央企特殊資金、“小金庫”存在的問題及進一步規(guī)范措施

江蘇師范大學管理學院 梁棟楨

國務(wù)院國資委近日發(fā)布了 《加強中央企業(yè)有關(guān)業(yè)務(wù)管理防治“小金庫”若干規(guī)定》和《關(guān)于加強中央企業(yè)特殊資金(資產(chǎn))管理的通知》，要求中央企業(yè)要進一步完善內(nèi)控制度，規(guī)范會計核算，強化審計監(jiān)督。據(jù)悉，這是國資委首次對央企“小金庫”和特殊資金的管理提出規(guī)范要求。長期受到各方質(zhì)疑的央企“小金庫”和“特殊資金”問題將有望得以解決。

不管是特殊資金還是“小金庫”，有明確的規(guī)定是非常必要的。總的來說，央企及各級子企業(yè)在日常的工作中涉及到的資金金額都很大，如果對這些資金的使用沒有明確的規(guī)定，則大部分資金的管理處于空白地帶，各級子企業(yè)更為嚴重。于是，特殊資金和“小金庫”便成為了少數(shù)人用以斂財?shù)墓ぞ摺６鴮嶋H上，除了中央企業(yè)之外，還有包括國有企業(yè)在內(nèi)，特殊資金和“小金庫”問題都是一個存在很久的問題。

據(jù)悉，在2010年至2011年期間，國資委便組織開展中央企業(yè)“小金庫”專項治理工作，經(jīng)過兩年的專項治理，“小金庫”問題取得了明顯的成效。在治理的過程中發(fā)現(xiàn)，有一部分的央企，尤其是基層子企業(yè)，在某些方面存在著管理隱患，規(guī)章制度不健全，如績效薪酬分配、工程項目趕工費、代扣代繳手續(xù)費返還等方面。而所謂特殊資金，是指包括職工互助基金，企業(yè)慈善基金會管理的資金，企業(yè)工會管理的資金，職工持股會管理的資金，企業(yè)代管的社會保險資金、企業(yè)年金、住房公積金等企業(yè)雖不擁有所有權(quán)但承擔資金安全管理責任的資金。對這些資金，企業(yè)不具有所有權(quán)或未納入會計報表合并范圍，但要承擔管理責任，一旦出現(xiàn)損失將影響職工利益。

一、特殊資金及“小金庫”形成途徑

從以往經(jīng)驗來看，特殊資金及“小金庫”的形成主要有兩種途徑，一種是自然形成于業(yè)務(wù)和工作往來之中的，如當一筆業(yè)務(wù)做成之后所收到的手續(xù)費或者回扣之類，另外一種是部分企業(yè)特意的、有目的的提前建立“小金庫”，比如一項業(yè)務(wù)談判的表面價格是30 萬，合同簽訂的也是30 萬，但是私下真正的合同金額可能只有23 萬，那么中間7 萬的差價便形成了小金庫。這些“小金庫”一旦形成，其后果基本一致，就是由領(lǐng)導(dǎo)掌握，雖然有時候也會進行記賬等管理，有一定的公開性，但其本質(zhì)仍是灰色收入。正是因為“小金庫”管理不夠透明和公開，所以出現(xiàn)問題也在所難免。

在對近年來小金庫及特殊資金的案件進行統(tǒng)計并分析后，我們發(fā)現(xiàn)“小金庫”及特殊資金的使用成為了少數(shù)人得以大肆斂財?shù)膽T用伎倆。有些企業(yè)在長期經(jīng)營及管理中，逐步將預(yù)算外資金及部分經(jīng)營收入設(shè)置為小金庫，雖然其性質(zhì)仍屬于國有資產(chǎn)，但名義上主要是用于計劃外支出、對外投資及給職工發(fā)放福利。又因為只有少數(shù)的經(jīng)手人員及主管人員知道，且在日常的保管中手續(xù)又不健全，所以存在著較大的隱蔽性，很難被紀檢、審計及司法機關(guān)發(fā)現(xiàn)，因此，特殊資金及“小金庫”就很容易導(dǎo)致私分、貪污、挪用等犯罪行徑的發(fā)生。

二、特殊資金及“小金庫”管理方面存在的問題

在之前對特殊資金及“小金庫”的治理中發(fā)現(xiàn)，部分中央企業(yè)特別是基層子企業(yè)，在很多方面存在著隱患，在績效薪酬分配、廢舊物資處置、工程項目趕工費、代扣代繳手續(xù)費返還等業(yè)務(wù)處理、改制上市剝離資產(chǎn)與輔助經(jīng)營單位管理等方面存在著管理要求不清晰、管理責任不明確、規(guī)章制度不健全等問題。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，從2009年中央正式開展“小金庫”專項治理工作以來，在三年間共發(fā)現(xiàn)“小金庫”60722 個，涉及金額315.86 億元，責任追究10429 人。

“小金庫”在管理上存在著一定的難度，主要有以下原因：一是思想認識不到位，也是最為普遍的原因，部分領(lǐng)導(dǎo)認為搞“小金庫”又沒有完全進自己的腰包，而是為了大家謀取福利，同時普通職工對于“小金庫”也是比較理解和容忍。二是領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)利過大。國企的管理模式是金字塔式的，并且大部分的一把手都是從上級委派的，行政級別很高，一旦發(fā)生“小金庫”問題，貪污腐敗的問題就極易發(fā)生，尤其是當審計單位同企業(yè)有一定利益關(guān)系的時候。三是，雖然部分企業(yè)也花了大量的時間和精力制定了很多切實可行的規(guī)章制度，但當遇到問題的時候，覺得遵循規(guī)章制度辦事比較麻煩，所以在執(zhí)行規(guī)章制度上存在著較大的隨意性，甚至會有章不循，有制不遵，部分企業(yè)長期違規(guī)操作，私設(shè)賬外賬、“小金庫”，部分企業(yè)對財產(chǎn)支配權(quán)、經(jīng)營決策權(quán)、行政管理權(quán)監(jiān)督不力，尤其是對一把手基本沒有任何的監(jiān)督，所以才導(dǎo)致產(chǎn)生了大權(quán)獨攬的局面。四是治理“小金庫”的法律法規(guī)方面存在空白。當前的法律法規(guī)中，關(guān)于“小金庫”方面的法律法規(guī)不夠明確，比如部分“小金庫”的資金來源是通過假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金，這種行為顯然違反了現(xiàn)行的關(guān)于發(fā)票管理的規(guī)定及稅收征管法，而通過虛列支出轉(zhuǎn)出資金而設(shè)立的“小金庫”，則違反了預(yù)算法、會計法，因此在一定程度上導(dǎo)致法律對于“小金庫”懲治力度削弱的原因是法律法規(guī)的分散性。同時從以前的案例看，有人認為私設(shè)“小金庫”是一種不折不扣的腐敗行為，又有人認為私設(shè)“小金庫”應(yīng)被視為違規(guī)違紀，因此從法律上進行定性是一大難點。因為截至目前我國法律對此仍未有明文規(guī)定，所以不能籠統(tǒng)地說私設(shè)“小金庫”屬于違法行為，只能說是違背了黨紀、政紀，是群體組織離軌行為。

三、進一步規(guī)范特殊資金及“小金庫”管理建議

正是基于以上原因，《加強中央企業(yè)有關(guān)業(yè)務(wù)管理防治“小金庫”若干規(guī)定》才應(yīng)運而生。文件中明確規(guī)定，項目業(yè)主以趕工費等名義支付給央企及各級子企業(yè)的，合同金額之外的各類補貼、獎勵，均構(gòu)成施工單位的工程收入。央企及各級子企業(yè)不得以其他單位或者個人名義直接發(fā)放職工福利、獎勵或者單獨留存。以往，召開會議的費用具體花費多少也沒有確切的數(shù)字。針對這個問題，規(guī)定指出，央企及各級子企業(yè)要遵循勤儉節(jié)約、提高效率的原則，完善各類會議申請、審批、報銷程序，進一步強化各類會議費的管理，壓縮不必要的會議開支，嚴格控制會議規(guī)模，規(guī)范會議憑證管理、報銷單據(jù)，嚴禁虛構(gòu)會議名目預(yù)存會議費或者用于其他地方。

（一）對中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力進行制約和監(jiān)督，加大黨紀政紀懲治力度。因為法律上對特殊資金及 “小金庫”管理方面存在著模糊性，因此，此次國資委明確定義中央企業(yè)及其基層下屬企業(yè)的特殊資金及 “小金庫”，其積極意義非常顯著?！靶〗饚臁钡某霈F(xiàn)都是千方百計地挪用資金，鉆法律法規(guī)的空子。一旦規(guī)定明確了特殊資金的用途，也就間接鏟除了特殊資金及 “小金庫”得以生存的土壤。但是如果想要從根本上規(guī)范中央企業(yè)的財務(wù)管理，還是應(yīng)該對中央企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，尤其是其一把手的權(quán)利進行有效監(jiān)督和制約。

據(jù)悉，規(guī)定中共十條，要求中央企業(yè)堅持糾建并舉、注重預(yù)防與綜合治理的原則，進一步規(guī)范會計核算、完善內(nèi)控制度、強化審計監(jiān)督，建立并且完善防治特殊資金及“小金庫”的長效機制。由于特殊資金及“小金庫”的特殊性質(zhì)，很多時候選擇的都是以批評教育加警示為主。此外筆者建議在治理“小金庫”的過程中還應(yīng)該加大黨紀、政紀的監(jiān)督及懲治力度。

（二）加強審計監(jiān)督工作，建立特殊資金管理報告制度。國資委下發(fā)《通知》，意在加強對中央企業(yè)的資金監(jiān)管，確保國有資產(chǎn)保值增值?！锻ㄖ芬笾醒肫髽I(yè)要對特殊資金的對外投資情況進行一次全面清查，并定期對企業(yè)特殊資金開展內(nèi)部審計或?qū)ｍ棛z查。且對中央企業(yè)應(yīng)當依據(jù)特殊資金的性質(zhì)以及委托管理機構(gòu)的要求，分類建立報告、公示制度，保障資金繳納人或受益人對資金使用情況的知情權(quán)。值得關(guān)注的是，此次《通知》明確指出嚴禁將特殊資金用于投資風險不可認知的業(yè)務(wù)或高風險業(yè)務(wù)，嚴禁將特殊資金用于對外拆借、擔?；虻盅骸①|(zhì)押。建立管理機制。

從當前的情況看，一些中央企業(yè)的資金管理制度還不夠完善。一方面企業(yè)自身資金管理不嚴格，一些資金的使用會產(chǎn)生浪費、違規(guī)違紀的現(xiàn)象，另一方面企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所需資金難以滿足企業(yè)需求。因此除了查漏補缺之外，中央企業(yè)的資金管理更重要的是應(yīng)該建立完善的資金管理機制，使得中央企業(yè)的資金更加有利于企業(yè)的發(fā)展，更好地促進國有資產(chǎn)的保值增值。所以與“小金庫”有針對性的堵漏相比，更應(yīng)該建立管理體系對特殊資金予以管理。這部分資金雖然不屬于企業(yè)，但是其規(guī)模很大。而目前的文件更多地是指出了不能做用于什么事情，而對于探索資金的管理和保證資金的保值和增值方面并沒有提出一個確切可行的解決思路。因此，筆者建議對這部分資金的投資方式除了進行監(jiān)管以更好地促進特殊資金的合理利用以外，還應(yīng)該對其增加審計監(jiān)督工作，并建立特殊資金的管理報告制度，使特殊資金的使用能夠每時每刻受到監(jiān)管部門及員工的有效監(jiān)督，防止資金的流失。

國有資產(chǎn)管理委員會.2011.關(guān)于加強中央企業(yè)特殊資金（資產(chǎn)）管理的通知，國資發(fā)評價【2012】6 號。