非現(xiàn)場監(jiān)管：給財政監(jiān)督裝上“望遠(yuǎn)鏡”

■本刊記者 周 菲

一直以來，現(xiàn)場監(jiān)管作為傳統(tǒng)檢查方式，憑借其針對性強(qiáng)、準(zhǔn)確率高的優(yōu)點，在財政監(jiān)督工作中占據(jù)著主要地位，在保障財政資金安全、維護(hù)財經(jīng)秩序方面發(fā)揮了重要作用。而隨著財政監(jiān)督工作的不斷深入，這種監(jiān)管方式也日益顯示出其固有的局限性。

現(xiàn)場監(jiān)管方式耗費人力、物力，財政監(jiān)督部門在“人手少、任務(wù)重”的情況下，僅僅依靠每年開展幾次現(xiàn)場檢查，必然難以實現(xiàn)全面監(jiān)管，監(jiān)督檢查工作的效果也無法確保。更重要的是，現(xiàn)場監(jiān)管是一種以事后檢查為主的監(jiān)管模式，存在著嚴(yán)重的滯后性，即使查出了問題，很多損失往往已難以挽回。因此，打破傳統(tǒng)監(jiān)管理念，探索一種既能解決財政監(jiān)督部門任務(wù)重與力量不足的矛盾，又具備覆蓋面廣、便捷高效、時效性強(qiáng)等特點的非現(xiàn)場監(jiān)管方式，作為現(xiàn)場監(jiān)管的補(bǔ)充，顯得尤為必要。

財政部門的非現(xiàn)場監(jiān)管方式探索

非現(xiàn)場監(jiān)管，是相對于實地走訪、現(xiàn)場調(diào)查、現(xiàn)場核查和專項檢查等現(xiàn)場監(jiān)管方式而言的，其主要手段是信息采集、資料分析、審核審批、約請談話等。通過非現(xiàn)場監(jiān)管方式，能夠起到“望遠(yuǎn)鏡”的作用。就財政監(jiān)督工作來說，非現(xiàn)場監(jiān)管通過對各種信息進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控和動態(tài)分析，查找財政財務(wù)管理中的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險點，確定現(xiàn)場檢查的對象、時間、范圍和重點；現(xiàn)場監(jiān)管通過現(xiàn)場調(diào)查、核對、專項檢查，修正非現(xiàn)場監(jiān)管的偏差。在監(jiān)督檢查工作中運用非現(xiàn)場監(jiān)管手段，既能減少工作量，合理分配監(jiān)管資源，又可以提高檢查工作的針對性，做到有的放矢。從實際情況來看，非現(xiàn)場監(jiān)管方式的合理運用往往能達(dá)到良好的監(jiān)督效果。

中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管工作覆蓋面廣、工作量大，非現(xiàn)場監(jiān)管方式在這里有很大的應(yīng)用空間。面對大量的信息，如何才能有效收集并加以利用？吉林專員辦通過下發(fā)《關(guān)于中央駐吉林省基層預(yù)算單位報送綜合財政監(jiān)管相關(guān)資料的通知》，明確了基層預(yù)算單位報送資料的內(nèi)容、格式和時間。要求納入綜合財政監(jiān)管范圍的單位按通知要求，在規(guī)定時間內(nèi)上報預(yù)算、資產(chǎn)、國庫集中支付、銀行賬戶、政府采購、非稅收入和財務(wù)會計等內(nèi)部財政財務(wù)管理制度。信息的采集并不是為了簡單的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，而是為了分析問題。該辦在全面采集信息之后，根據(jù)預(yù)算單位的性質(zhì)、隸屬關(guān)系、核算體系等因素，設(shè)置了分類監(jiān)管指標(biāo)體系，并對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行年度對比分析、單位比較分析、財政管理事項的關(guān)聯(lián)分析，確定監(jiān)管重點。在此基礎(chǔ)上，通過走訪、核查等現(xiàn)場監(jiān)管方式對非現(xiàn)場監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)一步核實和糾正。這種“現(xiàn)場監(jiān)管與非現(xiàn)場監(jiān)管”有機(jī)結(jié)合的監(jiān)管模式，成為綜合財政監(jiān)管工作的有力手段。

不僅僅是綜合財政監(jiān)管工作，在其他監(jiān)督檢查工作中，運用非現(xiàn)場監(jiān)管方式，也能達(dá)到提升監(jiān)管成效的作用。在專項檢查和日常監(jiān)管中，新疆專員辦都嘗試了引入不同的非現(xiàn)場監(jiān)管手段。如針對專項檢查的前期數(shù)據(jù)統(tǒng)計摸底及日常審核事項中沒有被實地抽查到的單位和部門，采取函證的方式；針對專項檢查、調(diào)查及各種日常審核監(jiān)管事項的事前、事中、事后監(jiān)管，采取約談的方式；針對社保類資金，采取網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)分析的方式；針對涉及民生類資金或發(fā)現(xiàn)有疑問線索的檢查工作，采取電話抽查的方式。靈活的監(jiān)管方式不僅加大了財政監(jiān)督的覆蓋面，也提高了財政監(jiān)督效率。

除此之外，財政部門實施的財政國庫動態(tài)監(jiān)控也是一種非現(xiàn)場監(jiān)管方式。通過財政國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，可以對預(yù)算單位的每一筆財政資金進(jìn)行實時監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)或不規(guī)范操作等支付活動，就會按照不同的歸類實現(xiàn)自動報警，監(jiān)控人員再依據(jù)發(fā)現(xiàn)的疑點問題進(jìn)行重點核查。自2000年國庫集中支付改革試點以來，全國財政系統(tǒng)陸續(xù)建設(shè)并啟用財政國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)。從運行情況來看，這種非現(xiàn)場監(jiān)管方式效果十分明顯，通過對國庫支付資金的全程監(jiān)控，加強(qiáng)了源頭管理，有效地降低了資金支付的風(fēng)險。

非現(xiàn)場監(jiān)管方式在其他監(jiān)管部門的應(yīng)用

非現(xiàn)場監(jiān)管作為一種效率高、覆蓋面廣的監(jiān)督方式，在其他監(jiān)督部門也得到了廣泛的應(yīng)用。

2007年，由銀監(jiān)會組織開發(fā)的全國銀行業(yè)非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)開始正式運行，并第一次獨立地對全部銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、審核、加工和披露，實現(xiàn)了對銀行業(yè)機(jī)構(gòu)并表統(tǒng)計和對全國銀行業(yè)審慎數(shù)據(jù)的匯總分析。非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)通過各銀行金融機(jī)構(gòu)填報的23張基礎(chǔ)報表，自動生成227張各類報表，監(jiān)管人員和統(tǒng)計分析人員能夠采用多種方法，快捷、準(zhǔn)確地對各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資本充足、信用風(fēng)險、盈利性、流動性風(fēng)險、市場風(fēng)險情況進(jìn)行評判和分析，掌握銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險情況。著眼于對銀監(jiān)會非現(xiàn)場監(jiān)管信息系統(tǒng)的延伸使用和深度開發(fā)，地方銀監(jiān)部門也結(jié)合本地實際，嘗試了自主開發(fā)相關(guān)系統(tǒng)，以提高非現(xiàn)場監(jiān)管成效。如陜西省銀監(jiān)局針對農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的實際情況，著手開發(fā)建設(shè)了“陜西農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)”，有效提升了農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)非現(xiàn)場監(jiān)管水平。除了建設(shè)非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)，對于非現(xiàn)場監(jiān)管的程序、內(nèi)容和方法，以及非現(xiàn)場監(jiān)管人員的職責(zé)和報告路徑，銀監(jiān)會也通過發(fā)布《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會非現(xiàn)場監(jiān)管指引 （試行）》，予以明確，建立了非現(xiàn)場監(jiān)管的統(tǒng)一框架和流程。

與銀監(jiān)會一樣，為進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)管工作流程，提高監(jiān)管工作效率，保監(jiān)會開發(fā)了保險專業(yè)中介機(jī)構(gòu)非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)，于2010年8月開始推廣使用。全面實現(xiàn)了保險專業(yè)中介機(jī)構(gòu)非現(xiàn)場監(jiān)管報表的網(wǎng)上填報、查詢和統(tǒng)計分析工作的系統(tǒng)化、信息化管理。

人民銀行在對國庫監(jiān)管過程中，除采取現(xiàn)場調(diào)閱賬、表、簿等資料，對各項業(yè)務(wù)進(jìn)行現(xiàn)場核對的現(xiàn)場檢查方式之外，也實施了非現(xiàn)場監(jiān)管。其主要做法是通過國庫經(jīng)收處向人民銀行國庫管理部門報送非現(xiàn)場監(jiān)管報表，實現(xiàn)對國庫經(jīng)收處日常業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理。

這些監(jiān)管部門相對成熟的非現(xiàn)場監(jiān)管方式為財政監(jiān)督部門提供了好的范本，特別是非現(xiàn)場監(jiān)管信息系統(tǒng)對財政監(jiān)督工作有良好的借鑒作用。

非現(xiàn)場監(jiān)管方式仍需完善

非現(xiàn)場監(jiān)管是一種新的監(jiān)管方式，體現(xiàn)了“及時、高效”的監(jiān)管要求。對于財政監(jiān)督部門來說，探索非現(xiàn)場監(jiān)管方式無疑能達(dá)到事半功倍的效果。從現(xiàn)階段實際情況來看，財政監(jiān)督部門已經(jīng)建立了較為成熟的現(xiàn)場監(jiān)管機(jī)制，而非現(xiàn)場監(jiān)管工作還比較薄弱，有很大的提升空間。

非現(xiàn)場監(jiān)管主要依賴于制度和技術(shù)兩個層面的工作。在制度層面，通過明確的制度規(guī)定確保非現(xiàn)場監(jiān)管工作按計劃有序進(jìn)行，促進(jìn)非現(xiàn)場監(jiān)管工作的規(guī)范化、制度化。在技術(shù)層面，財政監(jiān)督部門運用一定的技術(shù)手段，對各種數(shù)據(jù)、報表和報告等信息進(jìn)行監(jiān)測和分析，及時發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行預(yù)警。完善非現(xiàn)場監(jiān)管方式，必須從這兩個層面入手。

首先，要建立非現(xiàn)場監(jiān)管制度。一是建立工作責(zé)任制度，明確監(jiān)管責(zé)任、監(jiān)管任務(wù)、監(jiān)管對象等；二是建立資料報送制度，明確被監(jiān)管單位報送資料內(nèi)容、口徑、格式、時間、頻率；三是規(guī)定具體操作流程，如信息采集分析管理辦法、約請談話辦法等。

其次，要完善非現(xiàn)場監(jiān)管技術(shù)手段。一是改變手工報表的做法和利用磁盤等媒介進(jìn)行信息傳遞的方式，通過網(wǎng)絡(luò)渠道采集非現(xiàn)場監(jiān)管信息；二是開發(fā)非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)核對、匯總、對比分析、查詢，并能依據(jù)數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測及風(fēng)險預(yù)警；三是要實現(xiàn)財稅關(guān)庫行橫向聯(lián)網(wǎng)，做到溝通協(xié)作，實現(xiàn)資源共享。

當(dāng)然，探索非現(xiàn)場監(jiān)管并不意味著弱化現(xiàn)場監(jiān)管。實際上，只有將現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管有效結(jié)合，使之相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，才能達(dá)到理想的效果。