民族地區(qū)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的幾點(diǎn)思考

■閆 豫

義務(wù)教育使個(gè)人、家庭、國(guó)家都受益，普及義務(wù)教育勢(shì)在必行。由于義務(wù)教育區(qū)域間發(fā)展不平衡的突出矛盾，我國(guó)在普及義務(wù)教育特別在普及民族地區(qū)義務(wù)教育的過(guò)程中遇到了許多困難。轉(zhuǎn)移支付是指資金在各級(jí)政府間的無(wú)償轉(zhuǎn)移，實(shí)際上是財(cái)政資金在各級(jí)政府之間，特別是在中央與地方政府之間的一種再分配方式。義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是完善義務(wù)教育資源配置的一種配套制度。實(shí)行這一制度，不僅可以促進(jìn)教育的均衡發(fā)展和教育公平的實(shí)現(xiàn)，還能補(bǔ)助落后地區(qū)的教育資源和教育財(cái)政。當(dāng)前形勢(shì)下，我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)無(wú)論是在城鄉(xiāng)之間的財(cái)政落差還是各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的差距都十分顯著，這就要求我們要改革完善現(xiàn)有的義務(wù)教育財(cái)政政策，制定科學(xué)合理的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以保證國(guó)家和各地政府把增加的教育經(jīng)費(fèi)更多地投入到少數(shù)民族地區(qū)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中，推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

一、民族地區(qū)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題及原因分析

民族地區(qū)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問(wèn)題是：轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模偏小、城鄉(xiāng)比例不協(xié)調(diào)、缺乏規(guī)范化管理監(jiān)督機(jī)制和資源分配不合理。民族地區(qū)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度問(wèn)題形成的原因十分復(fù)雜，以下主要從轉(zhuǎn)移支付的力度和調(diào)節(jié)、民族地區(qū)的特殊性、轉(zhuǎn)移支付的方向和結(jié)構(gòu)、監(jiān)督體系等方面進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

（一）對(duì)民族地區(qū)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模偏小

要保證民族地區(qū)義務(wù)教育的普及，必須落實(shí)民族地區(qū)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。由于民族地區(qū)較為偏遠(yuǎn)落后，轉(zhuǎn)移支付制度在政策取向上明顯表現(xiàn)出對(duì)民族地區(qū)義務(wù)教育的忽視。國(guó)家對(duì)民族地區(qū)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的力度在總量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的需要，民族地區(qū)義務(wù)教育的普及嚴(yán)重受阻。其原因在于：民族地區(qū)的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移的調(diào)節(jié)功能較弱，支付力度不足。一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的兩種形式，其中包含著教育轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目?！柏毨У貐^(qū)義務(wù)教育工程”?？?、“兩免一補(bǔ)”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、“義務(wù)教育危房改造工程”?？罹侵醒雽?duì)地方的專項(xiàng)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其占全國(guó)義務(wù)教育總支出的比重很小。民族地區(qū)雖然需要這些?？睿捎趯ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金劃撥和分配的不規(guī)范，民族地區(qū)還是很難爭(zhēng)取到此類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。政策上的不穩(wěn)定性和不連續(xù)性，對(duì)學(xué)校經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)緊張的情況也起不了大作用，無(wú)法從本質(zhì)上縮小區(qū)域間義務(wù)教育服務(wù)水平的差距。

（二）城鄉(xiāng)比例不協(xié)調(diào)

現(xiàn)行的財(cái)政制度多偏重于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市地區(qū)，而對(duì)于貧困地區(qū)特別是民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的能力極其有限。國(guó)家和政府的財(cái)政資源分配都多偏向于城鎮(zhèn)，對(duì)不發(fā)達(dá)的民族地區(qū)的居民包括教育在內(nèi)的基本福利都顧及較少，城鄉(xiāng)之間尤其是和民族地區(qū)之間在財(cái)政支持方面的差距較為明顯。究其原因在于：民族地區(qū)的特殊性。民族地區(qū)在歷史條件、自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿Ψ矫媾c城市地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)都存在著較大的差異，這種差距必然導(dǎo)致財(cái)政能力的差距。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種差異會(huì)愈演愈烈，而且民族地區(qū)落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平會(huì)給地方政府的財(cái)政收入造成不利的影響。民族地區(qū)對(duì)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付需求的不斷增加得不到相應(yīng)的滿足，而增加的投入也遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了這樣的“窮政府”。

（三）缺乏規(guī)范管理和監(jiān)督機(jī)制

有關(guān)資料顯示：真正特別困難的民族地區(qū)的學(xué)校通過(guò)國(guó)家每年給民族地區(qū)貧困縣下?lián)艿那f(wàn)元補(bǔ)助較為有限。據(jù)國(guó)家審計(jì)署2008年對(duì)民族地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)投入、管理及使用等項(xiàng)目的相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)了解到，民族地區(qū)的財(cái)政和被教育部門滯留中央下?lián)艿?“兩免一補(bǔ)”的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，有多個(gè)民族縣的財(cái)政和教育部門未按規(guī)定期限分配并撥付到有關(guān)中小學(xué)校賬戶。其原因在于:民族地區(qū)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督體系尚不健全，缺乏規(guī)范化管理，義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付關(guān)系不順。在項(xiàng)目?jī)?nèi)容上，中央補(bǔ)助民族地區(qū)的部分?？钪貜?fù)交叉，管理部門不統(tǒng)一。在財(cái)政預(yù)算體制不夠完善的情況下,不僅經(jīng)常挪用和擠占專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，而且一般性轉(zhuǎn)移支付也很難按規(guī)定比例撥發(fā)。對(duì)民族地區(qū)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金的相關(guān)立法、制度規(guī)范工作滯后,缺乏法律基礎(chǔ)的監(jiān)督。

(四)監(jiān)督管理機(jī)制不健全，資源分配不合理

民族地區(qū)的一些縣級(jí)政府并沒(méi)有把上級(jí)財(cái)政給予的轉(zhuǎn)移支付相應(yīng)地增加到對(duì)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入中，而是把財(cái)政資源更多利用于增加本地財(cái)政收入和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)等方面。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展緩慢，一些地方政府缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展眼光，將轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政資源用到其他地方，導(dǎo)致對(duì)義務(wù)教育的投入不足，阻礙了民族地區(qū)義務(wù)教育的進(jìn)一步發(fā)展。究其原因在于：民族地區(qū)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)不合理，形式單一。目前我國(guó)大多數(shù)專項(xiàng)資金基本上都是采用配套撥款形式，這種形式要求接受補(bǔ)助的地方政府必須籌集到一定比例的配套款項(xiàng)才能得到上級(jí)政府的資助，這種形式有利于具有一定財(cái)政實(shí)力的地區(qū)，而對(duì)于民族貧困地區(qū)極為不利，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金很難被撥發(fā)到最需要的地方去。

二、建立健全民族地區(qū)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的對(duì)策性思考

教育財(cái)政是合理配置教育資源、促進(jìn)教育公平、保證教育科學(xué)穩(wěn)定發(fā)展的決定性因素，而義務(wù)教育的均衡發(fā)展有助于促進(jìn)教育公平的實(shí)現(xiàn)。應(yīng)該進(jìn)一步完善義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)。

（一）落實(shí)民族地區(qū)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，加大民族地區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移的支付力度

在轉(zhuǎn)移支付制度的政策取向上加大對(duì)民族地區(qū)義務(wù)教育的重視程度，在我國(guó)民族地區(qū)義務(wù)教育管理體制尚不完善的情況下加大民族地區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的力度和總量。同時(shí),增加人員經(jīng)費(fèi)的固定支出，擴(kuò)大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,把臨時(shí)性或一次性的投入逐步轉(zhuǎn)變成穩(wěn)定的經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)。提高民族地區(qū)義務(wù)教育的服務(wù)水平，從根本上縮小地區(qū)間服務(wù)水平的差距。

（二）加大民族地區(qū)義務(wù)教育的資助力度，增加義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付總量

國(guó)家和各級(jí)政府應(yīng)該根據(jù)民族地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)際情況設(shè)置專項(xiàng)資金，照顧弱勢(shì)群體，對(duì)民族貧困地區(qū)的特殊情況和存在的困難進(jìn)行充分了解，全力扶持民族地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，國(guó)家還應(yīng)不斷增加義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的總量，加大中央及省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，加大對(duì)貧困地區(qū)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的力度。

（三）建立科學(xué)化的民族地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列制度

把民族地區(qū)義務(wù)教育的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)全面納入預(yù)算，由人民代表大會(huì)審核和批準(zhǔn)，從當(dāng)年新增財(cái)力中安排，不占用教育經(jīng)費(fèi)的正常增量，防止 “擠出效應(yīng)”。在縣級(jí)以上政府財(cái)政預(yù)算中將民族地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列。這樣，就能形成獨(dú)立的民族地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，也能形成民族地區(qū)義務(wù)教育財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。

（四）健全監(jiān)督機(jī)制和法律保障機(jī)制

下級(jí)政府應(yīng)該把民族地區(qū)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金用于該地區(qū)的義務(wù)教育,要防止挪用民族地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生,加強(qiáng)監(jiān)督管理工作。必須意識(shí)到，規(guī)范的民族地區(qū)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度的建立必須有相關(guān)法律作為保障。通過(guò)制定相應(yīng)的教育財(cái)政法，以法制規(guī)范的形式,加強(qiáng)民族地區(qū)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度立法。建立相關(guān)法律保障機(jī)制，對(duì)民族地區(qū)義務(wù)教育專項(xiàng)撥款的分配、使用和管理等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督,使我國(guó)義務(wù)教育得到可靠的財(cái)政投入保障。

建立健全民族地區(qū)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是一項(xiàng)涉及因素多且較為復(fù)雜的工作,需要在不斷探索和實(shí)踐中建立健全完善的民族地區(qū)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移制度。因此,建議在此過(guò)程中，不斷完善我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政體制，明確各級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，增加對(duì)民族地區(qū)義務(wù)教育的投入，可先實(shí)行過(guò)渡期方案，分階段地推進(jìn)這一制度的改革和實(shí)施。只有這樣，才能真正縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距，實(shí)現(xiàn)教育的均衡發(fā)展，促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)?！?/p>