當(dāng)前基層國(guó)庫(kù)資金面臨的風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策

○ 張華麗

（中國(guó)人民銀行臨汾市中心支行）

隨著財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的深入和現(xiàn)代化支付系統(tǒng)建設(shè)的進(jìn)一步完善，特別是國(guó)庫(kù)單一賬戶改革實(shí)施以后，國(guó)庫(kù)資金清算模式和匯劃體系發(fā)生了根本性變化，國(guó)庫(kù)直接參加支付清算系統(tǒng)和大額、小額支付系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了點(diǎn)對(duì)點(diǎn)直接快速匯劃資金，大大提高了國(guó)庫(kù)資金使用效率，為進(jìn)一步提高國(guó)庫(kù)工作水平奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，而國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)隱患也隨之加大，給國(guó)庫(kù)工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

一、當(dāng)前基層央行國(guó)庫(kù)資金中存在的風(fēng)險(xiǎn)及隱患

1、制度滯后引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

（1）缺乏更高層次的專門法律規(guī)范國(guó)庫(kù)行為。隨著國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，一些原有的制度和規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前國(guó)庫(kù)工作實(shí)際的需要，導(dǎo)致缺乏依法行政、合規(guī)辦事的依據(jù)，突出表現(xiàn)在《國(guó)家金庫(kù)條例》及其實(shí)施細(xì)則的滯后性。國(guó)庫(kù)事業(yè)與財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融等息息相關(guān)，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中起著舉足輕重的作用，頒布二十多年的《國(guó)家金庫(kù)條例》存在法理上的缺陷，明顯缺乏對(duì)現(xiàn)實(shí)管理國(guó)庫(kù)工作的有效指導(dǎo)；《國(guó)家金庫(kù)條例》從法律地位、效力和規(guī)定的科學(xué)性上來(lái)看都與國(guó)庫(kù)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和所起的作用以及當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境不相符。

（2）部分現(xiàn)行國(guó)庫(kù)制度規(guī)定與基層國(guó)庫(kù)工作實(shí)際難以匹配。如現(xiàn)行最新的《國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)操作規(guī)定》中規(guī)定的國(guó)庫(kù)不相容崗設(shè)置過(guò)多，基層國(guó)庫(kù)在實(shí)際工作中很難配齊人員，使基層國(guó)庫(kù)個(gè)別違規(guī)兼崗、頂崗現(xiàn)象成了無(wú)法避免的“平常事”。代班人員難以落實(shí)，強(qiáng)制休假無(wú)法順利實(shí)施，從而形成了風(fēng)險(xiǎn)隱患。

2、業(yè)務(wù)操作中存在的風(fēng)險(xiǎn)

（1）國(guó)庫(kù)資金的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)前移，風(fēng)險(xiǎn)度大大加強(qiáng)。國(guó)庫(kù)資金清算的方式轉(zhuǎn)變后，國(guó)庫(kù)部門處于資金清算的第一線，參加聯(lián)行資金清算、管理“印、押、證”、處理查詢查復(fù)等業(yè)務(wù)，撥款、退庫(kù)等業(yè)務(wù)都通過(guò)大小額支付系統(tǒng)進(jìn)行，如果經(jīng)辦人員未嚴(yán)格按賬號(hào)、戶名、金額、接收行等要素辦理，一旦發(fā)生錯(cuò)發(fā)、誤發(fā)等事件，就會(huì)導(dǎo)致國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)。

（2）國(guó)庫(kù)資金的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分散。國(guó)庫(kù)單一賬戶體系建立后，授權(quán)支付和直接支付改變了國(guó)庫(kù)原有的庫(kù)款支撥核算方式，國(guó)庫(kù)庫(kù)款支撥業(yè)務(wù)流程發(fā)生了根本變化，國(guó)庫(kù)撥款的監(jiān)督對(duì)象由各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)變?yōu)榇磴y行；監(jiān)督重點(diǎn)由財(cái)政性資金使用的合理性、合規(guī)性和計(jì)劃性變?yōu)榇磴y行業(yè)務(wù)的規(guī)范性。財(cái)政授權(quán)支付實(shí)行月度用款限額控制，人民銀行在與代理銀行進(jìn)行資金清算時(shí)，必須嚴(yán)格按照《財(cái)政授權(quán)支付匯總清算通知單》累計(jì)余額限定的額度控制各預(yù)算單位的用款額度。面對(duì)數(shù)量眾多的預(yù)算單位、數(shù)量巨大的支付行為，國(guó)庫(kù)工作不可避免地面臨著支付風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

（3）國(guó)庫(kù)資金會(huì)計(jì)結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)、資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)加大。國(guó)庫(kù)集中收付“零余額”賬戶要求代理銀行采用“先付后收”的資金運(yùn)作模式，減少了人行國(guó)庫(kù)臨柜審查監(jiān)督的環(huán)節(jié)，對(duì)于銀行發(fā)起的清算金額是否是實(shí)際的支付金額；是否是先發(fā)生支付業(yè)務(wù)，再發(fā)起清算；零余額賬戶當(dāng)日余額是否為零等，國(guó)庫(kù)部門無(wú)法實(shí)施及時(shí)有效監(jiān)管，帶來(lái)了一系列新的風(fēng)險(xiǎn)隱患。由于財(cái)政直接支付涉及到多部門、多環(huán)節(jié)，同時(shí)存在支付、清算與監(jiān)控的時(shí)間差，資金具有直撥直達(dá)最終收款人的特點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)防范難度較大。

3、外部關(guān)聯(lián)部門引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

（1）外來(lái)憑證在傳遞、使用和管理中的風(fēng)險(xiǎn)。作為財(cái)政部門撥付資金唯一憑證的預(yù)算撥款憑證，既沒有作為重要空白憑證進(jìn)行管理，也沒有規(guī)定使用期限，財(cái)政部門在填制預(yù)算撥款憑證時(shí)，只在付款聯(lián)加蓋預(yù)留印鑒，其他聯(lián)次沒有任何印章，撥款憑證的收款聯(lián)和收款通知在傳遞過(guò)程中容易被替換，形成潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）對(duì)賬風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)賬方式落后影響了國(guó)庫(kù)對(duì)賬的及時(shí)性，同時(shí)財(cái)稅庫(kù)三部門賬務(wù)處理時(shí)間不一致，三方賬務(wù)信息不同步問(wèn)題突出，國(guó)庫(kù)的核算信息只有在每日下午回單發(fā)送后，才能反饋到稅務(wù)及財(cái)政部門，滯后一個(gè)以上的工作日，既造成國(guó)庫(kù)、財(cái)政、稅務(wù)等各方賬務(wù)信息時(shí)間不同步，也不利于稅務(wù)、財(cái)政部門實(shí)時(shí)掌握稅收收入以及庫(kù)款收支的變化情況。

4、監(jiān)督管理不到位的風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，隨著國(guó)庫(kù)內(nèi)外部改革和資金清算方式的改變，國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)日益前移，國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作也隨之前移，然而工作中存在片面強(qiáng)調(diào)國(guó)庫(kù)服務(wù)職能的傾向，國(guó)庫(kù)監(jiān)管職能呈弱化趨勢(shì)，體現(xiàn)在對(duì)預(yù)算資金收納、撥付、退庫(kù)、更正等諸多環(huán)節(jié)上。國(guó)庫(kù)在執(zhí)法過(guò)程中缺乏法律保障和依據(jù)，帶有明顯的被動(dòng)性。主要表現(xiàn)在：對(duì)征收機(jī)關(guān)延壓稅款缺乏相應(yīng)的處罰措施，使得延壓現(xiàn)象屢查屢犯；對(duì)稅款入庫(kù)、庫(kù)款支撥及退庫(kù)的監(jiān)督只停留在對(duì)憑證的審核上；財(cái)政部門在提供年度財(cái)政預(yù)算計(jì)劃時(shí)不主動(dòng)、不及時(shí)，超預(yù)算撥款缺乏有效的監(jiān)管依據(jù)。如財(cái)政資金的撥付，必須控制在人大批準(zhǔn)的年度預(yù)算之內(nèi)，但在實(shí)際工作中財(cái)政常常出現(xiàn)財(cái)政預(yù)算支出無(wú)計(jì)劃或財(cái)政部門提供的計(jì)劃較遲的現(xiàn)象，使國(guó)庫(kù)部門難以掌握各預(yù)算單位具體年度計(jì)劃和撥款的真實(shí)用途，國(guó)庫(kù)處于監(jiān)而難管的局面，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)隱患滋生。

5、人員素質(zhì)與業(yè)務(wù)要求不適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)

（1）風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)薄弱。當(dāng)前基層央行不少人員對(duì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制沒有從思想上引起足夠的重視，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制的重要性認(rèn)識(shí)不到位，防范風(fēng)險(xiǎn)的警惕性不高。在日常工作中麻痹大意，對(duì)自己的口令、密碼、印章沒有做好保密和保管工作。制度觀念淡薄，有章不循，執(zhí)行制度隨意性大，導(dǎo)致崗位之間失去了應(yīng)有的控制和監(jiān)督，內(nèi)部控制流于形式，給一些別有用心的人提供了可乘之機(jī)。如核算系統(tǒng)對(duì)參數(shù)設(shè)置、科目屬性、級(jí)次、比例等要素不能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)自動(dòng)審核功能，仍需要人工操作，隨意性很大。

（2）人員綜合素質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)庫(kù)電子化的快速發(fā)展和國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的不斷更新，要求國(guó)庫(kù)人員既懂金融、財(cái)政和稅收、又懂調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析，還要掌握監(jiān)督管理等多方面知識(shí)。國(guó)庫(kù)工作環(huán)節(jié)和操作程序的復(fù)雜性對(duì)人員素質(zhì)提出了更高的要求，造成了基層人員難以勝任國(guó)庫(kù)工作的風(fēng)險(xiǎn)。

二、加強(qiáng)國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)策

1、建立和完善國(guó)庫(kù)法規(guī)制度體系，為國(guó)庫(kù)部門發(fā)揮職能作用提供法律保障

從確保國(guó)庫(kù)資金安全以及確保支付系統(tǒng)順暢運(yùn)行的角度出發(fā)，按照財(cái)稅金融體制改革的新要求及國(guó)庫(kù)工作的新變化、新問(wèn)題、新情況，重新修訂《預(yù)算法》和《國(guó)庫(kù)金庫(kù)條例》，賦予人民銀行國(guó)庫(kù)部門的監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)和處罰權(quán)，確保各項(xiàng)法規(guī)制度真正落到實(shí)處，為現(xiàn)代化支付系統(tǒng)監(jiān)管體系提供有效的法律支持。完善內(nèi)控制度，建立風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任機(jī)制。在原有制度的基礎(chǔ)上，針對(duì)新業(yè)務(wù)出現(xiàn)的制度盲區(qū)，進(jìn)一步細(xì)化崗位操作制度和內(nèi)部管理制度，圍繞“權(quán)、錢、人”建立和完善安全責(zé)任制度，按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，嚴(yán)格崗位分工，因事設(shè)崗，因崗定人，明確各崗位或員工在業(yè)務(wù)操作中的責(zé)權(quán)劃分以及應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，建立起經(jīng)緯分明、制約到位的制度架構(gòu)。

2、優(yōu)化國(guó)庫(kù)操作流程，將國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)由人工控制轉(zhuǎn)向流程控制

運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排查、控制。找準(zhǔn)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)崗位的每一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，落實(shí)每一崗位在風(fēng)險(xiǎn)防控中的權(quán)力和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，開發(fā)出內(nèi)控預(yù)警機(jī)制平臺(tái)，建立監(jiān)管預(yù)警系統(tǒng)，發(fā)揮事前、事中監(jiān)管職能，盡早消除風(fēng)險(xiǎn)隱患。建立國(guó)庫(kù)資金清算檢測(cè)系統(tǒng)，開發(fā)重要單證、電子驗(yàn)證、支付密碼電子管理程序。依托現(xiàn)有的綜合網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，建立信用控制授權(quán)系統(tǒng)，對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理進(jìn)行實(shí)時(shí)控制，保證風(fēng)險(xiǎn)控制的時(shí)效性。加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，建立“國(guó)庫(kù)主任、國(guó)庫(kù)部門負(fù)責(zé)人、國(guó)庫(kù)主管、國(guó)庫(kù)經(jīng)辦員”四級(jí)負(fù)責(zé)制。合理分工，協(xié)調(diào)配合，相互制約，按章辦事，杜絕業(yè)務(wù)“一手清”和操作口令失密的現(xiàn)象，實(shí)行國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算崗位定期輪換制，強(qiáng)化柜面監(jiān)管制度，落實(shí)監(jiān)督檢查，深化“全員監(jiān)督、全程監(jiān)督和交叉復(fù)核”的工作思路。對(duì)國(guó)庫(kù)的所有進(jìn)出憑證必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審核，對(duì)核算工作中的各個(gè)環(huán)節(jié)要實(shí)行事前、事中、事后監(jiān)督，通過(guò)規(guī)范性的監(jiān)督，防范資金風(fēng)險(xiǎn)，保障資金安全。

3、提升國(guó)庫(kù)監(jiān)管地位，強(qiáng)化監(jiān)管力度，防范國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)

健全和完善國(guó)庫(kù)監(jiān)管法規(guī)，賦予國(guó)庫(kù)相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)限。進(jìn)一步完善國(guó)庫(kù)相關(guān)法規(guī)制度，以法律的形式明確國(guó)庫(kù)的監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管手段，以及對(duì)不合規(guī)現(xiàn)象的處罰方式等，使國(guó)庫(kù)監(jiān)管有法可依。改革預(yù)算計(jì)劃編制體制，強(qiáng)化國(guó)庫(kù)計(jì)劃控制職能。修改有關(guān)制度規(guī)定，改革現(xiàn)行預(yù)算編制、通過(guò)時(shí)間，提前10—11個(gè)月編制預(yù)算，年底前通過(guò)次年預(yù)算。如有調(diào)整預(yù)算方案，也應(yīng)在最短時(shí)間內(nèi)送達(dá)國(guó)庫(kù)，使國(guó)庫(kù)能夠全面了解預(yù)算編制、調(diào)整情況，為有效行使國(guó)庫(kù)監(jiān)督職能奠定基礎(chǔ)，從而為國(guó)庫(kù)充分履行計(jì)劃執(zhí)行、反映、監(jiān)督職能提供依據(jù)。在制度規(guī)定中明確財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、國(guó)庫(kù)等部門的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理權(quán)限，提高國(guó)庫(kù)監(jiān)督效率，確保國(guó)庫(kù)資金安全。加大現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管力度，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查，加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處、代理支庫(kù)的檢查督導(dǎo)，并對(duì)查出的問(wèn)題予以相應(yīng)的處罰，樹立國(guó)庫(kù)監(jiān)管的威信。

4、完善國(guó)庫(kù)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)功能，提升風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)水平

加強(qiáng)國(guó)庫(kù)的對(duì)賬工作，完善對(duì)賬制度，實(shí)行“雙人”對(duì)賬制度，加強(qiáng)對(duì)賬環(huán)節(jié)的事后監(jiān)督工作，并設(shè)置對(duì)賬登記簿，及時(shí)記載賬務(wù)核對(duì)情況。加強(qiáng)憑證傳遞的管理，進(jìn)一步規(guī)范傳遞程序，建立征收機(jī)關(guān)憑證交接人員登記備案制度。退庫(kù)憑證、更正憑證和撥款憑證應(yīng)由專人送達(dá)國(guó)庫(kù)，并登記《外來(lái)憑證簽收登記簿》，與國(guó)庫(kù)人員辦理簽收手續(xù)。建立國(guó)庫(kù)回單簽收制度和回單領(lǐng)用人備案制度。財(cái)政、征收機(jī)關(guān)向國(guó)庫(kù)部門領(lǐng)取國(guó)庫(kù)報(bào)表及繳款書回單要明確專人，將人員情況向國(guó)庫(kù)部門備案，以保證傳遞資料的安全，有效防范憑證傳遞風(fēng)險(xiǎn)。

5、建立和完善國(guó)庫(kù)與財(cái)政、稅務(wù)、金融機(jī)構(gòu)等有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

建立國(guó)庫(kù)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防范已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)防范形勢(shì)的需要，必須對(duì)現(xiàn)有的國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)防范手段進(jìn)行進(jìn)一步梳理、整合，充分發(fā)揮央行內(nèi)部各部門以及人行、財(cái)政、稅務(wù)、代理銀行等部門間整體聯(lián)動(dòng)的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建完整、有序、高效的國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)防范體系。

6、加強(qiáng)國(guó)庫(kù)人員素質(zhì)教育，防范“道德風(fēng)險(xiǎn)”

以人為本，狠抓思想道德教育。必須堅(jiān)持以人為本的思想，通過(guò)開展國(guó)庫(kù)文化建設(shè)和警示教育，使干部職工在活動(dòng)中強(qiáng)化國(guó)庫(kù)資金核算風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)、規(guī)范意識(shí)、榮辱意識(shí)，克服麻痹大意思想，增強(qiáng)責(zé)任心，不斷提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，從源頭上消除各類風(fēng)險(xiǎn)。有針對(duì)性地開展國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)技能和制度的學(xué)習(xí)，通過(guò)集中培訓(xùn)和自學(xué)等多種方式，提高國(guó)庫(kù)人員的業(yè)務(wù)理論水平和操作技能，帶動(dòng)國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)抵御能力的提升。

[1]中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)局等：國(guó)庫(kù)改革與發(fā)展[M].中國(guó)金融出版社，2007.

[2]王洪章：中國(guó)人民銀行崗位風(fēng)險(xiǎn)防范指南[M].中國(guó)金融出版社，2006.

[3]謝鋼、尹月麗：基于內(nèi)部控制理論人民銀行會(huì)計(jì)控制的思考[J].金融理論與實(shí)踐，2007（6）.