對(duì)優(yōu)化部門預(yù)算結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金管理的再思考

■張世勛

部門預(yù)算是加強(qiáng)財(cái)政資金管理、提高使用效益的有效制度。近幾年，財(cái)政收支規(guī)模不斷擴(kuò)大，部門預(yù)算結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金也呈現(xiàn)出逐年增加的趨勢，這既有預(yù)算編制不細(xì)化、項(xiàng)目進(jìn)度緩慢的客觀原因，也有盲目爭取項(xiàng)目、資金使用模式粗放等主觀原因。少部分預(yù)算單位結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金數(shù)量已達(dá)到部門調(diào)整預(yù)算的9%左右，其資金總額較大，導(dǎo)致部分預(yù)算單位資金在預(yù)算年度使用不完，造成沉淀浪費(fèi)、年底突擊花錢，而另一部分預(yù)算單位卻存在資金缺口，項(xiàng)目無法及時(shí)實(shí)施，這在一定程度上影響到預(yù)算執(zhí)行效果和財(cái)政職能作用的充分發(fā)揮。這已經(jīng)引起各級(jí)政府關(guān)注和重視，正在采取措施，進(jìn)行有效管理和引導(dǎo)。針對(duì)如何降低資金結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)額，提高預(yù)算執(zhí)行效率和質(zhì)量，結(jié)合工作實(shí)際，筆者談幾點(diǎn)看法。

一、增強(qiáng)“財(cái)政資金所有權(quán)屬國家”的意識(shí)

無論是財(cái)政管理部門，還是預(yù)算執(zhí)行部門，都要樹立“財(cái)政資金的所有權(quán)屬于國家，分配權(quán)歸政府，管理權(quán)在財(cái)政”的理念。不能把財(cái)政資金看做是某種意義上的“無主財(cái)產(chǎn)”，誰爭到了就是誰的，誰爭的多誰用的就多，這種思想在一定程度上直接導(dǎo)致了 “先申請(qǐng)資金，再落實(shí)項(xiàng)目”的錯(cuò)誤邏輯，盲目爭取財(cái)政資金，降低了部門預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，其結(jié)果就是財(cái)政資金不能有效支出，以形成資金結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)。財(cái)政是為預(yù)算部門服務(wù)的，保運(yùn)轉(zhuǎn)、保建設(shè)是基本職能，通過科學(xué)合理編制部門預(yù)算，把財(cái)政資金效應(yīng)發(fā)揮到最大，這是財(cái)政部門為民理財(cái)?shù)哪繕?biāo)。要采取適當(dāng)形式廣泛宣傳，使“財(cái)政資金所有權(quán)屬國家”理念深入人心特別是部門預(yù)算負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)人員的意識(shí)中，正確對(duì)待財(cái)政資金的安排、管理、使用。預(yù)算部門增強(qiáng)財(cái)政資金所有權(quán)歸屬國家的意識(shí)，科學(xué)編制部門預(yù)算，減少了不必要的資金結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)，有利于財(cái)政資金發(fā)揮最大化作用。

二、嚴(yán)格按零基預(yù)算的要求編制部門預(yù)算

零基預(yù)算是指拋開過去的預(yù)算項(xiàng)目和收支水平，以零為基點(diǎn)編制的預(yù)算。它不受以前年度預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行情況的影響，而根據(jù)實(shí)際業(yè)務(wù)需要和可能來編制部門預(yù)算。工作中，有的預(yù)算編制單位存在著“今年的部門預(yù)算總額不能低于去年的想法”，有的單位向財(cái)務(wù)部門下達(dá)爭取資金的硬任務(wù)，有的單位對(duì)爭取資金達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的還給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，致使預(yù)算部門財(cái)務(wù)人員想盡辦法力爭總額不減或與去年持平，在上年預(yù)算編制的基礎(chǔ)上加加減減，這些都背離了實(shí)事求是編制預(yù)算的原則。由于部門預(yù)算編制沒有完全遵循實(shí)際需要的可能，一定程度上導(dǎo)致資金無法大量及時(shí)有效支出，形成財(cái)政資金結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)。必須嚴(yán)格按照零基預(yù)算編制要求，人員經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)核定，公用經(jīng)費(fèi)按部門分類分檔的定額核定，事業(yè)發(fā)展和項(xiàng)目建設(shè)則按輕重緩急排序，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，從根本上克服了資金大量結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)沉淀浪費(fèi)、年底集中花錢現(xiàn)象的發(fā)生。

三、加強(qiáng)部門預(yù)算編制的審核論證

部門預(yù)算編制是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，需要花費(fèi)較長時(shí)間和較多的精力去認(rèn)真完成，不能把預(yù)算編制作為任務(wù)十天半月完成應(yīng)付了事，也不能不切實(shí)際地“拍腦袋”決策填數(shù)字。預(yù)算部門編制預(yù)算時(shí)，要對(duì)基本支出和項(xiàng)目支出進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣撟C，組織相關(guān)項(xiàng)目評(píng)審，按照輕重緩急，擇優(yōu)排序，突出預(yù)算的完整性、統(tǒng)一性和細(xì)化預(yù)算的要求。預(yù)算編制部門在預(yù)算編制“一上”環(huán)節(jié)匯總出預(yù)算建議數(shù)，財(cái)政部門在預(yù)算編制“一下”環(huán)節(jié)進(jìn)行認(rèn)真審核平衡，提出意見建議數(shù)，在預(yù)算編制“二上”環(huán)節(jié)，預(yù)算編制部門依據(jù)財(cái)政部門預(yù)算控制限額編制預(yù)算草案，真正根據(jù)實(shí)際需要和可能科學(xué)編制部門預(yù)算。通過預(yù)算編制部門和財(cái)政部門的共同努力，提高預(yù)算編制的科學(xué)性，減少或消除資金大量結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)的可能性，為優(yōu)化財(cái)政資源的配置打好基礎(chǔ)。

四、增強(qiáng)科學(xué)有效執(zhí)行批復(fù)預(yù)算的主動(dòng)性

預(yù)算執(zhí)行效果如何，結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金數(shù)額控制在什么水平，預(yù)算部門執(zhí)行預(yù)算情況和努力程度是關(guān)鍵。預(yù)算執(zhí)行部門要重視批復(fù)預(yù)算的嚴(yán)肅性和重要性，按照工作安排和要求，積極主動(dòng)建言獻(xiàn)策，加大工作力度，促進(jìn)預(yù)算安排任務(wù)的有效推進(jìn)，確保完成全年工作任務(wù)目標(biāo)。對(duì)于財(cái)政資金結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)，要正視其存在，不能無動(dòng)于衷任其蔓延發(fā)展。在實(shí)際工作中，有的預(yù)算部門甚至采取“以撥作支”等手段，將資金撥付下級(jí)預(yù)算單位，卻在上報(bào)的報(bào)表上反映為資金已經(jīng)列支，違反客觀實(shí)際掩蓋結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金現(xiàn)象的存在，人為地制造預(yù)算執(zhí)行良好的假象，這更不利于問題的解決。必須從思想認(rèn)識(shí)上重視資金及時(shí)有效發(fā)揮作用的重要性，拿出切實(shí)可行的辦法，推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提高預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量和效率。

五、科學(xué)確定項(xiàng)目支出年度計(jì)劃和總體規(guī)劃

這是降低結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金數(shù)量最直接的辦法。在結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金結(jié)構(gòu)中，項(xiàng)目支出結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金幾乎占了90%以上的份額，因此控制資金結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)首先要在項(xiàng)目支出預(yù)算上做足文章。支出項(xiàng)目情況各異，有的周期短，需資金量小，當(dāng)年就能完成，有的項(xiàng)目資金量大，建設(shè)周期長，則可能需要持續(xù)一年以上甚至更長時(shí)間。因此在編制部門預(yù)算時(shí)，要安排足夠多的時(shí)間，加大對(duì)項(xiàng)目可行性分析、項(xiàng)目選定、項(xiàng)目內(nèi)容、項(xiàng)目周期、用款總額、用款進(jìn)度方面的評(píng)估論證，制定出單個(gè)項(xiàng)目的年度計(jì)劃和總體規(guī)劃，把每一年的項(xiàng)目建設(shè)需要與可能同部門預(yù)算編制緊密結(jié)合起來，當(dāng)年需用多少資金就列多少，不要把跨年度項(xiàng)目所需資金的全部或大部分都列入預(yù)算，而且一旦計(jì)劃確定，就要按規(guī)劃努力實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，這樣就避免了資金的大量結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)。

六、修訂完善現(xiàn)行結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金管理辦法

當(dāng)前，預(yù)算部門結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金的管理辦法一般要求：在預(yù)算執(zhí)行中，預(yù)算部門動(dòng)用結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)安排支出或調(diào)整結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)安排其他項(xiàng)目時(shí)，報(bào)財(cái)政部門審批；在編制下一年度預(yù)算時(shí)，上年結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金優(yōu)先作為預(yù)算資金來源。從相關(guān)辦法規(guī)定中不難看出，結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金對(duì)于預(yù)算部門有較多操作空間，資金的大量結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)非但沒有處理措施，相反還可以調(diào)整用到其他項(xiàng)目中，并繼續(xù)安排到下一年度預(yù)算使用。這樣的制度設(shè)計(jì)，在一定程度上助長了預(yù)算部門超前、超額申報(bào)資金的可能性，導(dǎo)致了財(cái)政結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金數(shù)額像滾雪球一樣逐年增大。一方面政府財(cái)政用錢的地方越來越多，而資金結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)也越來越多，另一方面制度辦法又促使了這種現(xiàn)象的蔓延。因此，必須修訂完善資金結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)管理辦法，從制度層面杜絕了類似問題的發(fā)生。

七、完善預(yù)算執(zhí)行中的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

依托“金財(cái)工程”等電子信息化平臺(tái)系統(tǒng)，逐步改善預(yù)算執(zhí)行過程的粗放式管理模式，提高預(yù)算執(zhí)行管理科學(xué)化精細(xì)化程度，結(jié)合部門預(yù)算日常管理服務(wù)和預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，充分利用預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)控成果，加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算編制、執(zhí)行情況的監(jiān)控、分析、研究、判斷和預(yù)警，對(duì)預(yù)算部門存在的編制細(xì)化程度不夠、執(zhí)行進(jìn)度緩慢、以撥作支、虛列預(yù)算、超額申報(bào)預(yù)算、分解下達(dá)不及時(shí)等問題，以及氣象、地質(zhì)變化、計(jì)劃變更、政策調(diào)整等實(shí)際情況，可能導(dǎo)致財(cái)政資金結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)的，應(yīng)在與預(yù)算部門協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，區(qū)分具體原因及時(shí)快速做出反饋和合理有效處置，建立健全預(yù)算執(zhí)行全過程的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，把不能發(fā)揮效益的沉淀資金及時(shí)調(diào)整到單位其他支出項(xiàng)目，幫助預(yù)算部門優(yōu)化財(cái)政資金配置，減少資金沉淀浪費(fèi)，提高財(cái)政資金使用效益。

八、強(qiáng)化財(cái)政統(tǒng)籌結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金力度

加強(qiáng)結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金監(jiān)管和分析判斷，針對(duì)結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)的資金量超過當(dāng)年預(yù)算安排資金一定比例 （約5%），列入預(yù)算的項(xiàng)目長期不能實(shí)施，由于客觀情況變化項(xiàng)目無需實(shí)施的情況，及時(shí)與預(yù)算部門進(jìn)行對(duì)接，找出資金結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)的原因，商議解決措施，督促其整改落實(shí)。對(duì)于資金結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)時(shí)間較長，數(shù)額較大，預(yù)算執(zhí)行部門不積極采取措施，或提出的措施不符合政策導(dǎo)向的，必須要全盤考慮，采取強(qiáng)制手段，調(diào)整到其他部門項(xiàng)目支出，統(tǒng)籌安排使用其結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金，并在下一年預(yù)算度編制預(yù)算時(shí)適度減少資金額度。