淺議非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理

陳立文

（福清市國有資產(chǎn)管理中心 福建 福清 350300）

非經(jīng)營性國有資產(chǎn)指的是依法為國家所有、以貨幣進(jìn)行計量、由行政事業(yè)單位所占有、使用并進(jìn)行管理的各種經(jīng)濟(jì)資源。非經(jīng)營性國有資產(chǎn)主要分布在科教文衛(wèi)、國家機(jī)關(guān)、警察、體育、軍隊與人民團(tuán)體等公共事業(yè)單位，主要包括行政事業(yè)單位依據(jù)國家政策法規(guī)運(yùn)營國有資產(chǎn)的收入所得或政府撥付、接受捐贈形成的資產(chǎn)。非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的補(bǔ)償只能來源于政府財政預(yù)算支出及國有資產(chǎn)收益的轉(zhuǎn)移分配，其投入具有社會性，一般不直接創(chuàng)造物質(zhì)財富，主要是向社會提供大量的準(zhǔn)公共產(chǎn)品或公益性服務(wù)，保障社會各項事業(yè)的健康有序地發(fā)展，其運(yùn)營成本往往超過所收取的費(fèi)用，可見其使用具有無償性和受益的公共性。

一、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理存在的問題

非經(jīng)營性國有資產(chǎn)非營利性的特點(diǎn)及其表現(xiàn)形式的復(fù)雜性使得對其進(jìn)行監(jiān)督管理與合理配置的難度較大，加上存在觀念、制度、機(jī)構(gòu)、體制等眾多方面的影響因素，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理工作尚普遍存在職責(zé)不明、產(chǎn)權(quán)與家底不清、賬實不符、重買輕管、國有資產(chǎn)流失、管理效率低下等亟待解決的問題。具體來說，表現(xiàn)在以下方面。

1、未嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)財會制度

由于缺乏有效監(jiān)管，各行政事業(yè)單位未能嚴(yán)格遵照財政部早在1997年就已制定的《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則》、《行政單位會計制度》等財會規(guī)章，透過財政部門的年審報告可以看到這些事業(yè)單位的財會問題主要表現(xiàn)在賬戶處理不及時和賬戶設(shè)置不健全兩個方面。

（1）應(yīng)收應(yīng)付賬戶管理欠妥。部分行政事業(yè)單位沒有形成有效及時的催收及賬務(wù)處理辦法，一方面，應(yīng)收賬款的管理不善造成大量壞賬、呆賬，國有資產(chǎn)在這個環(huán)節(jié)進(jìn)一步流失；另一方面，有些事業(yè)單位從上、下級單位獲得借款以應(yīng)付經(jīng)費(fèi)不足的難題后，卻不主動采取有效措施來償還款項，導(dǎo)致單位債務(wù)數(shù)額連年上升，應(yīng)付賬款管理不善使得歷時長達(dá)數(shù)十年的往來款項無法得到確認(rèn)，期間部分業(yè)務(wù)相關(guān)負(fù)責(zé)人也失去了聯(lián)系，加大了理清資金關(guān)系的難度。

（2）部分單位在固定資產(chǎn)管理上沒有嚴(yán)格依據(jù)財務(wù)規(guī)定設(shè)置賬戶，如沒有設(shè)置固定資產(chǎn)明細(xì)賬或沒有按固定資產(chǎn)進(jìn)行分類記賬，僅設(shè)置固定資產(chǎn)總賬往往不能全面反映單位各類資產(chǎn)的使用狀況及來龍去脈，不便于進(jìn)行監(jiān)督管理和確定相關(guān)人員的責(zé)任。

2、資產(chǎn)管理與處置不規(guī)范

首先，部分行政事業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)意識尚待強(qiáng)化，未能及時主動地辦理相關(guān)產(chǎn)權(quán)登記，使得單位資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)混亂，資產(chǎn)的日常管理存在重大缺陷。房屋、土地等資源是行政事業(yè)單位的主要資產(chǎn)，如果未能及時辦理房屋所有證、土地使用證等權(quán)屬認(rèn)定及變更證明手續(xù)，行政事業(yè)單位資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理將形成重大漏洞，在使其成為“黑戶”的同時，也增加了非經(jīng)營性國有資產(chǎn)流失的可能。

其次，有些行政事業(yè)單位在資產(chǎn)管理中未能嚴(yán)格遵照國家出臺的眾多國有資產(chǎn)處置具體辦法執(zhí)行，加之缺乏有效的監(jiān)督與制約機(jī)制，通常使得資產(chǎn)處置不經(jīng)過相關(guān)審批程序，并將處置收入用于其他地方。同時，對已處置的國有資產(chǎn)或已報廢的國有資產(chǎn)不及時辦理報廢登記手續(xù)及進(jìn)行賬務(wù)處理，以圖逃避紀(jì)檢部門的監(jiān)督及審計部門的審查，這在一定程度上加劇了這些單位賬實不符的現(xiàn)象。

3、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)分配欠均衡

一方面，由于存在信息不對稱及道德風(fēng)險等因素，且國有資產(chǎn)分配欠缺嚴(yán)密有效的監(jiān)督制衡機(jī)制，各級管理部門及領(lǐng)導(dǎo)層在審批資金時往往容易做出“不甚公平”的分配決定。一般而言，權(quán)力較大的行政事業(yè)單位往往能夠綜合利用各種途徑為自身爭取更大的經(jīng)濟(jì)利益，如單位將閑置房屋用于投資性房地產(chǎn)，人均辦公面積高出最高標(biāo)準(zhǔn)若干倍，而權(quán)力相對較小的單位在這樣的審批條件下往往不能得到較為公正的待遇，生活與辦公條件苦樂不均的對比在很大程度上影響著事業(yè)單位工作人員的工作熱情。

另一方面，各行政事業(yè)單位可以在當(dāng)前行政管理體制下，可以不用付出對價地獲得、占有并使用非經(jīng)營性國有資產(chǎn)。為了盡可能占用更多資產(chǎn)并從中獲益，各行政單位往往盡其所能地競爭這些有限的資產(chǎn)，相互攀比，利用各式方法申請行政劃撥房屋、土地、資金等，而不是在充分考慮自身實際資產(chǎn)需求的情況下向政府遞交有關(guān)資產(chǎn)申請，最終使得各單位間所占用的資產(chǎn)量差距甚大。

二、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理存在問題的原因

1、資產(chǎn)占用單位管理意識淡薄

在很長一段時期內(nèi)，我國采取以撥代付的管理方式對行政事業(yè)單位投入資源。通過財政撥款由各單位自行購置資產(chǎn)使用，使得各單位的領(lǐng)導(dǎo)層過分關(guān)注資產(chǎn)的購置及領(lǐng)取補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，對資產(chǎn)增加后的會計核算及管理使用問題則不甚關(guān)心，部分行政事業(yè)單位甚至未能給予資產(chǎn)的安全性及質(zhì)量問題充分考慮，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理意識亟待強(qiáng)化。

2、管理制度落后及監(jiān)管不力

國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)直到上世紀(jì)九十年代才開始成立，而后因各種原因即被撤消。撤消后的很長時期內(nèi)，都由財政部門直接負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理工作，并未設(shè)立專門機(jī)構(gòu)來專業(yè)化管理這些資產(chǎn)。財政部門輕視非貨幣性資產(chǎn)的管理，而側(cè)重于資金與預(yù)算管理，對行政事業(yè)單位非經(jīng)營性資產(chǎn)管理的投入遠(yuǎn)達(dá)不到理想程度，思想上不夠重視導(dǎo)致非經(jīng)營性資產(chǎn)的管理制度的發(fā)展與健全顯得相對落后。監(jiān)督管理制度的缺失與不穩(wěn)定性，加之僅存制度的執(zhí)行與管理力度也相對較弱，最終使得我國非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理較為混亂。

3、單位會計核算欠規(guī)范，會計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低

部分行政事業(yè)單位的財會人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)達(dá)不到財會制度的相關(guān)要求，有的單位甚至委派非專業(yè)財會工作人員兼任會計之職。而且，部分單位的財務(wù)賬戶管理混亂，財務(wù)設(shè)置不健全，會計人員責(zé)任心較弱，存在一定程度的道德風(fēng)險，單位會計內(nèi)部控制尚未建立或即使建立，也仍存在諸多管理漏洞?？傊?，行政事業(yè)單位的財會環(huán)節(jié)未能對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)控及信息反饋職能。

4、缺乏內(nèi)外部約束與監(jiān)督機(jī)制

一方面，行政事業(yè)單位的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的無償獲得性使得人們傾向于忽視其資產(chǎn)的成本效益問題，資產(chǎn)的使用效率高低與單位及個人的利益沒有聯(lián)系。缺乏單位內(nèi)在的利益約束機(jī)制和科學(xué)合理的國有資產(chǎn)管理與使用績效評價考核體系，各單位也就自然不會積極主動地管理好國有資產(chǎn)。另一方面，目前行政事業(yè)單位普遍缺乏非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理與使用的報告、檢查、考核及獎懲機(jī)制（政府組織的清產(chǎn)核資除外），外部審計及檢查監(jiān)督機(jī)制的缺失是造成我國國有資產(chǎn)眾多弊端日益凸顯的重要原因之一。

三、健全非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的相關(guān)措施

財政部早在1995年就已發(fā)布了《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》，各地各部門也紛紛制定了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)“非轉(zhuǎn)經(jīng)”管理辦法、收益收繳管理辦法、處置管理實施辦法等，為非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理積累了許多有益的經(jīng)驗。2006年財政部又發(fā)布了加強(qiáng)和規(guī)范行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的“兩個辦法”?！皟蓚€辦法”指出，行政事業(yè)單位應(yīng)在非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制改革模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合目前實際管理過程中發(fā)現(xiàn)的問題，強(qiáng)化非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理。

1、強(qiáng)化國有資產(chǎn)管理意識提升資產(chǎn)管理水平

在新的市場環(huán)境及社會條件下，行政事業(yè)單位過去的“經(jīng)費(fèi)”理念亟需轉(zhuǎn)變，要牢牢樹立起資產(chǎn)的成本效益理念，不斷強(qiáng)化資產(chǎn)管理理念，將非經(jīng)營性國有資產(chǎn)作為日常工作的重要目標(biāo)之一，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，努力培育合格的財會人員，定期或不定期對其進(jìn)行培訓(xùn)與繼續(xù)教育，提升其業(yè)務(wù)素質(zhì)。由專人進(jìn)行資產(chǎn)管理工作并建立相應(yīng)的管理問責(zé)制度，切實提高單位日常資產(chǎn)現(xiàn)代化管理水平。

2、集中管理非經(jīng)營性國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)

非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的基本權(quán)利體現(xiàn)在使用權(quán)和所有權(quán)兩個方面，將使用權(quán)從所有權(quán)中徹底抽離是優(yōu)化非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的根本辦法，也是切實防范國有資產(chǎn)流失的有效途徑。行政事業(yè)單位應(yīng)在明晰非經(jīng)營性國有資產(chǎn)狀況和清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上實行資產(chǎn)使用權(quán)、管理權(quán)與所有權(quán)的分離。使用權(quán)掌握在直接使用該資產(chǎn)的行政事業(yè)單位手中，他們在享有使用權(quán)的同時也要負(fù)擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)與責(zé)任，財政部則代表國家直接享有非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的所有權(quán)，具體負(fù)責(zé)非經(jīng)營性資產(chǎn)管理的具體工作，使價值管理、財務(wù)管理與資產(chǎn)管理密切配合，并通過制定有效的考核指標(biāo)，結(jié)合資產(chǎn)支出與收入管理情況，對行政事業(yè)單位資產(chǎn)使用情況加強(qiáng)價值形態(tài)上的考核與監(jiān)督。

3、專業(yè)化管理并公平分配非經(jīng)營性國有資產(chǎn)

前面講到非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的投入具有社會性，其向社會提供的服務(wù)或產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品因其自身特征的非競爭性和非排斥性特征使得僅靠市場機(jī)制本身無法達(dá)到有限資源的最優(yōu)配置。其中，公共產(chǎn)品的非競爭性特征說明社會對于該類服務(wù)或物品的需求是非常普遍的，而公共產(chǎn)品的非排斥性特征則進(jìn)一步表明向社會受益公眾收取適當(dāng)費(fèi)用是很困難的。對于這個問題，目前唯一的解決辦法是由政府來充當(dāng)該公共產(chǎn)品的提供者。不同性質(zhì)或不同部門的非國有資產(chǎn)管理溝通與協(xié)調(diào)工作應(yīng)由一個能夠把握全局的管理機(jī)構(gòu)來擔(dān)任，因而，可以設(shè)立一個專門管理機(jī)構(gòu)來專業(yè)化管理非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的制度及政策的制定、實施及其他具體事宜，將資產(chǎn)管理與單位其他管理工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，并對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)公平分配，提升單位工作人員的創(chuàng)造性和工作積極性。

4、強(qiáng)化非經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制與信息化管理

應(yīng)當(dāng)建立起一套行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的監(jiān)督與評估體系，務(wù)必將其所有國有資產(chǎn)全部納入到規(guī)范化管理軌道，加強(qiáng)對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的報廢、轉(zhuǎn)讓及調(diào)撥等事項的監(jiān)督與審核，科學(xué)合理地引導(dǎo)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)流向，切實提高資產(chǎn)使用效率的同時有效遏制行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的流失問題。此外，利用當(dāng)前發(fā)展較為成熟的信息化技術(shù)來提升非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理效率具有非常重大的意義，信息化管理能夠有效促進(jìn)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的合理配置，有助于行政事業(yè)單位及時發(fā)現(xiàn)并處理閑置資產(chǎn)和報廢、毀損的國有資產(chǎn)，在保證國有資產(chǎn)安全的同時切實提升資產(chǎn)管理效率。

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