鼓勵小微企業(yè)發(fā)展的稅收政策研究

■甘行瓊 袁 洋

通觀世界，各國都高度重視小微企業(yè)制度環(huán)境的優(yōu)化構(gòu)造，特別是在財稅政策方面，對小微企業(yè)給予了強力傾斜。眾所周知，小微企業(yè)具有吸納就業(yè)能力強、創(chuàng)新能力強、促進自由競爭能力強三個特點，在經(jīng)濟鏈條上具有不可替代的作用。對于一個正處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟走向成熟時期的人口大國來說，充分發(fā)揮小微企業(yè)的功能尤為重要，對于我國克服國際金融危機的影響和保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。然而當(dāng)前小微企業(yè)的發(fā)展面臨很多困難，其中稅收負擔(dān)對小微企業(yè)發(fā)展的阻礙顯得尤為突出。

當(dāng)前學(xué)界對促進小微企業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟政策的研究文獻主要集中在以下幾個方面：一是關(guān)于當(dāng)前小微企業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀及問題的分析（焦桂芳，2012；國家統(tǒng)計局揚州調(diào)查隊，2012；李容成，2012等）；二是關(guān)于小微企業(yè)融資難問題的探究及解決方法的分析（武漢大學(xué)銀行管理研究所課題組，2012；李萍，2012；周建春，2011 等）；三是關(guān)于金融手段支持小微企業(yè)發(fā)展的問題研究（陳游，2012；張士，2012；董文標(biāo)，2011 等）；五是關(guān)于財稅支持小微企業(yè)發(fā)展的問題分析（姒建英，2012；崔潮，2012 等）以及扶持小微企業(yè)的財政金融政策的分析與借鑒 （高培勇于樹一，2012等）的研究等。綜上所述，國內(nèi)學(xué)界對于小微企業(yè)發(fā)展問題的研究相對充分，并已取得諸多可喜的成果。然而，在諸多研究中，對于小微企業(yè)稅收負擔(dān)的研究卻很少涉及。事實上，當(dāng)前在諸多阻礙小微企業(yè)發(fā)展的因素中，稅收負擔(dān)問題日益突出，中央政府也意識到了小微企業(yè)的特殊性及其稅收負擔(dān)過重的問題，近兩年連續(xù)出臺了相關(guān)減免稅政策。本文將主要針對當(dāng)前出臺的稅收優(yōu)惠政策進行思考分析，探討現(xiàn)行有關(guān)小微企業(yè)的稅收政策仍舊存在的不足,并提出相關(guān)政策建議。

一、小微企業(yè)的基本概述

根據(jù)《中華人民共和國小微企業(yè)促進法》和《國務(wù)院關(guān)于進一步促進小微企業(yè)發(fā)展的若干意見》，按照企業(yè)從業(yè)人員、營業(yè)收入、資產(chǎn)總額等指標(biāo)，結(jié)合行業(yè)特點將小微企業(yè)劃分為中型、小型、微型三種類型。小微企業(yè)是微型企業(yè)、小型企業(yè)、家庭作坊式企業(yè)以及個體工商戶的統(tǒng)稱。小微企業(yè)具有規(guī)模小、經(jīng)營方式多樣、吸納就業(yè)能力強、經(jīng)營組織管理分散等特點。

小微企業(yè)在經(jīng)濟鏈條中具有不可替代的作用。小微企業(yè)發(fā)展可以促進就業(yè)，帶動社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展,促進社會的和諧穩(wěn)定。小微企業(yè)發(fā)展還可以開拓新的行業(yè)領(lǐng)域,促進創(chuàng)新。小微企業(yè)涵蓋了國民經(jīng)濟的主要行業(yè)，包括84個行業(yè)大類、362個行業(yè)中類和859個行業(yè)小類。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2011年，經(jīng)工商登記注冊的小微企業(yè)有1023萬戶，占中國企業(yè)總數(shù)的99%，小微企業(yè)提供了85%的城鄉(xiāng)就業(yè)崗位，其最終產(chǎn)品和服務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的60%，同時上繳稅收占全國企業(yè)的54.3%。

正因如此,研究完善鼓勵小微企業(yè)發(fā)展的稅收政策意義重大。第一、通過研究當(dāng)前鼓勵小微企業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策,可以更好地把握國家當(dāng)前的政策脈搏,為小微企業(yè)的進一步發(fā)展提供指向。日前，《國務(wù)院關(guān)于進一步支持小微企業(yè)健康發(fā)展的意見》（國發(fā)【2012】14號）正式印發(fā)，這標(biāo)志著中國促進小微企業(yè)發(fā)展在經(jīng)歷了 “抓大放小”、“大中小并舉”和“依法推動，公平準(zhǔn)入”的前三個階段后，正式進入到“營造環(huán)境、重在小微”的新階段。可見，當(dāng)前國家已把促進小微企業(yè)發(fā)展的工作擺在了彌足重要的地位，小微企業(yè)可以在國家的政策引導(dǎo)下更好的發(fā)展；第二、通過對現(xiàn)行稅收政策的研究，可以找出其存在的不足，為進一步完善提供政策建議。

二、政府利用稅收政策支持小微企業(yè)發(fā)展的理論依據(jù)

稅收政策作為國家財稅政策手段之一，政府利用其支持小微企業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟學(xué)依據(jù)主要是:市場失靈和政府干預(yù)理論。具體有以下幾個方面：

（一）信息不對稱導(dǎo)致的市場失靈需要政府的干預(yù)

小微企業(yè)由于自身規(guī)模小，利潤低，通常很難建立完善的財務(wù)管理體系，這就造成小微企業(yè)很難獲取全面的市場信息，從而使小微企業(yè)在市場交易中處于“弱勢地位”，導(dǎo)致很多企業(yè)的投資具有“跟風(fēng)性”和“隨大流”的特點。國家利用稅收優(yōu)惠政策扶持小微企業(yè)，可以引導(dǎo)小微企業(yè)投資于國家需要重點發(fā)展和扶持的領(lǐng)域，使生產(chǎn)要素得到合理的配置。

（二）政府具有穩(wěn)定社會經(jīng)濟的職能

市場經(jīng)濟下，“市場失靈”會造成經(jīng)濟和社會的動蕩，這就需要政府進行宏觀調(diào)控。政府通過稅收政策來扶持小微企業(yè)發(fā)展，可以優(yōu)化小微企業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟環(huán)境，促進小微企業(yè)更好地發(fā)展，可以提供千千萬萬的工作崗位，有效地促進就業(yè)，維護經(jīng)濟社會的穩(wěn)定。

（三）政府具有維護經(jīng)濟社會公平的職能

市場競爭的“盲目性”會導(dǎo)致一些規(guī)模大的企業(yè)在某些領(lǐng)域的壟斷,這種壟斷會造成本身就力量薄弱的小微企業(yè)處于更加不利的位置，結(jié)果就形成了經(jīng)濟發(fā)展中的不公平。這就需要政府采取措施，減少經(jīng)濟發(fā)展中的不公平。小微企業(yè)與大型企業(yè)相比較，大企業(yè)多處于煤水電等具有壟斷性質(zhì)的行業(yè)，這些行業(yè)競爭壓力比較小，利潤相對豐厚，而小微企業(yè)則多處于競爭性較大領(lǐng)域，成本相對較高，利潤微薄。因此，就相同的稅費占利潤的比例來說，小微企業(yè)的負擔(dān)要明顯高于大企業(yè)。因此，這就需要政府采用稅收政策對小微企業(yè)進行扶持，改變這種發(fā)展中的不公平格局。

三、支持小微企業(yè)發(fā)展的稅收政策的現(xiàn)狀分析

針對當(dāng)前的經(jīng)濟形勢，我國出臺了一系列旨在造福小微企業(yè)的減稅措施。這些措施主要包括：提高小微企業(yè)的增值稅和營業(yè)稅起征點；將已經(jīng)實行小型微型企業(yè)減半征收企業(yè)所得稅的政策延長至2015年底并進一步擴大覆蓋范圍；三年內(nèi)對小微企業(yè)免征部分登記類、管理類和證照類行政事業(yè)性收費。以上這些新出臺的措施將對小微企業(yè)降低稅負起到直接性的作用，有利于促進小微企業(yè)健康發(fā)展。應(yīng)當(dāng)說，新《企業(yè)所得稅法》對中小企業(yè)減負產(chǎn)生了積極影響，提高起征點對減輕小微企業(yè)稅收負擔(dān)的作用還是比較大的，同時，20%、15%兩檔優(yōu)惠稅率的規(guī)定改變了過去以地域標(biāo)準(zhǔn)限制稅收優(yōu)惠的做法，使大量科技型中小企業(yè)受益，另一方面，免征行政事業(yè)性收費的部分也為小微企業(yè)減輕了負擔(dān)。2011年先后取消和免征了326項行政事業(yè)性收費和4項政府性基金，涉及金額每年約250億元。

雖然如此，當(dāng)前的稅收優(yōu)惠政策還存在許多缺點和不足：

（一）當(dāng)前針對小微企業(yè)的稅收政策缺乏系統(tǒng)性和穩(wěn)定性

大多是以單項政策出臺，比較零散，政策之間更是相互排斥，造成貫徹執(zhí)行過程中的困難。對于許多國家來說，出臺一項稅收政策是需要反復(fù)推敲與論證的，而我國當(dāng)前的政策多是應(yīng)急性的，政策取向和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一，而且多以通知等文件形式作為臨時性安排，沒有形成制度性安排，也沒有上升為法律。

（二）當(dāng)前小微企業(yè)減稅最大的問題是優(yōu)惠政策的適用面太窄

就當(dāng)前的稅法規(guī)定來說，增值稅和營業(yè)稅的起征點提高這一優(yōu)惠政策主要針對個體戶和自然人，對小微企業(yè)覆蓋有限，同時就小微企業(yè)本身來說，稅法對小型微利企業(yè)的定義也做了嚴格的規(guī)定，由此可見，當(dāng)前的稅收政策受益面還是非常有限的。另一方面，從企業(yè)所得稅層面來說，稅法規(guī)定，對應(yīng)稅所得額在6萬元（含6萬元）以下的小型微利企業(yè)實行減半征收所得稅的政策，然后按照20%的稅率征收。這個優(yōu)惠政策惠及面過窄、力度過小，因為很多企業(yè)可能符合需要扶持的條件，但是不符合這一硬性指標(biāo)因而無法享受，而且，這一政策主要是針對查賬征收的企業(yè)。另一些核定征收的企業(yè)就無法享受這一政策。

（三）優(yōu)惠稅率依舊偏高

與大中型企業(yè)比較，雖然國家加大了在稅率上對小微企業(yè)的扶持力度，比如對符合條件的小微企業(yè)按照20%征收所得稅，這相對于大中型企業(yè)的25%的所得稅率是低了很多，但是這個稅率依舊偏高。因為：首先、針對外資企業(yè)和國有大型企業(yè)的“特殊”優(yōu)惠待遇比較多，而中小企業(yè)在這一塊能夠享受的政策寥寥無幾。其次、民營企業(yè)稅前可以扣除的項目較少，加上經(jīng)濟效益不高，生產(chǎn)成本高，根據(jù)量能負擔(dān)的原則，更顯得中小企業(yè)稅收負擔(dān)重。

（四）目前減稅的力度和范圍還不夠大

就增值稅來說，2011年中國的增值稅收入24266億元，占國家稅收收入的27%，是名副其實的第一大稅種。相比之下，2012年財稅部門提出的眾多減稅措施，初步測算稅收減少不到1000億元。因此，增值稅是最應(yīng)當(dāng)減的稅。同時，像城鎮(zhèn)土地使用稅、城建稅和教育費附加都應(yīng)該進一步減免，這樣才能切實減輕企業(yè)的間接稅稅負。

（五）目前減稅政策的實施效果并未完全達到預(yù)期目的，稅收征管中也存在諸多問題

例如，在營業(yè)稅改增值稅試點中，一些企業(yè)的稅負不降反增。實行營業(yè)稅改征增值稅后，一些暫時沒有購進可抵扣項目的企業(yè)就會按照全部營業(yè)額繳稅。比如交通運輸類企業(yè)過去按照差額征稅，營業(yè)額減去因為購進設(shè)備或其他倉儲費用支付的成本，按3%的稅率繳稅。試點后，一旦企業(yè)沒有購進機器設(shè)備等，將按照全部營業(yè)額的6%繳稅，稅負會有顯著增加。另外，在稅收征管中中央和地方的利益沖突以及一些地方證管部門“不作為”無疑會增加企業(yè)的負擔(dān)。

四、完善我國支持小微企業(yè)發(fā)展的稅收政策建議

目前，利用稅收優(yōu)惠政策支持小微企業(yè)的發(fā)展正在成為我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的一個支點。因此，進一步完善扶持小微企業(yè)發(fā)展的稅收政策，以降低小微企業(yè)的稅收負擔(dān)為核心，具體建議如下：

（一）制定稅收政策應(yīng)當(dāng)從長遠和全局出發(fā)，加強稅收立法

目前針對小微企業(yè)推出的稅收政策屬于相機抉擇的政策手段，有解“燃眉之急”之意。事實上，從理論上講，作為相機抉擇的政策手段，對于調(diào)控宏觀經(jīng)濟，采用支出政策更符合立法程序、效果也更好。稅收政策一般宜在立憲階段完成，并保持其穩(wěn)定性，使其更符合法律程序。在立憲階段，應(yīng)當(dāng)從國家的產(chǎn)業(yè)政策和社會政策目標(biāo)出發(fā)，用全局的、發(fā)展的眼光來統(tǒng)籌稅收政策的設(shè)計和制定，保證各項稅收政策之間能夠相互支持、相互包容，形成一個完整的稅收政策體系，并使之制度化，具有足夠的穩(wěn)定性。另一方面，應(yīng)當(dāng)加強稅收立法，使一些需要推廣的政策不僅僅局限于政策條例，而是應(yīng)該上升到法律層面，這樣有利于保證稅收政策的權(quán)威性和執(zhí)行力。比如，當(dāng)前影響重大的增值稅改革辦法就僅僅局限于《中華人民共和國增值稅暫行條例》的修訂，還沒有上升到法律，而其他的如個人所得稅、企業(yè)所得稅則有《中華人民共和國個人所得稅法》和《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》等法律的約束。

（二）進一步完善結(jié)構(gòu)性的減稅政策，加大減稅力度，擴大減稅范圍及其受益面，切實減輕中小微型企業(yè)的稅收負擔(dān)

第一、就流轉(zhuǎn)稅來說，需要進一步提高營業(yè)稅和增值稅起征點，同時擴大政策的覆蓋面，將小微企業(yè)的營業(yè)稅稅率統(tǒng)一固定在3%的低稅率上，另一方面，中央要賦予省級稅務(wù)機關(guān)適當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)限，讓他們根據(jù)具體情況來決定營業(yè)稅減免幅度和范圍，同時賦予符合條件的小微企業(yè)自行選擇作為小額納稅人或一般納稅人繳納增值稅的權(quán)限。對公益性中小企業(yè)服務(wù)機構(gòu)，提供有償服務(wù)的收入免征營業(yè)稅及營業(yè)稅附加。另一方面,要加快推進營業(yè)稅改增值稅的改革試點，同時降低增值稅稅率，切實完善好結(jié)構(gòu)性的減稅政策。第二、在所得稅層面，需要擴大稅收優(yōu)惠政策適用范圍，讓小型企業(yè)都能享受到優(yōu)惠政策，對個體工商戶可以參照個人獨資企業(yè)的辦法開征個人所得稅，并適當(dāng)提高其起征點。為簡便起見，對年營業(yè)額30萬或50萬元以下的微型企業(yè)可考慮免征所得稅。通常來說，這些企業(yè)即使能有10%的高利潤率，但由于其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模較小，核算下來，年利潤也就3萬元或5萬元，另一方面，考慮到他們的經(jīng)營成本較高，比如超時勞動、全家經(jīng)營，對他們免征所得稅，也是情理之中的。國內(nèi)外實踐表明，不合理的稅收已經(jīng)成為諸多小微企業(yè)“不可承受之重”，因此，合理減稅是促進中小企業(yè)特別是微型企業(yè)發(fā)展最有效的政策工具，同時對小微企業(yè)減免稅還可以降低高昂的征稅成本。第三、減稅的范圍應(yīng)該進一步擴大到城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅以及城建稅和教育費附加等稅種。

（三）保證稅收政策的執(zhí)行力度，提高稅收征管水平，優(yōu)化納稅服務(wù)

很多情況下，中央的政策出發(fā)點是好的，但執(zhí)行起來大打折扣。有些地方稅務(wù)部門，往往根據(jù)地方政府的預(yù)算要求去組織稅收，基本不考慮中央的減稅政策，實踐中出現(xiàn)了“上有政策，下有對策”的局面。因此，應(yīng)當(dāng)加強對政策執(zhí)行的監(jiān)管，保證各項減稅政策落到實處，確保減稅政策的實施效果達到預(yù)期目標(biāo)。