學前教育機構(gòu)準入機制立法研究

鄭哲

（重慶師范大學教育科學學院，重慶400047）

一、學前教育機構(gòu)的現(xiàn)狀及其現(xiàn)行準入機制

（一）學前教育機構(gòu)的現(xiàn)狀

學前教育在經(jīng)過21世紀初的大幅回落之后，近年來，又得到了穩(wěn)步的發(fā)展，幼兒園園數(shù)從2001年的11.17萬所到2008年增加為13.37萬所，增長19.7%，這其中尤以各種社會力量所辦的幼兒園，如民辦園、街道園、私立園、合資園、獨資園等發(fā)展很快，各種社會力量辦園園數(shù)占總體幼兒園園數(shù)的比例從2001年的40.2%到2007年已占到60%。［2］但是隨之而來的卻是在幼兒園中的各類事故頻頻發(fā)生：“2003年2月，四川省資陽市草堰村幼兒園26名兒童食物中毒”，“2004年7月，海南臨高童花幼兒園園車發(fā)生車禍，幼兒1死7傷”，“2006年5月，鞏義市石關村幼兒園被一村民縱火，造成12名幼兒死亡”，“2007年5月，安徽省肥東縣1名幼兒被遺忘在園車內(nèi)，導致死亡”，“2010年4月江蘇泰興中心幼兒園發(fā)生砍殺幼兒事件，致32人傷”。從這些事件中，我們可以看到，一方面，地方政府對這些幼兒園舉辦者的資格、辦園條件、教師資格、安全防范、登記注冊、收費標準、辦園質(zhì)量與視導評估等都還缺乏有效的規(guī)范與管理，導致不少不合格的幼兒園進入社會，成為潛在的事故發(fā)生地；另一方面，現(xiàn)行法規(guī)還不盡完善，在準入機制上不能很好地阻攔劣質(zhì)幼兒園的進入，尚不能很好地保障正規(guī)幼兒園和兒童的合法權益。因此，必然會對社會力量辦學的積極性和學前教育的發(fā)展產(chǎn)生消極影響。［3］

（二）現(xiàn)行學前教育機構(gòu)準入機制

在現(xiàn)行的有關學前教育的法律法規(guī)中，對于學前教育機構(gòu)的準入機制的規(guī)范大致可以分為七個部分：一是舉辦目的：《教育法》第二十五條，《幼兒園工作規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）第四十五條均規(guī)定任何組織和個人不得以營利為目的，舉辦學前教育機構(gòu)。明確了舉辦學前教育機構(gòu)的非營利性。二是舉辦者：《教育法》第二十五條，《幼兒園管理條例》（以下簡稱《條例》）第五條，《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未成年人保護法》）第四十五條均規(guī)定國家各級政府可以舉辦幼兒園、托兒所等學前教育機構(gòu)，同時鼓勵和支持各種社會力量參與學前教育、舉辦學前教育機構(gòu)。指出了學前教育機構(gòu)舉辦者的來源。同時，《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》）第九條規(guī)定，舉辦民辦學校的社會組織，應當具有法人資格。對社會力量舉辦學前教育機構(gòu)的舉辦者做出了一定的、資格上的規(guī)定。三是舉辦、出資方式：《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第四條、第五條、第六條、第七條對社會力量舉辦學前教育機構(gòu)的舉辦方式和出資方式進行了規(guī)定。四是設立條件：《教育法》第二十六條，《條例》第八條、第九條、第十條，《規(guī)程》第三十條至第三十四條、第三十六至第四十條、第四十二條，《實施條例》第八條、第九條、第十四條、第十五條、第二十三條均對學前教育機構(gòu)的設立條件做出了較細致的規(guī)定，所規(guī)定的內(nèi)容大致可以分為五點：1.機構(gòu)的名稱；2.機構(gòu)有組織，有章程；3.機構(gòu)有充足、合適的場地和設備；4.機構(gòu)有經(jīng)費保障，有穩(wěn)定的經(jīng)費來源；5.機構(gòu)有足夠數(shù)量的、合格的教師和員工。五是設立程序：《教育法》第二十七條，《民促法》第十一條至第十八條，《條例》第十一條、第十二條，《實施條例》第十一條、第十八條都對學前教育機構(gòu)設立的程序做了一定程度上的細致規(guī)定，主要包括：1.實行登記注冊制度；2.審批權限；3.審批材料；4.審批時限。六是安全防范：《教育法》第四十四條，《條例》第七條，《中小學幼兒園安全管理辦法》對學前教育機構(gòu)的安全防范做出了規(guī)定。七是法律責任：《教育法》第七十五條，《民促法》第六十四條對學前教育機構(gòu)在設立上的法律責任做出了粗略的規(guī)定。

二、學前教育立法的推進

（一）學前教育的法律地位

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第十九條規(guī)定，國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學文化水平。國家舉辦各種學校，普及初等義務教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學前教育；并且《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第十七條規(guī)定，國家實行學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學校教育制度。明確了學前教育的法律地位，是國家學校教育制度的組成之一，是基礎教育的基礎。［4］但是在《教育法》規(guī)定的四個獨立學段中，現(xiàn)在只有學前教育還沒有專門的、獨立的高位階法律來保障和引導其發(fā)展，學前教育立法已勢在必行。

（二）學前教育立法推進

從1998年開始，北京師范大學龐麗娟教授連續(xù)四年就學前教育立法問題提交提案，直至2001年該問題的提案被作為民進中央的提案提交當年的政協(xié)大會。2003年3月，學前教育立法被列入十屆人大教科文衛(wèi)委員會的立法規(guī)劃，2004年該委員會開始進行立法調(diào)研。2006年“十一五”全國教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃列入要“適時抓緊制定學前教育法”。同年底，全國人大教科文衛(wèi)委員會正式委托國家教育部開展學前教育法案的研究與起草工作。2007年5月，國務院頒布實施的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》中明確提出“要適時啟動學前教育法的起草工作”。同年11月，國家教育部又將學前教育立法列為今后五年的立法工作重點，并明確列入2008年的工作要點。2010年7月，國務院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》（以下簡稱《綱要》）中明確提出“制定學前教育法律”。目前學前教育法正處于法案的研究與起草階段。［5］

三、立法完善學前教育機構(gòu)準入機制

《條例》的發(fā)布至今已經(jīng)有二十余年，而《規(guī)程》的發(fā)布也已經(jīng)有十五年，隨著國家學前教育立法工作的推進，在新的形勢、新的時期所帶來的許多新問題、新需求，都應當通過學前教育立法來得到解決，同時，前瞻性的為學前教育的發(fā)展引導方向。學前教育機構(gòu)作為學前教育進行的主要場所，為解決其當下所面臨的問題，首先應當在學前教育立法當中明確其準入機制，以便教育行政機關加強管理和督導，有力地保障幼兒的合法權益，有效地吸引社會力量更加積極地參與到學前教育之中，推動學前教育的健康、快速發(fā)展。而規(guī)范學前教育機構(gòu)準入機制，建議在以下幾個方面做出細致的、符合時代要求的規(guī)定。

（一）舉辦目的

隨著社會的發(fā)展和經(jīng)濟制度改革的深化，教育的供給亦發(fā)生了深刻的變化，由之前的國家包管包辦發(fā)展為兼有市場機制的介入，由政府和市場共同調(diào)節(jié)教育的供給。但是市場機制的基本原則是等價交換、公平競爭、優(yōu)勝劣汰，其基本機制是利益機制，即利益最大化驅(qū)動機制，所有市場主體的一切行為都是追求利益的最大化。社會力量參與到教育之中不可否認其獲取適當、合理利益的權利；同時，也不能忽視教育的福利性質(zhì)，以及人民的受教育權是作為人權的一部分，是人在社會上生存、發(fā)展的基本權利。［6］在《綱要》和2010年11月國務院發(fā)布的《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》中也已明確指出學前教育的公益性。因此，此前所規(guī)定的學前教育的非營利性當替為公益性，公益性即為非特定團體謀求利益，其和營利性并不沖突，既可以避免對社會力量進入學前教育積極性的打擊，也可以保證公民獲得及時、有質(zhì)量的學前教育，保障公民的受教育權。

（二）舉辦者

在當下教育資源仍然不充足的情況下，需要繼續(xù)堅持長期以來的“兩條腿辦教育”的原則，但是首先需要明確公辦學前教育和民辦學前教育在學前教育中扮演的不同角色，承擔不同的責任。在明確學前教育公益性的前提下，公辦學前教育應當首先保障公民能夠接受基本學前教育，承擔“保底”的責任，以滿足所有公民的學前教育需要為旨歸；［7］民辦學前教育作為公辦學前教育的補充，為學前教育提供更多的教育資源，為公眾提供更多的選擇，滿足公眾更多樣的需要。同時，公辦學前教育機構(gòu)需要更好的完善法人制度，明確政府和園方承擔管、辦不同職責；對于民辦園舉辦者的資格做出基本規(guī)定，既有利于學前教育機構(gòu)的規(guī)范化，又不阻礙吸引優(yōu)質(zhì)的國際學前教育組織、引進優(yōu)質(zhì)的國際學前教育資源。

（三）機構(gòu)分類

隨著當下學前教育的對象年齡已經(jīng)從3－6歲擴大至0－6歲，而幼兒在0－3歲與3－6歲的心理、生理特征有很大差別，因此學前教育機構(gòu)對待不同年齡段的幼兒在保育和教育目標上，也有所差異。對0－3歲的幼兒，在施以合理教養(yǎng)的同時，更注重于對幼兒的保育工作，而對3－6歲的幼兒，在進行保育的同時，卻更側(cè)重于對幼兒的教育工作。所以針對不同年齡段幼兒的學前教育機構(gòu)在設立上當加以明確的區(qū)別。同樣，隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，人民生活水平的提高，部分民眾產(chǎn)生了對更優(yōu)質(zhì)學前教育的需求，也符合其承擔能力，因此，推動了市場上部分優(yōu)質(zhì)高價的營利性學前教育機構(gòu)的產(chǎn)生。秉持學前教育的公益性，對營利性與非營利性學前教育機構(gòu)應當進行必要的劃分，對營利性學前教育機構(gòu)，在保證其保育、教育質(zhì)量的同時，允許其獲得合理的收益，并細致規(guī)定其獲得收益之條件與額度等。［8］

（四）設立條件

1.辦學經(jīng)費：公辦園，各級政府要將學前教育經(jīng)費列入財政預算，并使財政性學前教育經(jīng)費在同級財政性教育經(jīng)費中占有合理比例，制定并執(zhí)行幼兒園生均經(jīng)費標準和生均財政撥款標準，提供財政保障。民辦園，則需提供必備的辦學資金和穩(wěn)定的經(jīng)費來源。2.組織章程：學前教育機構(gòu)具有完整、成熟的管理制度，形成董事會和園長負責制，其內(nèi)部運作亦有章可循。3.園舍和設施設備：根據(jù)幼兒的年齡特征和教育需要，合理園舍的選址，規(guī)定在園幼兒人均占地面積、人均園舍建筑面積、室外活動場地面積等，及配備必要的、符合安全衛(wèi)生要求的活動室、圖書室、保健室、廚房、睡眠室等。教學設施、器具的配備需保證其數(shù)量的充足及衛(wèi)生安全條件。4.教學、課程內(nèi)容：防止出現(xiàn)學前教育課程“小學化”、“成人化”的現(xiàn)象，課程和教學內(nèi)容的設置要切實符合幼兒的生理、心理發(fā)展狀況，合理運用心理學、哲學、社會學的研究成果，達到促進幼兒社會道德、情感及智力、實踐全面發(fā)展的目標。5.班級編制：在班級編制上，要根據(jù)實際的教育資源的情況，盡可能的實現(xiàn)小班教學，限制一味追求經(jīng)濟利益而導致班級擴大化。合理規(guī)定班級規(guī)模。6.教職員工：在各行業(yè)完善職業(yè)資格制度的基礎上，嚴格對從業(yè)教職員工的資格審查，并根據(jù)園舍規(guī)模和設施設備，配備足夠的教職員工，規(guī)定配額數(shù)量。7.收費制度：符合民眾支付能力，滿足學前教育機構(gòu)的維系與發(fā)展。對缺乏支付能力的、弱勢群體的幼兒，政府應當積極介入，采用直接補助、給予學前教育機構(gòu)優(yōu)惠等方式，保障幼兒和教育機構(gòu)雙方的權益，形成政府、社會、家庭共同參與的合理的成本分擔機制。［9］

（五）設立程序

首先明確對學前教育機構(gòu)設立進行審查的政府主管部門，同時由于學前教育機構(gòu)涉及教育、安全、衛(wèi)生、財政、人保、民政等多個領域，各級政府需加強對學前教育機構(gòu)審查的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立完善多部門分工負責、相互協(xié)作的機制。在過程上建立資料送審、部門審查、結(jié)果反饋的具體程序。并且建立年檢制度，強化政府對學前教育機構(gòu)的監(jiān)管責任。

（六）安全防范

在保證園舍、設施設備安全的前提下，建立完善各項安全制度，提高教職員工、幼兒的安全意識，在日常教學中設置安全訓練，預定突發(fā)事件的應急預案等，以提高應對突發(fā)事件的能力，防止意外傷害事故的發(fā)生。

（七）法律責任

以往的法律法規(guī)中，對于法律責任的規(guī)定極其粗略，缺乏可執(zhí)行性，當根據(jù)公辦園和民辦園的區(qū)分，詳細規(guī)定政府和社會力量均作為舉辦者時的出資責任、機構(gòu)內(nèi)部的審查和組織責任，同時根據(jù)管理者和舉辦者的區(qū)分，規(guī)定政府作為監(jiān)管者和審查者時的管理責任；并在責任的追究中，明確由誰追究、向誰追究、追究什么、以及怎么追究的問題。

［1］勞凱聲.我國教育法制建設的宏觀改革背景［J］.中國教育法制評論，2002，（1）.

［2］龐麗娟.中國教育改革30年學前教育卷［M］.北京：北京師范大學出版社.2009.

［3］李艷霞.論我國學前教育立法的必要性與立法依據(jù)［J］.學理論，2009，（18）：120－121.

［4］勞凱聲.中國教育改革30年政策與法律卷［M］.北京：北京師范大學出版社，2009.

［5］莊亞楠.推動學前教育立法工作，保障學前教育健康發(fā)展［J］.現(xiàn)代教育科學普教研究，2010，（1）：113－114.

［6］余雅風.從平等權視角看學前教育中的政府職責［J］.學前教育研究，2008，（7）：7－11.

［7］杜曉.學前教育不公源于法制不健全［N］.法制日報，2009－04－27.

［8］曾國.我國學前教育法規(guī)與政策的缺失和對策研究［J］.教育探索，2005，（2）：63－64.

［9］衡旭輝，孫法浩，武小英.我國義務教育立法對學前教育立法的啟示［J］.現(xiàn)代教育管理，2009，（2）：56－59.