民生檔案建設(shè)和管理存在問題探析

陸慶華

（池州市軍隊離退休干部管理服務(wù)中心，安徽 池州 247000）

民生問題是人民群眾最關(guān)心的現(xiàn)實利益問題，民生檔案是民生民情的重要記載，加強民生檔案工作，讓民生檔案更好地服務(wù)民生，這對于開創(chuàng)檔案工作新局面，促進社會主義和諧具有重要意義。民生檔案管理工作已成為現(xiàn)階段檔案工作的重點和熱點，但由于這項工作開展時間不長，還存在不少問題和難點，亟待我們解決。

1 民生檔案建設(shè)和管理存在的主要問題

1.1 沒有統(tǒng)一、準確的范疇界定

簡單地說，涉及民生問題的檔案就是民生檔案。但涉及民生的領(lǐng)域很廣泛，民生檔案的范疇是什么？其究竟包含哪些內(nèi)容呢？對這一重要的理論問題，目前檔案界還沒有形成共識，對民生檔案還沒有統(tǒng)一、準確的界定。有的人把民生檔案細分為十多個方面，如土地承包檔案、農(nóng)村稅費改革檔案、農(nóng)民工檔案、改制企業(yè)檔案、城市低保檔案、社保檔案、移民檔案、房地產(chǎn)檔案、拆遷檔案、婚姻檔案、勞模檔案、學(xué)籍檔案、復(fù)退軍人檔案、知青檔案等。有的人把它歸納為民主政治檔案、社會保障檔案、企業(yè)改制檔案、教育衛(wèi)生檔案、安居樂業(yè)檔案等幾個方面。有的人又把環(huán)境保護檔案、食品安全檔案和生產(chǎn)事故檔案等納入民生檔案的范疇。甚至有學(xué)者對民生檔案能否作為一個單獨檔案門類提出質(zhì)疑。這些說法各有道理，但都存在問題，要么是未能全面概括民生檔案涵蓋的內(nèi)容，要么是無限擴大了民生檔案的外延。對民生檔案沒有統(tǒng)一、準確的界定使得其建設(shè)缺乏堅實的理論基礎(chǔ)，容易造成混亂。

1.2 沒有統(tǒng)一的規(guī)范和標準

民生檔案涉及多個部門，一些業(yè)務(wù)主管部門對其管理的檔案制定有相應(yīng)的整理規(guī)范標準，如近年來就出臺了 《婚姻登記檔案管理辦法》、《社會保險業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定》等，這些檔案標準的及時出臺，為相關(guān)民生檔案的規(guī)范管理奠定了基礎(chǔ)，但并不是民生檔案的所有領(lǐng)域都有自己的規(guī)范和標準。更嚴重的是，由于這些管理規(guī)范大都由各業(yè)務(wù)主管部門單獨制定，自行設(shè)計，政出多門，未考慮檔案的專業(yè)要求，檔案標準化程度較低。這種規(guī)范標準混亂的狀況，不利于檔案行政管理部門對民生檔案的業(yè)務(wù)監(jiān)督和指導(dǎo)，因而制定比較科學(xué)的、切實可行的規(guī)范標準是民生檔案制度建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

1.3 管理權(quán)限高度分散

由于民生問題涉及眾多社會領(lǐng)域，民生檔案常常被保存在各個不同的單位、部門，所以民生檔案管理權(quán)限高度分散。這種分散性主要表現(xiàn)在兩個方面：一是不同種類的檔案分屬不同的部門管理，既有黨政機關(guān)，又有事業(yè)單位，還有企業(yè)和中介組織。如人事檔案由人事部門保存，房產(chǎn)檔案由房管部門保存，社會保險檔案由社會保障部門保存，婚姻、社會救助檔案由民政部門保存。最為分散的是改制企業(yè)職工檔案，涉及人才交流、企業(yè)主管、社會保險、檔案、勞動就業(yè)等多個部門。因此，很多人不清楚自己要查的檔案究竟要到哪里去找，到處奔波。二是屬于同一部門管理的檔案也常常分散在不同業(yè)務(wù)科室保存，沒有集中統(tǒng)一管理。如在人事部門管理的涉民檔案中，職稱檔案、人事仲裁檔案、畢業(yè)生安置檔案等分別保存在職稱科、仲裁辦和人才交流中心。這些都不利于廣大民眾對民生檔案的查詢利用，也直接影響了整個民生檔案資源體系的建設(shè)。

1.4 管理水平亟待提高

當(dāng)前民生檔案制度、規(guī)范和體系不健全，各級別、各部門、各行業(yè)民生檔案的管理水平也存在著差異。以池州市為例，自2008年2月安徽省檔案局轉(zhuǎn)發(fā)了國家檔案局 《關(guān)于加快民生檔案工作的意見》之后，市檔案業(yè)務(wù)部門先后對民生檔案的管理、移交、整理進行了工作部署，經(jīng)過三年多的建設(shè)，初步形成了民生檔案建設(shè)、管理制度和體系，但由于一些客觀條件和主觀原因，各級民生檔案管理單位的建設(shè)和管理水平參差不齊。有的民生檔案如土地檔案、房產(chǎn)檔案、戶籍檔案等，都按照相應(yīng)的規(guī)范進行了系統(tǒng)化整理，甚至建立了數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)了計算機保存和檢索。有的單位和部門為保管民生檔案設(shè)置了專門庫房，配備了專用設(shè)備。有的單位已將其管理的民生檔案向社會開放，讓廣大民眾查詢利用。但有的單位和部門對民生檔案的重要意義認識還不到位，對這項工作重視不夠，建設(shè)相當(dāng)滯后。要么是對形成的民生檔案未進行規(guī)范化的整理，基本處于零散保存狀態(tài)；要么是民生檔案歸檔不及時保存不全；要么是對檔案的安全保管未引起足夠的重視，存在安全隱患。有的單位仍把建立民生檔案定位在方便自身的業(yè)務(wù)工作需要上，服務(wù)民生的意識不強，未能及時接受民眾的查詢。所以各單位民生檔案管理水平參差不齊，或多或少存在問題，只有及時解決好這些問題，才能更好地開發(fā)民生檔案資源，服務(wù)人民群眾。

所以，當(dāng)前民生檔案建設(shè)和管理還存在著上述諸多問題，這些問題若不及時解決，將影響其服務(wù)民生、造福民生目標的實現(xiàn)。面對這些問題該采取怎樣的對策呢？

2 加強民生檔案理論建設(shè)，理順其管理體制

2.1 明確范疇、內(nèi)涵和業(yè)務(wù)規(guī)范、標準，完善制度體系

加強民生檔案的理論建設(shè)、完善其制度體系是建設(shè)民生檔案的前提和基礎(chǔ)。要建設(shè)好民生檔案，首先必須明確何謂民生檔案，只有界定了其范疇、內(nèi)涵和外延，才能為其建設(shè)提供理論基礎(chǔ)和依據(jù)。民生檔案的內(nèi)容異常豐富，而且隨著時代和社會的發(fā)展，民生問題的內(nèi)涵也在不斷發(fā)展。這樣，要從理論上對民生檔案給出準確的定義幾乎不可能。然而，對民生檔案的內(nèi)涵和外延進行界定，是我們開展民生檔案工作迫切的現(xiàn)實需要，是繞不過去的問題。目前盡管我們還無法從理論上進行準確的界定，但可以進行相對準確的界定，只要能夠涵蓋民生檔案的主要領(lǐng)域、主要內(nèi)容即可。我們認為“民生檔案是指機關(guān)、社會組織和個人形成的與人民群眾利益直接相關(guān)的檔案，是解決民生問題和維護廣大群眾合法權(quán)益的原始憑證和真實記錄。具體包括涉及人民群眾政治權(quán)益、生存發(fā)展權(quán)益、財產(chǎn)權(quán)益、生命健康和安全權(quán)益、人身自由權(quán)益、社會保障權(quán)益以及文化教育權(quán)益等方面的各種門類和載體的檔案”[1]。這一表述基本上涵蓋了民生檔案的主要范疇。

要建設(shè)好民生檔案，還要有科學(xué)的業(yè)務(wù)規(guī)范和標準，完善的制度體系。民生檔案涉及眾多行業(yè)部門，要想用一個規(guī)范標準一刀切地指導(dǎo)所有民生檔案的管理，那是不可能的。但我們可以靈活處理，可以先對各種民生檔案的特點和規(guī)律進行深入細致的研究分析，在此基礎(chǔ)上，對其類型進行高度整合，然后再分門別類地制定規(guī)范標準。這些規(guī)范標準既要體現(xiàn)各自的特點，又要符合檔案管理基本原則。這樣同一類型的民生檔案可以采用同一種管理規(guī)范標準。當(dāng)然，所分的類型要盡可能地少，要達到最大限度的整合，這樣規(guī)范標準就能盡可能地少一些。

2.2 理順管理體制，明確權(quán)利責(zé)任

目前民生檔案管理權(quán)限高度分散，必須改變其各自為政的管理狀態(tài)，理順其管理體制，明確權(quán)利責(zé)任。怎樣理順其管理體制呢？將各類民生檔案實體集中到檔案行政管理部門統(tǒng)一管理利用，這當(dāng)然是最好的辦法。但這涉及到多方面的問題，現(xiàn)階段這種方式是行不通的。目前可以通過立法的形式，讓各行業(yè)、各單位的檔案管理部門接受各自行業(yè)主管部門和檔案行政管理部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，檔案行政管理部門行使指導(dǎo)、監(jiān)管民生檔案建設(shè)的職權(quán)，提供技術(shù)支持和智力保障，統(tǒng)一組織、統(tǒng)一規(guī)劃各行業(yè)、各單位的民生檔案建設(shè)；而行業(yè)主管部門負責(zé)民生檔案的實體建設(shè)，提供人力和建設(shè)經(jīng)費。只有通過立法，明確檔案行政管理部門與各業(yè)務(wù)主管部門的權(quán)利和責(zé)任，才能理順民生檔案的管理體制，才能使民生檔案工作的開展有較為堅實的組織保證。

3 構(gòu)建民生檔案資源共享平臺，提高其利用效率

要提高民生檔案的利用效率，讓其真正造福民生，就必須將分散在各部門保存的民生檔案資源整合在一起，建立民生檔案資源體系，構(gòu)建資源共享共用平臺，向公眾提供綜合的、系統(tǒng)的、全方位的民生檔案信息服務(wù)。但種類繁多、數(shù)量巨大的民生檔案采用什么樣的方式才能有效整合呢？前文已述，目前采用檔案實體集中整合的方式是難以實現(xiàn)的，現(xiàn)階段最好的辦法是信息整合?？梢愿鶕?jù)各類民生檔案的實際，采用信息整合方式，形成共享共用的基礎(chǔ)平臺。而信息整合的最佳方式是建立民生檔案網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡(luò)將各部門、各單位的民生檔案信息鏈接起來，形成“網(wǎng)上民生檔案館”，應(yīng)用統(tǒng)一的管理平臺對外開放，提供網(wǎng)上在線查詢服務(wù)。當(dāng)然檔案行政管理部門要充分發(fā)揮行政管理職能，充分利用專業(yè)技術(shù)條件，主動加強與相關(guān)行業(yè)、部門的協(xié)商和溝通，為民生檔案信息共享創(chuàng)造條件，如提供網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下民生檔案的收集、開放和安全保障所需要的計算機信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。

4 加強民生檔案法制建設(shè)，提高其法治水平

要使民生檔案更好地服務(wù)社會、服務(wù)民生，還必須依法治檔。積極立法才能讓民生檔案服務(wù)于社會公眾時有法可循，才能用法律的手段保障檔案管理有序進行。雖然《中華人民共和國檔案法》和《檔案法實施辦法》，從法律上規(guī)范了檔案管理的各個環(huán)節(jié)；《政府信息公開條例》和《關(guān)于加強民生檔案工作的意見》實施后，民生檔案相關(guān)法規(guī)的建設(shè)也有了依據(jù)和基礎(chǔ)，但由于民生檔案紛繁復(fù)雜，而目前管理者與公眾的檔案法律意識又很淡薄，因此其法制建設(shè)需要一個不斷完善的長期過程，不可能一蹴而就。由于民生檔案所涉及領(lǐng)域廣泛，其立法首先要立足于公眾的利益需要，要以公開透明的方式，積極廣泛地采納公眾意見，最大程度地明確對外服務(wù)和利用上的諸多具體細節(jié)?！懊裆鷻n案法制建設(shè)的立法角度、立法主體、執(zhí)法方式和普法途徑等方面都需要體現(xiàn)社會公共性”[2]。同時作為主要立法主體的檔案管理機構(gòu)，應(yīng)該與民生相關(guān)的重要領(lǐng)域進行合作，積極廣泛地采納其它社會公共服務(wù)部門的立法建議，聯(lián)合制定相關(guān)的規(guī)章制度，這樣就能讓民生檔案相關(guān)法律法規(guī)更加具有社會生命力。

總之，當(dāng)前民生檔案建設(shè)和管理還存在著諸多問題，這些問題必須盡快解決，為此，我們首先要界定民生檔案的范疇、內(nèi)涵和外延，制定科學(xué)的業(yè)務(wù)規(guī)范標準，建立完善的制度體系，理順其管理體制，明確權(quán)利責(zé)任。還要建立民生檔案資源體系，構(gòu)建資源共享共用平臺。同時還必須加強民生檔案法制建設(shè)，用法律的手段保障檔案管理依法進行，這樣才能確保民生檔案及時造福民生。

[1]楊芳展，等.關(guān)于民生檔案資源體系建設(shè)的幾點思考[J].湖北檔案，2009(7)：12-14.

[2]張東華，等.檔案管理社會范式下民生檔案法制建設(shè)的思考[J].檔案學(xué)通訊，2009(4):42-45.