化解高校債務(wù)對策研究——以黑龍江省為例

黑龍江省財(cái)政廳監(jiān)督檢查局 付英彪

一、高校債務(wù)成因及影響

近年來，高校債務(wù)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，其形成原因和影響主要表現(xiàn)為三個(gè)方面。

一是高校擴(kuò)招是形成高校巨額債務(wù)的根本原因。高校連續(xù)擴(kuò)大招生規(guī)模，對學(xué)校的師資力量、教學(xué)資源和辦學(xué)條件等都提出較高的要求。因此，一些高校便擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投入、加大建設(shè)支出，通過修建新校區(qū)、新教學(xué)樓、新食堂、新圖書館等方式，為學(xué)生提供充足的學(xué)習(xí)生活空間，進(jìn)而提高教學(xué)質(zhì)量、改善學(xué)習(xí)環(huán)境、提升學(xué)校辦學(xué)層次。為了保障學(xué)校教學(xué)工作 的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保障學(xué)科建設(shè)、保障師資力量，學(xué)校就需要大量的資金支持。由于收入來源比較單一，因此大多數(shù)高校采取銀行貸款的方式來籌集資金，在形成一大批優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)的同時(shí)，也形成了較高的教育負(fù)債，背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。哈爾濱師范大學(xué)截止到2009年底，學(xué)校貸款余額為9.12 億元，2010年共化解債務(wù)1.72 億元，截至2010年末貸款余額為7.97 億元。

二是教育部教學(xué)評估客觀上造成了高校債務(wù)負(fù)擔(dān)加大。教育部為了促使高校按照教育規(guī)律辦學(xué)、改善辦學(xué)條件、強(qiáng)化教學(xué)管理、全面提升學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益，對全國高校開展教學(xué)評估。高校為了達(dá)到教育部的硬性指標(biāo)，在評估驗(yàn)收中取得較好的成績，保證專業(yè)的招生數(shù)量，不管自身的經(jīng)濟(jì)狀況如何，不斷加大各種投入，尤其是對于硬件的建設(shè)投入。高校資金難以滿足建設(shè)帶來的巨大資金缺口，因此大多采取向銀行貸款的方式解決資金問題。

三是風(fēng)險(xiǎn)意識不強(qiáng)導(dǎo)致盲目負(fù)債。個(gè)別高校盲目地?cái)U(kuò)大學(xué)校規(guī)模，只考慮到眼前的利益和政績，不切實(shí)際地追求高標(biāo)準(zhǔn)，對貸款的論證不充分，缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識和責(zé)任意識，未建立全面的財(cái)務(wù)預(yù)警系統(tǒng)，貸款規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出能夠承受的范圍，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)劇增。

高校收入來源渠道比較單一，還貸資金主要來源于教育收入和校辦產(chǎn)業(yè)收入。但隨著貸款本金的增加，貸款利息也在逐年增加，收入難以負(fù)擔(dān)支出，學(xué)校需要承擔(dān)因債務(wù)規(guī)模過大而帶來的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)負(fù)擔(dān)。當(dāng)高校背負(fù)沉重的債務(wù)壓力時(shí)，教職工的基本福利待遇、學(xué)科建設(shè)資金、實(shí)驗(yàn)室硬件配備等方面都會受到影響，直接影響學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和教師的生活質(zhì)量，導(dǎo)致教學(xué)水平下降，進(jìn)而影響學(xué)校的穩(wěn)定和教學(xué)質(zhì)量。同時(shí)，高校債務(wù)形成的大量不良貸款降低了銀行資金的流動(dòng)性，也給銀行經(jīng)營帶來一定的壓力。因此，高校沉重的債務(wù)問題對整個(gè)社會的穩(wěn)定、和諧都有影響，化解高校債務(wù)對于高校發(fā)展、社會穩(wěn)定都起到了至關(guān)重要的作用。

二、黑龍江省化解高校債務(wù)采取的措施

高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)，嚴(yán)重地影響了高校的穩(wěn)定和發(fā)展，為減輕省屬高校債務(wù)負(fù)擔(dān)，防范和化解高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，控制合理的債務(wù)水平，促進(jìn)高校健康發(fā)展，按照 《財(cái)政部 教育部關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負(fù)擔(dān) 化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)》（財(cái)教【2010】568號）文件要求，黑龍江省財(cái)政部門和教育主管部門認(rèn)真貫徹文件精神，多策并舉，積極開展省屬本科高校的化債工作。

一是制定出臺管理制度。省財(cái)政廳按照財(cái)政部和省委、省政府的要求，制發(fā)了《省財(cái)政廳 省教育廳關(guān)于印發(fā)黑龍江省化解高校債務(wù)工作實(shí)施方案的通知》和《省財(cái)政廳 省教育廳關(guān)于印發(fā) 〈黑龍江省化解省屬本科高校債務(wù)專項(xiàng)資金管理辦法〉的通知》。文件中明確了高校為化解債務(wù)的責(zé)任主體，鎖定了高?；鈧鶆?wù)的資金來源、債務(wù)余額和化債專項(xiàng)資金安排的使用原則，規(guī)定了化債獎(jiǎng)補(bǔ)資金的計(jì)算方法和化債資金的撥付程序、時(shí)間安排，建立了化債專項(xiàng)資金使用與管理的制度。

二是積極籌措化債資金。我省堅(jiān)持高校自籌和財(cái)政支持相結(jié)合的辦法，遵循財(cái)政安排資金調(diào)動(dòng)和引導(dǎo)高?；I資化債的原則，通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)等方式，安排一次性專項(xiàng)資金，統(tǒng)籌調(diào)劑教育部門預(yù)算，作為高?；瘋A(chǔ)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，調(diào)動(dòng)高?；瘋姆e極性。哈爾濱師范大學(xué)2011年集中償還貸款3.9 億元，其中省級財(cái)政核定撥給化債專項(xiàng)資金1.8 億元 (包括基礎(chǔ)獎(jiǎng)補(bǔ)資金1.2億元、激勵(lì)獎(jiǎng)補(bǔ)資金0.6 億元)，學(xué)校自籌化解債務(wù)資金2.1 億元(通過取消基建和大修項(xiàng)目、壓縮經(jīng)費(fèi)開支籌集1.1 億元,江南文化藝術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)收益籌集1 億元)。

三是明確各方責(zé)任義務(wù)。黑龍江省在2011年將高校貸款規(guī)模降至比較合理的區(qū)間，減輕高校債務(wù)負(fù)擔(dān)，消除債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為高校持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造有利條件。在高校化債工作中，省級財(cái)政部門和教育部門按照相關(guān)方案和文件，做好資金安排、國庫集中支付和資金使用管理的監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)。高校要增強(qiáng)化債的責(zé)任意識，主要領(lǐng)導(dǎo)履行第一責(zé)任人的職責(zé)，積極籌措化解債務(wù)資金，強(qiáng)化內(nèi)部管理，保障學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)和教職工利益不受侵害。

三、化解高校債務(wù)的對策

從目前情況看，各省化解高校債務(wù)的主要策略要么是“政府買單”，主要采取政府承擔(dān)債務(wù)本金或是提供貸款貼息；要么是“借新還舊”，在貸款到期無償還資金時(shí)，再進(jìn)行貸款，用新合同下貸款償還舊合同下貸款。這兩種化債策略均屬于短期行為，具有應(yīng)急性，不可持續(xù)，其中“政府買單”會使高校產(chǎn)生巨額債務(wù)由政府一次性買單的僥幸心理，從而不斷加大債務(wù)規(guī)模?！敖栊逻€舊”可能使高校陷入“貸新款→還借款→再貸款”的惡性循環(huán)，從而使學(xué)?；忌稀靶刨J饑渴癥”，對銀行貸款依賴性越來越強(qiáng)。為此，財(cái)政部門應(yīng)注重高校債務(wù)管理的長效機(jī)制建設(shè)，一方面從監(jiān)管角度，加強(qiáng)對高校債務(wù)的管理，在化舊債的基礎(chǔ)上控制新債； 另一方面，要求高?？嗑殹皟?nèi)功”，不斷增強(qiáng)高校自身的造血功能，增收節(jié)支，提高自身的償債能力和債務(wù)管理能力。

（一）加強(qiáng)對高校的部門預(yù)算管理。在編制高校部門預(yù)算時(shí),要量入為出,統(tǒng)籌兼顧,既要考慮學(xué)校事業(yè)發(fā)展和建設(shè)的需要,也要考慮到學(xué)校財(cái)力的可能,優(yōu)化資金的支出結(jié)構(gòu),提高資金的使用效益,使預(yù)算更趨公平、合理和透明。在保證高校各項(xiàng)支出合理需要的前提下,堅(jiān)持優(yōu)先安排人員經(jīng)費(fèi)及維持正常業(yè)務(wù)運(yùn)行所必需的經(jīng)費(fèi),努力保證學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要。另外還要緊緊圍繞學(xué)校的中心工作,按輕重緩急,保證重點(diǎn)投入，同時(shí)壓縮一般性支出和職工福利支出，全校職工樹立過緊日子思想，要有憂患意識，妥善安排資金償還債務(wù)，使學(xué)校履行償債主體的義務(wù)。

（二）注重高校的學(xué)費(fèi)等收入管理。一是建立高校學(xué)費(fèi)等非稅收入動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近幾年，高校學(xué)費(fèi)和雜費(fèi)收入占高校教育經(jīng)費(fèi)來源構(gòu)成達(dá)30%以上。而目前，高校學(xué)生欠費(fèi)現(xiàn)象比較普遍，省級財(cái)政部門可針對高校收繳入庫學(xué)費(fèi)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，鼓勵(lì)學(xué)校加大宣傳教育，提高學(xué)生主動(dòng)繳納學(xué)費(fèi)的意識，同時(shí)加大對困難學(xué)生的助學(xué)力度，大力壓縮在校生欠費(fèi)率；二是加強(qiáng)對學(xué)校學(xué)費(fèi)、宿費(fèi)，特別是成人、函授、自考收費(fèi)以及各類培訓(xùn)班收入的日常監(jiān)督力度，避免學(xué)校下屬各學(xué)院“各自為政”，私自截留收入，產(chǎn)生私設(shè)“小金庫”問題。

（三）合理控制高校成本支出。財(cái)政部門要督促各高校加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、降低辦學(xué)成本。促使高校建立經(jīng)費(fèi)使用責(zé)任預(yù)算、經(jīng)費(fèi)使用內(nèi)部稽核和內(nèi)部控制制度，積極構(gòu)建節(jié)約型校園建設(shè)的管理框架。學(xué)校要將預(yù)算支出指標(biāo)結(jié)合責(zé)任單位的實(shí)際進(jìn)行具體分解，對預(yù)算調(diào)整追加事項(xiàng)要進(jìn)行詳細(xì)論證，通過責(zé)任預(yù)算的實(shí)施，明確財(cái)權(quán)與事權(quán)之間的匹配性，避免重復(fù)建設(shè)和鋪張浪費(fèi)，以達(dá)到控制成本支出和提高財(cái)務(wù)管理水平的目的。

（四）提高高校資產(chǎn)管理水平。綜觀我省高校發(fā)展情況，高校一校多區(qū)或一校多校普遍存在，但老校區(qū)的資產(chǎn)和土地等存在著不同程度的閑置和浪費(fèi)。由于大部分老校區(qū)位于城市的中心區(qū)域，地理位置相當(dāng)優(yōu)越，一方面可以對老校區(qū)進(jìn)行出讓、出租、出借，會給高校帶來一定的收益。另一方面，可以利用學(xué)校的教學(xué)資源，面向社會開展繼續(xù)教育服務(wù)，實(shí)現(xiàn)高校辦學(xué)資源與民間培訓(xùn)機(jī)構(gòu)需求的對接。為此，財(cái)政部門與教育主管部門需要對高校資產(chǎn)進(jìn)行一次徹底的清理，按照國家和省有關(guān)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)定，進(jìn)行資產(chǎn)的處置、出租或是面向社會開展服務(wù)，從而為高校還債提供一定的資金來源。

（五）建立高校貸款風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。為保證高校財(cái)務(wù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，防范和化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防止學(xué)校盲目舉債進(jìn)行大規(guī)?；窘ㄔO(shè)，發(fā)改部門、財(cái)政部門和教育主管部門應(yīng)從嚴(yán)審批高校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)格控制新增基建與征地項(xiàng)目審批。財(cái)政部門和教育主管部門應(yīng)嚴(yán)格控制高校的貸款規(guī)模，在實(shí)行財(cái)政化債獎(jiǎng)補(bǔ)政策后，新增貸款必須經(jīng)財(cái)政部門和教育主管部門同意，防止出現(xiàn)“拆墻補(bǔ)墻”和化債后再新增貸款的發(fā)生。財(cái)政部門應(yīng)要求高校建立財(cái)務(wù)狀況定期報(bào)告制度,報(bào)告要反映學(xué)校全部資金運(yùn)行情況，包括所有銀行賬戶資金發(fā)生額和余額、銀行貸款余額、資產(chǎn)負(fù)債率等財(cái)務(wù)指標(biāo)，便于財(cái)政部門掌握高校資金狀況。對于頂風(fēng)違規(guī)的，可在以后年度安排資金時(shí)進(jìn)行扣減。財(cái)政部門、教育主管部門、金融部門應(yīng)對高校銀行貸款審批制度進(jìn)行完善，并作出嚴(yán)格規(guī)定。為加強(qiáng)商業(yè)銀行對高校貸款的制約，如發(fā)現(xiàn)商業(yè)銀行給未經(jīng)審批的學(xué)校發(fā)放貸款，財(cái)政部門可采取取消該銀行財(cái)政定點(diǎn)業(yè)務(wù)辦理資格的手段，對銀行加以牽制。

中華人民共和國財(cái)政部、教育部.2010.財(cái)政部 教育部關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負(fù)擔(dān) 化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見。