淺議行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

○劉海霞

（延川縣財(cái)政局 陜西 延安 717200）

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性

內(nèi)部控制，是指一個(gè)組織為了實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，保護(hù)資產(chǎn)的安全性和完整性，保證會(huì)計(jì)資料的正確性以及可靠性，確保經(jīng)營(yíng)方針的貫徹執(zhí)行，保證經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)、高效而在組織內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評(píng)價(jià)和控制的一系列方法、手續(xù)與措施的總稱(chēng)。行政事業(yè)單位必須建立嚴(yán)格的內(nèi)控制度。

1、行政事業(yè)單位參與經(jīng)濟(jì)往來(lái)業(yè)務(wù)是內(nèi)部控制制度建立的根本原因

行政事業(yè)單位職能包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)公共服務(wù)職能以及文化職能。具體來(lái)說(shuō)有軍事保衛(wèi)、外交、治安、民主政治建設(shè)、宏觀調(diào)控、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、發(fā)展科學(xué)技術(shù)、教育、文化、調(diào)節(jié)社會(huì)分配和組織社會(huì)保障、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源、促進(jìn)社會(huì)化服務(wù)體系建立、提高人口質(zhì)量、實(shí)行計(jì)劃生育等等。每一項(xiàng)職能的發(fā)揮都涉及到財(cái)政資金的使用和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的往來(lái)。為了保證財(cái)政資金的高效使用和其資產(chǎn)的安全性，行政事業(yè)單位必須建立起一套完整的內(nèi)部控制制度。

2、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度是國(guó)家廉政體系建設(shè)的重要組成部分

完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，是防范國(guó)有資產(chǎn)流失和防止腐敗的關(guān)鍵因素和重要組成部分。單位內(nèi)部控制從事前防范、事中控制和事后監(jiān)督三個(gè)方面進(jìn)行預(yù)算約束和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制，從根本上減少腐敗發(fā)生的可行性。因此，建立內(nèi)部控制制度能夠防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、防止各種舞弊和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

3、保證會(huì)計(jì)信息的完整性和真實(shí)性

行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)信息失真一方面會(huì)造成資產(chǎn)的流失、制約國(guó)家宏觀政策的制定和執(zhí)行，另一方面助長(zhǎng)官員腐敗習(xí)氣，阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。內(nèi)控制度通過(guò)制定嚴(yán)格的業(yè)務(wù)處理流程和崗位分工制度，能夠有效防止會(huì)計(jì)信息錯(cuò)誤、遺漏和舞弊現(xiàn)象的發(fā)生，從而保證會(huì)計(jì)信息的有效性和完整性。

4、保護(hù)資產(chǎn)的安全性

行政事業(yè)單位財(cái)產(chǎn)是其從事基建、科研、執(zhí)法和公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。內(nèi)控制度可以通過(guò)不相容崗位分離、審批授權(quán)等控制措施對(duì)資金的收入與支出和物資的采購(gòu)、驗(yàn)收、保管、領(lǐng)用等事項(xiàng)進(jìn)行控制，以防止貪污腐敗、盜竊、損毀等行為的發(fā)生，保證單位財(cái)產(chǎn)的安全性和完整性。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)部控制的聯(lián)系與區(qū)別

1、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)部控制的聯(lián)系

首先，內(nèi)部控制要素相同。行政事業(yè)單位和企業(yè)內(nèi)部控制包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)控等五個(gè)相互聯(lián)系、相互依賴(lài)的要素。行政事業(yè)單位和企業(yè)應(yīng)當(dāng)從控制要素入手，完善內(nèi)控體系內(nèi)容。

其次，內(nèi)部控制基本結(jié)構(gòu)相同。行政事業(yè)單位和企業(yè)內(nèi)部控制制度都可以分為事前防范、事中控制和事后監(jiān)督三個(gè)階段。對(duì)于每一項(xiàng)事務(wù)，行政事業(yè)單位和企業(yè)都應(yīng)該堅(jiān)持從事前防范、事中控制和事后監(jiān)督三個(gè)方面進(jìn)行嚴(yán)格控制，使內(nèi)控制度貫徹落實(shí)到每一事項(xiàng)的每個(gè)流程當(dāng)中，做到事事有控制、時(shí)時(shí)有控制，防止風(fēng)險(xiǎn)事故的發(fā)生，達(dá)到內(nèi)部控制目標(biāo)。

2、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)部控制的區(qū)別

首先，內(nèi)部控制的目標(biāo)不同。企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是利潤(rùn)最大化，行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是公共服務(wù)最大化，職能的不同造成了內(nèi)控目標(biāo)的不同。行政事業(yè)單位內(nèi)控目標(biāo)是，在保障資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整和控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的基礎(chǔ)上，保證管理和服務(wù)活動(dòng)合法合規(guī)，并提高管理服務(wù)的效率和效果。企業(yè)內(nèi)部控制目標(biāo)是，在保證企業(yè)遵循相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，保證財(cái)務(wù)和管理信息的真實(shí)可靠和資產(chǎn)的安全，以達(dá)到提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)的效率、實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化的企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)。

其次，內(nèi)部控制的范圍不同。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制范圍相對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)更為廣泛，不僅包括基建、科研、后勤、采購(gòu)、等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，也包括執(zhí)法監(jiān)督和監(jiān)管等大量非經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的內(nèi)控。而且，行政事業(yè)單位內(nèi)控不僅僅是涉及自身，還包括眾多權(quán)屬?gòu)?fù)雜的附屬單位和企業(yè)。直接運(yùn)用企業(yè)的內(nèi)控體系，無(wú)法對(duì)行政事業(yè)單位的非經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行控制，形成制度上的漏洞。

再次，會(huì)計(jì)核算體系不同。會(huì)計(jì)內(nèi)控體系是內(nèi)部控制體系的核心系統(tǒng)。會(huì)計(jì)核算體系不同，內(nèi)控體系也就不同。行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算體系，不僅僅包括盈利性組織核算也包括非盈利組織核算。而且，行政事業(yè)單位內(nèi)部往往存在科研、基建、執(zhí)法等性質(zhì)完全不同的部門(mén)，增加了會(huì)計(jì)核算的復(fù)雜性。會(huì)計(jì)核算方法的不同，導(dǎo)致內(nèi)控體系的最重要組成部分會(huì)計(jì)內(nèi)控體系的不同。

最后，對(duì)內(nèi)部控制重視程度不同。良好的內(nèi)控意識(shí)是內(nèi)控制度設(shè)計(jì)完善和有效運(yùn)行的重要前提。與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位內(nèi)控意識(shí)相對(duì)薄弱。一方面，企業(yè)內(nèi)控不到位，會(huì)給企業(yè)帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)損失，而行政事業(yè)單位損失的只是財(cái)政資金，由國(guó)家承擔(dān)；另一方面，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，企業(yè)面臨更多的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也更早的開(kāi)始建立起一套相對(duì)完善的內(nèi)控體系。相對(duì)于企業(yè)，行政事業(yè)單位既缺乏動(dòng)力，又沒(méi)有意識(shí)到財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此大多數(shù)行政事業(yè)單位內(nèi)控意識(shí)薄弱。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建

1、完善內(nèi)部控制要素

內(nèi)部控制要素包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和監(jiān)控。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境，及時(shí)地科學(xué)地分析影響內(nèi)部控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)因素并提出應(yīng)對(duì)策略，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合具體的業(yè)務(wù)流程和事項(xiàng)制定控制措施，及時(shí)收集各種關(guān)于行政事業(yè)單位的各種財(cái)務(wù)管理信息，在各個(gè)部門(mén)和層級(jí)之間實(shí)現(xiàn)信息共享，對(duì)內(nèi)控制度的實(shí)施情況及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督與檢查并提出改進(jìn)措施，從而保證內(nèi)控制度的有效執(zhí)行和內(nèi)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。各個(gè)內(nèi)部控制要素之間聯(lián)系緊密，缺一不可。在建立內(nèi)部控制體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮每一個(gè)控制要素，完善內(nèi)部控制體系的內(nèi)容。

2、制定內(nèi)部控制措施

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的核心是控制活動(dòng)，控制活動(dòng)是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，確保內(nèi)部控制目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的方法和手段。內(nèi)部控制措施通常包括風(fēng)險(xiǎn)控制、不相容崗位分離控制、授權(quán)審批、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、預(yù)算控制、內(nèi)部報(bào)告控制、績(jī)效考評(píng)控制等，具體要求如下。

風(fēng)險(xiǎn)控制，要求行政事業(yè)單位建立風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)，即通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)衡量系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)決策系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)救系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)和輔助系統(tǒng)等七個(gè)相互依賴(lài)的子系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面防范和控制，避免出現(xiàn)會(huì)計(jì)信息失真、資金管理混亂等風(fēng)險(xiǎn)事故的發(fā)生。

不相容崗位分離控制，要求行政事業(yè)單位按照不相容職務(wù)分離的原則，合理設(shè)置會(huì)計(jì)及相關(guān)工作崗位，各個(gè)崗位職責(zé)權(quán)限明確，相互制衡。不相容崗位的基本原則是：授權(quán)批注與業(yè)務(wù)經(jīng)辦相分離、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與財(cái)產(chǎn)保管相分離、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與稽核審查相分離、財(cái)產(chǎn)保管與會(huì)計(jì)核算相分離、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會(huì)計(jì)核算相分離。不相容崗位分離制度可以避免由于由同一人承擔(dān)不相容職務(wù)，所造成的弄虛作假和差錯(cuò)舞弊行為的發(fā)生。

審批授權(quán)控制，要求行政事業(yè)單位建立常規(guī)性授權(quán)和特別授權(quán)批準(zhǔn)體系，明確規(guī)定授權(quán)批準(zhǔn)的范圍、權(quán)限、程序、責(zé)任等內(nèi)容，確保目的明確、職權(quán)與責(zé)任配比、使用人員正確，使得管理層和經(jīng)辦人員能夠在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)和承擔(dān)責(zé)任。其原則是：業(yè)務(wù)發(fā)生之前必須經(jīng)過(guò)授權(quán)批準(zhǔn)、批準(zhǔn)責(zé)任明確、批準(zhǔn)過(guò)程有書(shū)面證明、對(duì)于越權(quán)行為有相應(yīng)懲罰制度。

會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制，要求行政事業(yè)單位制定適合本單位的會(huì)計(jì)制度，制定填制會(huì)計(jì)憑證、登記賬簿和編制報(bào)表流程，建立會(huì)計(jì)檔案保管辦法，明確會(huì)計(jì)人員崗位責(zé)任制，保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性和完整性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正錯(cuò)誤及舞弊行為，充分發(fā)揮其監(jiān)督和管理職能。

預(yù)算控制，要求行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算控制、執(zhí)行、分析、考核工作，明確預(yù)算各崗位的職責(zé)，規(guī)范審批制度和權(quán)限，確定預(yù)算目標(biāo)、建立預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范預(yù)算的編制、審定、下達(dá)和執(zhí)行程序，并及時(shí)反饋和控制預(yù)算差異，加強(qiáng)預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督。其基本原則是：預(yù)算內(nèi)資金實(shí)行責(zé)任人限額審批，限額以上資金實(shí)行集體審批，嚴(yán)格控制無(wú)預(yù)算的資金支出。

財(cái)產(chǎn)保全控制，要求行政事業(yè)單位利用授權(quán)批準(zhǔn)控制、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)清查控制及信息反饋控制等措施，進(jìn)行取得與驗(yàn)收控制、使用與維護(hù)控制、盤(pán)點(diǎn)與清查控制、處置與轉(zhuǎn)移控制，對(duì)資產(chǎn)定期盤(pán)點(diǎn)、及時(shí)記錄、賬實(shí)核對(duì)，保證各種財(cái)產(chǎn)的安全及完整。

內(nèi)部報(bào)告控制，要求行政單位建立和完善內(nèi)部報(bào)告制度，全面反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理活動(dòng)情況，實(shí)現(xiàn)部門(mén)內(nèi)、部門(mén)之間、上下之間、平級(jí)之間的信息共享制度，提高內(nèi)部管理的時(shí)效性和針對(duì)性。

績(jī)效考評(píng)控制要求科學(xué)設(shè)置業(yè)績(jī)考核指標(biāo)、能力考核指標(biāo)和態(tài)度考核指標(biāo)，明確考核主體，進(jìn)行有效的績(jī)效考核。其基本原則是：考核過(guò)程要公開(kāi)、客觀公正；考核定期化和制度化；考核方案可行實(shí)用；考核等級(jí)差別化；考核要及時(shí)反饋和調(diào)整。

四、結(jié)語(yǔ)

行政事業(yè)單位內(nèi)控制度能夠保證財(cái)政資金的高效利用，是國(guó)家廉政體系建設(shè)的重要組成部分。行政事業(yè)單位與企業(yè)的內(nèi)部控制既有聯(lián)系又有區(qū)別，行政事業(yè)單位可以借鑒企業(yè)的內(nèi)控體系完善內(nèi)控要素、合理制定內(nèi)控措施，以保證其會(huì)計(jì)信息的完整性和真實(shí)性、保護(hù)其財(cái)?shù)陌踩?、保證財(cái)政資金的高效利用，從而達(dá)到內(nèi)部控制的目的。

[1]李宏：行政事業(yè)單位財(cái)政資金監(jiān)管的問(wèn)題與完善探討[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2011（27）.

[2]周群紅：加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的對(duì)策[J].產(chǎn)業(yè)與會(huì)計(jì)論壇，2011（10）.

[3]夏云恒：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制探析[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2012（7）.

[4]施巧靈：關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的探討[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2011（16）.