種方式有償出讓土地。經(jīng)過近30年的改革創(chuàng)新實(shí)踐，城市國有土地基本實(shí)現(xiàn)了有償、有限期、有流轉(zhuǎn)的使用制度。但目前國有土地供應(yīng)仍然保留著雙軌制，土地資源配置的非市場程度依然很高。究其主要原因是地方政府對(duì)土地的實(shí)際控制和過度依賴土地資源實(shí)現(xiàn)地方政府效用目標(biāo)的最大化。地方政府在城市土地一級(jí)市場上即是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，即是管理主體又是出讓主體，土地的共給數(shù)量、方式和價(jià)格在很大程度上都受到地方政府的影響。因此中央政府應(yīng)該高度重視土地相關(guān)法規(guī)的建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)督管理，充分發(fā)揮土地市場機(jī)制。通過土地法律制度的建設(shè)指導(dǎo)土地經(jīng)營、土地管理行為，并對(duì)土地違法行為進(jìn)行懲罰，對(duì)整個(gè)土地市場起示范和警示作用。作為地方政府應(yīng)加強(qiáng)自律行為，改變不顧資源代價(jià)來獲取地方短期經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，嚴(yán)格執(zhí)行招拍掛出讓制度，規(guī)范土地市場，推進(jìn)我國土地市場的發(fā)育和完善。

第二，改革地方政府官員政績?cè)u(píng)價(jià)辦法，轉(zhuǎn)變觀念，避免給予外資超國民待遇和對(duì)其過度依賴。為促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，許多政府競相招商引資，制定的優(yōu)惠政策往往脫離本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況。特別在工業(yè)項(xiàng)目用地方面，地方政府競相提供優(yōu)惠的土地價(jià)格，以土地出讓金充抵市政工程款、減免土地出讓金，甚至零地價(jià)和倒貼價(jià)等違規(guī)方式吸引投資。片面追求當(dāng)期政績和GDP增長，而忽視了環(huán)境發(fā)展和群眾利益。因此，對(duì)這些地方性的優(yōu)惠政策，中央和省市級(jí)相關(guān)部門要切實(shí)予以關(guān)注，及時(shí)制止。同時(shí)，更應(yīng)該改革地方政府官員政績?cè)u(píng)價(jià)辦法，降低經(jīng)濟(jì)增長率和招商引資額等指標(biāo)在地方政府政績考核體系中的權(quán)重，凸顯對(duì)地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供以及可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)的重視，促進(jìn)地方政府由“投資型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型。作為地方政府，在制定招商引資等政策時(shí)要及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，應(yīng)站在長遠(yuǎn)、健康發(fā)展的角度上，充分發(fā)揮其積極作用。外商投資企業(yè)一般擁有較先進(jìn)的技術(shù)和管理水平，加上政府給予的特殊優(yōu)惠政策，占據(jù)了寡頭壟斷的市場地位，國內(nèi)企業(yè)將更難與其抗衡。因此，在招商引資的過程中要避免給予超國民待遇和對(duì)其過度依賴。對(duì)以市場導(dǎo)向型FDI要加強(qiáng)調(diào)控，必要形勢下還要適當(dāng)限制過熱行業(yè)的外資進(jìn)入，避免低水平重復(fù)投資和可能引致的惡性競爭。

第三，加強(qiáng)政府部門之間的協(xié)調(diào)，建立部門聯(lián)席會(huì)議制度和聯(lián)合辦公制度。目前各地普遍采用的低價(jià)出讓土地來吸引投資的現(xiàn)象，根源在于地方政府對(duì)土地所擁有的事實(shí)上的產(chǎn)權(quán)，以及地方政府對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)GDP增長的目標(biāo)追求。同時(shí)，中國多級(jí)政府和交叉職能部門的行政體制，導(dǎo)致每一級(jí)政府、每一個(gè)部門都掌握一定資源和資金以及使用資源和資金的一套辦法，這就導(dǎo)致了中央政府主管部門難以把握各級(jí)地方政府的補(bǔ)貼行為。在制定各種各樣的扶持政策時(shí)，沒有提前參考W TO有關(guān)規(guī)則，制定出的補(bǔ)貼政策就有可能被人抓住把柄。因此應(yīng)當(dāng)建立起部門聯(lián)席會(huì)議制度和聯(lián)合辦公制度，國土管理部門應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與央行、財(cái)政部、發(fā)改委和外經(jīng)貿(mào)部等部門的協(xié)調(diào)，制定土地政策時(shí)應(yīng)轉(zhuǎn)變思路、立足長遠(yuǎn)、多方權(quán)衡，形成合理的使用權(quán)價(jià)格，逐步使土地供應(yīng)全面市場化。

總之，造成針對(duì)中國的反補(bǔ)貼調(diào)查案頻頻發(fā)生的原因是多方面的，盡管外方對(duì)中國土地市場的總體分析并不全面，只看到了中國土地使用權(quán)交易制度中不足的一面，但他們的主張也并非完全沒有道理，對(duì)其中合理的部分，我們應(yīng)該積極應(yīng)對(duì)，為提高中國國際貿(mào)易競爭力創(chuàng)造良好的土地制度、政策環(huán)境?！?/p>