發(fā)揮綠色財(cái)政政策構(gòu)建西藏生態(tài)安全屏障

■陳愛東 唐 靜

一、背景分析

第五次中央西藏工作會(huì)議明確指出，今后西藏將建設(shè)成為中國(guó)的生態(tài)安全屏障。2011年中央再次出臺(tái)了《“十二五”支持西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃方案》：針對(duì)當(dāng)前西藏最突出、最緊迫的困難和問題，堅(jiān)持妥善處理發(fā)展建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，圍繞保障和改善民生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行了戰(zhàn)略性部署。同時(shí)根據(jù)西藏“十二五”規(guī)劃，西藏地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)12%以上，大力培育旅游業(yè)、藏醫(yī)藥、民族手工業(yè)、特色農(nóng)牧業(yè)、綠色食(飲)品、優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)。不管是國(guó)務(wù)院的規(guī)劃方案，還是西藏自治區(qū)的自身規(guī)劃，都表明了西藏未來經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須牢牢堅(jiān)持“一手保生態(tài)環(huán)境，一手抓特色產(chǎn)業(yè)大發(fā)展”的方針，在政府主導(dǎo)下，積極動(dòng)員各方面力量，充分利用好西藏的特色資源，實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置，使之成為生態(tài)良好、生活小康、社會(huì)和諧的地區(qū)。

二、綠色財(cái)政政策的作用路徑

（一）理論依據(jù)

關(guān)于財(cái)政政策支持環(huán)保的理論研究，最基礎(chǔ)的理論是庇古的外部性理論，庇古的外部性理論為解決環(huán)境問題提供了一個(gè)比較有效的方式：征收庇古稅，由此確定了財(cái)稅政策在環(huán)境保護(hù)中不可或缺的作用和地位。公共產(chǎn)品理論，更是進(jìn)一步解釋了產(chǎn)生環(huán)境污染的外部性的原因，提供了公共財(cái)政通過環(huán)境稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、預(yù)算方式、發(fā)行國(guó)債等路徑供給環(huán)境保護(hù)等公共產(chǎn)品的必然依據(jù)。明確提出應(yīng)當(dāng)通過建立生態(tài)財(cái)政政策體系來有效解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題觀點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，是美國(guó)生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)專家Lester R·Brown。 在其著作 《生態(tài)經(jīng)濟(jì)：有利于全球的經(jīng)濟(jì)構(gòu)想》中，他認(rèn)為：經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵是使價(jià)格反映生態(tài)學(xué)的客觀真理，對(duì)所有與環(huán)境相關(guān)的經(jīng)濟(jì)行為及其產(chǎn)生的直接和間接環(huán)境影響，統(tǒng)一計(jì)入價(jià)格；財(cái)政政策是建設(shè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)的理想政策手段。

（二）作用路徑

就西藏生態(tài)保護(hù)而言，西藏地方政府可以從稅收、財(cái)政支出等多方面積極推行綠色財(cái)政政策：

1、建立環(huán)境稅收體系保護(hù)生態(tài)環(huán)境。環(huán)境稅收包括許多內(nèi)容，比較熱門的有碳稅、水污染稅、資源稅等。西藏自治區(qū)政府可以考慮對(duì)涉及西藏礦業(yè)資源、林業(yè)資源、水資源、草地資源等領(lǐng)域相關(guān)產(chǎn)業(yè)征收生態(tài)保護(hù)方面的地方稅收或環(huán)境保護(hù)費(fèi)。基于西藏城市化的快速發(fā)展，可以提高對(duì)污水處理征收費(fèi)用的力度，培養(yǎng)居民愛護(hù)生態(tài)的意識(shí)。對(duì)符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目的所得收入，免征一定時(shí)期的企業(yè)所得稅等。

2、加大對(duì)生態(tài)環(huán)境維護(hù)的財(cái)政支出力度。構(gòu)建生態(tài)屏障，保護(hù)自然環(huán)境重要的一方面是加大對(duì)生態(tài)環(huán)境的投資力度，施行一系列保護(hù)措施。如林業(yè)部門設(shè)立的守林人或草原維護(hù)人，而這些工作的展開必須要有一定的資金投入，只有以政府財(cái)政作后盾，才能建立一整套保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施。所以，財(cái)政政策在加大環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)建設(shè)方面具有重大作用，必須堅(jiān)定不移地加大對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入建設(shè)，建立各級(jí)環(huán)境保護(hù)的專業(yè)隊(duì)伍，才能使環(huán)保工作順利進(jìn)行。

3、通過轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。通過轉(zhuǎn)移支付的形式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，具有平衡各方利益的作用。如在西藏實(shí)施農(nóng)業(yè)面源污染專項(xiàng)治理工作，畜禽禁養(yǎng)、養(yǎng)殖污染治理、肥藥雙控等相關(guān)補(bǔ)助政策，河道整治、山區(qū)小流域綜合治理、中低產(chǎn)田改造工程、河道清淤工程等生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)助政策；另外，可以放寬對(duì)環(huán)保企業(yè)的管制口徑，加大對(duì)環(huán)保企業(yè)的補(bǔ)償力度，從財(cái)政、金融等政策面上，積極引導(dǎo)生態(tài)綠色企業(yè)的發(fā)展，通過打造一批綠色特色企業(yè)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和幫助當(dāng)?shù)乩习傩談?chuàng)收。

4、設(shè)立生態(tài)教育預(yù)算基金引導(dǎo)西藏地區(qū)形成全民生態(tài)保護(hù)意識(shí)。財(cái)政可以通過預(yù)算方式，每年專門設(shè)立西藏生態(tài)教育基金，進(jìn)行?？顚Ｓ谩Ｖ挥腥鐣?huì)形成保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)，才可能最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)西藏、和諧西藏的目的。生態(tài)意識(shí)的培養(yǎng)，需要作為一項(xiàng)社會(huì)公共產(chǎn)品來供給，需要財(cái)政資金進(jìn)行專項(xiàng)投入，需要在西藏義務(wù)教育體系中進(jìn)行教育，同時(shí)，西藏本來就有比較優(yōu)良的保護(hù)生態(tài)的傳統(tǒng)文化，如許多湖泊被西藏藏民族視為圣湖，不準(zhǔn)捕魚，不準(zhǔn)污染等，這些好的傳統(tǒng)都應(yīng)該傳承。另外，財(cái)政部門可以出臺(tái)綠色會(huì)計(jì)考核制度，引導(dǎo)西藏企事業(yè)單位樹立綠色經(jīng)營(yíng)理念。

三、西藏現(xiàn)有支持環(huán)保的財(cái)政稅收政策

財(cái)政稅收政策對(duì)產(chǎn)業(yè)支持的效應(yīng)非常顯著，筆者通過西藏財(cái)政廳、稅務(wù)局收集到了相關(guān)支持西藏生態(tài)環(huán)保建設(shè)的資料。歸納起來，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是建立了財(cái)政直接補(bǔ)助、補(bǔ)償生態(tài)建設(shè)制度。西藏自治區(qū)財(cái)政廳近年來積極支持西藏生態(tài)環(huán)境建設(shè)，建立了一系列的財(cái)政直接生態(tài)補(bǔ)償制度。如2009年落實(shí)重點(diǎn)區(qū)域造林補(bǔ)助資金2億元；實(shí)施草原生態(tài)效益補(bǔ)償資金1億元；落實(shí)農(nóng)村沼氣等薪柴替代能源項(xiàng)目建設(shè)資金4028.2萬元；安排落實(shí)全區(qū)小型農(nóng)田水利項(xiàng)目建設(shè)補(bǔ)助資金3500萬元，實(shí)施水渠、水塘等小型農(nóng)田水利項(xiàng)目127個(gè)等。

二是節(jié)水環(huán)保稅收優(yōu)惠政策。①對(duì)符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目的所得收入，自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅。②對(duì)各級(jí)政府及主管部門自來水廠（公司）隨水費(fèi)收取的污水處理費(fèi)，免征增值稅。③對(duì)納稅人購置并實(shí)際使用的節(jié)水設(shè)備，將設(shè)備購置金額的10%遞減當(dāng)年企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額。

三是節(jié)能環(huán)保稅收優(yōu)惠政策。在節(jié)能環(huán)保方面，西藏執(zhí)行的是國(guó)家統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠政策。①關(guān)于增值稅、營(yíng)業(yè)稅：對(duì)符合條件的節(jié)能服務(wù)公司實(shí)施合同能源管理項(xiàng)目，取得的營(yíng)業(yè)稅應(yīng)稅收入，暫免征收營(yíng)業(yè)稅。②關(guān)于企業(yè)所得稅：對(duì)符合條件的節(jié)能服務(wù)公司實(shí)施合同能源管理項(xiàng)目，符合企業(yè)所得稅稅法有關(guān)規(guī)定的，自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬的納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年按25%的法定稅率（我區(qū)按15%）減半征收企業(yè)所得稅。③對(duì)納稅人購置并實(shí)際使用的節(jié)能設(shè)備，將設(shè)備購置金額的10%遞減當(dāng)年企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額。

四是垃圾、剩余物質(zhì)等處理環(huán)保稅收優(yōu)惠政策。對(duì)垃圾處理、污泥處理處置勞務(wù)免征增值稅。對(duì)銷售自產(chǎn)的以建（構(gòu)）筑廢物、煤矸石為原料生產(chǎn)的建筑砂石骨料免征增值稅。生產(chǎn)原料中建（構(gòu)）筑廢物、煤矸石的比重不低于90%。其中以建（構(gòu)）筑廢物為原料生產(chǎn)的建筑砂石骨料應(yīng)符合相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范。

五是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)保稅收優(yōu)惠政策。①投資水利、交通、能源、城市（鎮(zhèn)）公共設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)的，上述項(xiàng)目業(yè)務(wù)收入占企業(yè)總收入70%以上的，自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度起，免征企業(yè)所得稅7年。②投資太陽能、風(fēng)能、沼氣等新能源建設(shè)經(jīng)營(yíng)的，自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度起，免征企業(yè)所得稅6年。

四、西藏生態(tài)屏障構(gòu)建的具體設(shè)計(jì)

在構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，切不可忘記生態(tài)環(huán)境的維護(hù)和構(gòu)建，堅(jiān)持保護(hù)生態(tài)文明，切實(shí)保護(hù)好西藏的碧水藍(lán)天，因?yàn)槲鞑靥厣a(chǎn)業(yè)的構(gòu)建和發(fā)展，大多依賴于西藏豐富且獨(dú)特的自然資源，這不僅是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，而且是全國(guó)生態(tài)環(huán)境中不可替代的屏障。筆者認(rèn)為今后一段時(shí)期，應(yīng)主要從以下幾個(gè)方面來構(gòu)建生態(tài)保護(hù)體系。

（一）推行綠色會(huì)計(jì)核算體系

西藏在發(fā)展過程中出現(xiàn)了部分河流遭到污染，部分草地出現(xiàn)沙漠化，部分地貌因?yàn)殚_礦出現(xiàn)變位等不和諧自然因素的狀況。財(cái)政部門作為西藏政府的主要職能部門，有必要出臺(tái)綠色會(huì)計(jì)核算制度，把生態(tài)環(huán)境的影響等納入企業(yè)的生產(chǎn)成本來核算，引導(dǎo)和監(jiān)督全社會(huì)重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，這樣西藏各級(jí)政府、企事業(yè)單位和個(gè)人就可能將單純追求經(jīng)濟(jì)效益，轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蠼?jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的統(tǒng)一，促進(jìn)西藏自然環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。自治區(qū)各級(jí)政府也可以由此對(duì)西藏產(chǎn)業(yè)進(jìn)行新的布局，凡是沒有生態(tài)效益的產(chǎn)業(yè)、不注重綠色會(huì)計(jì)的企業(yè)，均不予以扶持，在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向上，貫徹中央第五次西藏會(huì)議精神，大力發(fā)展特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)。

（二）嚴(yán)格控制土（草）地資源的開發(fā)

土地是西藏生態(tài)的重要載體，也是西藏農(nóng)牧民的根本，因此，必須嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)耕和畜牧的面積，控制非農(nóng)建設(shè)占用地，鼓勵(lì)和支持發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和林業(yè)，千方百計(jì)保護(hù)好現(xiàn)有的草地資源和林業(yè)資源，采取積極措施解決草地沙漠化的狀況以及合理規(guī)劃草地放牧承載量，同時(shí)在搞好大中型水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的情況下，加大對(duì)農(nóng)牧區(qū)小型水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度。因此，西藏一定不能盲目學(xué)習(xí)內(nèi)地的城市化戰(zhàn)略，尤其是到處搞所謂的“開發(fā)區(qū)”和推行房地產(chǎn)財(cái)政政策，土（草）地資源的保護(hù)是構(gòu)建西藏生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系的前提。

（三）認(rèn)真審核高污企業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，落實(shí)防污減排政策

發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)過程中，建筑建材業(yè)是其中重要一項(xiàng)，但水泥、磚廠等都是高污染的企業(yè)，對(duì)生態(tài)環(huán)境一定會(huì)帶來影響，因此，在這些企業(yè)審核批準(zhǔn)的時(shí)候，一定要嚴(yán)格把環(huán)保關(guān)，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)地區(qū)的綠色建筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，始終把保護(hù)生態(tài)環(huán)境放在首位，絕對(duì)不能因?yàn)槎虝旱慕?jīng)濟(jì)利益而葬送永久的藍(lán)天白云，堅(jiān)決落實(shí)防污減排的政策，始終堅(jiān)持在不破壞環(huán)境的前提下發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)。例如，西藏自治區(qū)政府最近幾年已經(jīng)連續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)環(huán)境政策，各級(jí)政府基本樹立了生態(tài)環(huán)境一票否決制的招商引資原則。

（四）堅(jiān)持綠色礦業(yè)發(fā)展道路

西藏地處我國(guó)西南邊陲，占我國(guó)國(guó)土面積的八分之一左右，平均海拔在四千米以上，被稱為“世界屋脊”，有著豐富的礦產(chǎn)資源，經(jīng)探明的鉻礦、銅礦、硼礦、菱鎂礦、硫礦、剛玉、白云母、砂金礦等十幾種礦產(chǎn)儲(chǔ)量位居全國(guó)前列。擁有如此豐富的礦產(chǎn)資源，不僅可以解決本地區(qū)自身發(fā)展的需求，而且可以作為本地區(qū)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)來發(fā)展，但是，基于西藏地區(qū)肩負(fù)著國(guó)家生態(tài)安全屏障的重任，而且其自然承載力弱，加之有的礦種還正處于形成過程中，因此，對(duì)于礦產(chǎn)資源的開采必須嚴(yán)格按照統(tǒng)一的規(guī)劃來進(jìn)行，堅(jiān)持適度開采，科學(xué)利用，走綠色發(fā)展路徑。

（五）進(jìn)行財(cái)政橫向和縱向的生態(tài)補(bǔ)償

中央在保持原有的對(duì)西藏生態(tài)補(bǔ)償政策的基礎(chǔ)上，可以增加其他省區(qū)對(duì)西藏的橫向補(bǔ)償政策，因?yàn)槲鞑氐纳鷳B(tài)屏障建設(shè)涉及許多省區(qū)，許多省區(qū)直接受益于西藏生態(tài)環(huán)境，西藏生態(tài)本身就是中國(guó)的生態(tài)調(diào)節(jié)器、亞洲的水塔，根據(jù)公共產(chǎn)品“誰受益，誰補(bǔ)償”的收費(fèi)原則，完全有必要建立西藏生態(tài)橫向補(bǔ)償機(jī)制，讓內(nèi)地的省區(qū)給予西藏更多的生態(tài)補(bǔ)償基金。

（六）在加強(qiáng)生態(tài)資源保護(hù)下大力發(fā)展民族手工業(yè)

西藏地區(qū)的民族手工業(yè)主要有唐卡、氆氌、圍裙、木碗、藏香、藏紙等品種，這些產(chǎn)品主要依賴當(dāng)?shù)氐奶厣Y源，就地取材來制作的。如唐卡繪制所需要的顏料都是西藏特有的礦石、草木研制而成，木碗、藏香、藏紙都是當(dāng)?shù)氐囊恍淠静蓊愔谱鞯模绻蛔非蠖唐诶?，進(jìn)行大規(guī)模生產(chǎn)，勢(shì)必造成林業(yè)大量砍伐、草木迅速減少的態(tài)勢(shì)，如此便會(huì)造成林木覆蓋率減少，植被破壞，且在高海拔低氣壓的條件下想恢復(fù)生態(tài)難之又難，因此，必須保證在生態(tài)資源沒有遭受任何破壞的前提下，大力發(fā)展民族手工業(yè)。

（七）合理采集藥材，保持生態(tài)平衡

藏醫(yī)藥是現(xiàn)如今保留和繼承較為完整的醫(yī)學(xué)寶典，但是藏醫(yī)藥包含著許多只生長(zhǎng)在高原的中藥材，如果肆意開采，草皮植被一旦破壞就很難恢復(fù)，并且很難長(zhǎng)出來，這樣做不僅破壞了生態(tài)環(huán)境，而且破壞了生態(tài)平衡。因此中草藥的采集一定要科學(xué)合理，絕對(duì)不能以破壞生態(tài)平衡為代價(jià)來發(fā)展。其他中草藥也同樣不能只顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展而肆意采集，應(yīng)該與生態(tài)平衡和科學(xué)發(fā)展相結(jié)合。比如積極地培育人工養(yǎng)殖的能力，向現(xiàn)已取得一定成績(jī)的天麻貝母學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，在不破壞生態(tài)平衡的前提下最大限度地發(fā)展藏醫(yī)藥業(yè)。

（八）將文化旅游業(yè)與獨(dú)特環(huán)境相結(jié)合，打造生態(tài)文化旅游新體系

西藏獨(dú)特的自然風(fēng)光是其旅游業(yè)的一大亮點(diǎn)，也是吸引眾多游客的一個(gè)重要因素，將旅游業(yè)、文化和自然環(huán)境相結(jié)合是西藏旅游業(yè)跨越式發(fā)展的必然選擇，也是西藏旅游的最佳優(yōu)勢(shì)綜合體現(xiàn)。所以，西藏今后應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持旅游與文化、生態(tài)相結(jié)合，突出“高山、雪域、陽光、藏文化”主題，深度開發(fā)文化體驗(yàn)、生態(tài)觀光、休閑度假、特種旅游等轉(zhuǎn)型旅游產(chǎn)品及冬季旅游產(chǎn)品，豐富發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。總之，把旅游業(yè)與文化、自然環(huán)境相結(jié)合，打造生態(tài)文化旅游新體系，是旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展的新道路，也是進(jìn)一步做大做強(qiáng)西藏特色旅游產(chǎn)業(yè)的新路徑。

（九）大力發(fā)展新能源，如水電、風(fēng)力發(fā)電、太陽能等綠色能源

西藏水電資源非常富裕，是長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江等數(shù)十條大江大河的主要補(bǔ)給水源，被稱為“亞洲水塔”。拉薩又是舉世聞名的“日光城”，阿里等地方的風(fēng)力資源，以羊八井為代表的地?zé)豳Y源也都非常豐富，這些資源都是沒有污染的綠色能源的來源，值得開發(fā)利用。建設(shè)西藏生態(tài)體系，應(yīng)該積極有序開發(fā)西藏的水電資源，因地制宜進(jìn)一步發(fā)展太陽能、地?zé)崮艿染G色能源?！?/p>