從財(cái)政透明角度論政府預(yù)算管理改革

■金展慶

一、提高財(cái)政透明度是世界各國的共識

目前,關(guān)于財(cái)政透明比較權(quán)威的定義是由國際貨幣基金組織財(cái)政事務(wù)部的Goarge Kopits 和Jon Craig 給出的。Goarge Kopits 和Jon Craig 把 財(cái) 政 透 明定義為“向公眾最大限度地公開政府結(jié)構(gòu)和職能、財(cái)政政策意圖、公共部門賬戶和預(yù)測。它涉及的是隨時(shí)可以獲得可靠、全面、及時(shí)、易懂、具有國際可比性的政府活動信息，不論這些政府活動是在政府部門內(nèi)部實(shí)施還是在政府部門外部實(shí)施，以便選民和金融市場能夠準(zhǔn)確評估財(cái)政狀況以及政府活動的真實(shí)成本和收益，包括能夠準(zhǔn)確評估這些政府活動對經(jīng)濟(jì)和社會目前和未來的意義。”

財(cái)政透明本身就是目的。因?yàn)椤霸谝粋€(gè)民主社會，知情權(quán)，即讓民眾知道政府在做什么以及為什么這么做是一項(xiàng)基本權(quán)利”。所以，財(cái)政透明的程度反映了政府對公民權(quán)利的保障程度。這些權(quán)利包括知情權(quán)以及基于知情權(quán)的參與決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。

財(cái)政透明又是一種手段。財(cái)政透明可以使公眾了解政府經(jīng)濟(jì)決策的質(zhì)量并通過公眾的參與和監(jiān)督來提高政府經(jīng)濟(jì)決策的質(zhì)量，從而減少政府對權(quán)力和資源的濫用，提高政府的責(zé)任感。國際貨幣基金組織認(rèn)為財(cái)政透明是良好政府治理的一個(gè)重要因素，而良好政府治理對實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)增長是至關(guān)重要的。一般來說，財(cái)政透明總體上有利于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、資源配置效率提高和收入分配公平。

我國政府也很重視財(cái)政透明度的提高。在2003年起施行的《中華人民共和國政府采購法》中規(guī)定“政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則”，2007年黨的十七大報(bào)告中指出要 “增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度……必須讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行……提高政府工作透明度和公信力……”。從2008年5月起實(shí)施的《政府信息公開條例》對財(cái)政信息公開提出了若干要求，例如把財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告作為縣級以上各級政府重點(diǎn)公開的對象?！笆濉币?guī)劃綱要提出：“完善預(yù)算編制和執(zhí)行管理制度，強(qiáng)化預(yù)算支出約束和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，健全預(yù)算公開機(jī)制，增強(qiáng)預(yù)算透明度……保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”這些都直接或間接地表明了我國政府提高財(cái)政透明度的意愿。

由此可以看出，提高財(cái)政透明度是國內(nèi)外的共識。

二、財(cái)政透明視角的我國政府預(yù)算管理改革

政府預(yù)算是各級政府經(jīng)過立法程序批準(zhǔn)的一個(gè)財(cái)政年度的基本財(cái)政收支計(jì)劃。近年來我國的政府預(yù)算管理改革雖然取得了顯著的進(jìn)步，但是仍然有進(jìn)一步提高的空間。政府預(yù)算管理的發(fā)展與改革可以從多個(gè)視角去思考,財(cái)政透明不失為思考政府預(yù)算管理改革的一個(gè)好視角。實(shí)際上，財(cái)政透明可以作為政府預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要目標(biāo)。從提高財(cái)政透明度和實(shí)現(xiàn)財(cái)政透明的角度來看，我國政府預(yù)算管理可以考慮如下的一些改革：

（一）進(jìn)一步落實(shí)人大和社會公眾的預(yù)算權(quán)力，提高其對預(yù)算的審議能力，適度約束行政部門的預(yù)算權(quán)力

預(yù)算權(quán)力過分集中于行政部門的預(yù)算管理組織架構(gòu)會增加財(cái)政透明的難度。提高財(cái)政透明度從根本上來說還是依賴于人大和社會公眾對預(yù)算權(quán)力的進(jìn)一步落實(shí)和人大和社會公眾對預(yù)算的審議能力的提高，充分發(fā)揮人大和社會公眾在政府預(yù)算管理中的作用。人大和社會公眾預(yù)算權(quán)力的進(jìn)一步落實(shí)和對預(yù)算審議能力的提高會有力地增加對財(cái)政信息的需求。

1、進(jìn)一步落實(shí)人大的預(yù)算權(quán)力，提高人大的預(yù)算審議能力。我國人大在政府預(yù)算管理中的作用正在加強(qiáng)，比如人大不僅能夠看到政府各部門的部門預(yù)算，有些地方人大甚至可以看到單位預(yù)算,而且行政部門要向人大常委會提交年中預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告以及要向人大提交年終決算報(bào)告。

設(shè)立獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)的國家審計(jì)機(jī)構(gòu)對提高財(cái)政透明度很重要。我國目前的國家審計(jì)機(jī)構(gòu)在總體上還是屬于行政部門內(nèi)部的審計(jì)機(jī)構(gòu)，獨(dú)立性不夠，隨著人大財(cái)政權(quán)力和預(yù)算權(quán)力的落實(shí)，可以逐步形成向人大負(fù)責(zé)的審計(jì)機(jī)構(gòu)。獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對年度預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，并積極向立法機(jī)構(gòu)和公眾公布審計(jì)結(jié)果。

2、更好地保障社會公眾的預(yù)算權(quán)利，提高社會公眾對預(yù)算的分析能力。人大和公眾之間是委托代理的關(guān)系，因此同樣會產(chǎn)生委托代理問題，人民代表并不能完全代表公眾，因此公眾的參與在政府預(yù)算管理中具有不可替代的作用。要提高政府預(yù)算管理的水平，就需要更好地保障公眾參與討論預(yù)算草案的權(quán)利和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的權(quán)利，為此必須首先保障公眾的預(yù)算知情權(quán)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)普及預(yù)算知識，使公眾了解政府預(yù)算和自身之間的利害關(guān)系，提高公眾對預(yù)算的分析能力，從而增加對財(cái)政信息的需求。

（二）塑造有利于多方有效參與的政府預(yù)算過程

應(yīng)當(dāng)塑造有利于多方有效參與的政府預(yù)算過程，并充分披露政府預(yù)算過程。政府的預(yù)算過程通常包括四個(gè)階段:預(yù)算草案的編制、預(yù)算草案的立法審批、預(yù)算的執(zhí)行、決算。

1、預(yù)算草案編制階段。首先，財(cái)政部門和人大可以每年公布一個(gè)以時(shí)間跨度為一個(gè)預(yù)算周期的預(yù)算過程的具體時(shí)間表，表明預(yù)算過程包括哪些具體環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)在什么時(shí)間進(jìn)行，公眾在什么環(huán)節(jié)什么時(shí)間可以參與其中。其次，預(yù)算草案及其補(bǔ)充文件在提交給立法機(jī)構(gòu)之后就可以向公眾公開，供公眾討論。

2、預(yù)算草案的立法審批階段。預(yù)算草案的立法審批應(yīng)當(dāng)有符合邏輯的時(shí)間安排。預(yù)算草案的立法審批應(yīng)當(dāng)在預(yù)算年度開始之前進(jìn)行并完成。而且人大代表至少應(yīng)當(dāng)有足夠的時(shí)間（比如一個(gè)月或更長）來審查預(yù)算草案。如果直到開人大會議時(shí)才向人大代表提供預(yù)算草案，是來不及認(rèn)真審查的。行政部門有義務(wù)向人大仔細(xì)地解釋預(yù)算草案，人大對預(yù)算草案的討論也應(yīng)當(dāng)是公開和充分的。經(jīng)過立法審批的預(yù)算應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布。

3、預(yù)算的執(zhí)行階段。進(jìn)一步完善國庫集中收付制度，使得財(cái)政部門通過國庫能夠?qū)崟r(shí)監(jiān)測預(yù)算的執(zhí)行情況。進(jìn)一步完善政府采購制度，保證預(yù)算支出執(zhí)行的公開、廉潔和效率。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)定期地（按月或按季）向人大和公眾提供年內(nèi)預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)展情況。同時(shí)行政部門應(yīng)當(dāng)編制年中預(yù)算報(bào)告對預(yù)算年度前半年的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全面分析，解釋產(chǎn)生的偏差，提交人大審核。同時(shí)應(yīng)當(dāng)減少預(yù)算的調(diào)整，而且預(yù)算調(diào)整的審批應(yīng)當(dāng)像預(yù)算草案的審批一樣嚴(yán)肅對待。

另外，不同級次的政府預(yù)算主體的預(yù)算過程應(yīng)加強(qiáng)相互之間的協(xié)調(diào)。

（三）形成和公布更加全面細(xì)致的政府預(yù)算文件

行政部門應(yīng)當(dāng)向人大和公眾提供有關(guān)政府預(yù)算的書面材料，這些材料可以統(tǒng)稱為預(yù)算文件。財(cái)政透明的一項(xiàng)要求是所有的財(cái)政活動在預(yù)算文件中得到適當(dāng)體現(xiàn)。披露的信息應(yīng)當(dāng)使得公眾能夠完整地了解政府的政策，能夠評價(jià)政府的業(yè)績。可以說，我國行政部門向人大和公眾提供的預(yù)算文件雖然越來越全面和詳細(xì)，但是這些預(yù)算文件總體上還是過于簡練，提供的信息有限。

總的來講，我國政府在預(yù)算管理過程中應(yīng)當(dāng)向人大和公眾提供的預(yù)算文件可以分成兩大類：一是關(guān)于預(yù)算的，二是關(guān)于預(yù)算執(zhí)行情況的。

1、關(guān)于預(yù)算的文件。這方面的文件主要包括預(yù)算草案及其補(bǔ)充文件、預(yù)算及其補(bǔ)充文件。

預(yù)算草案和預(yù)算是用來全面反映預(yù)算年度政府的各項(xiàng)收入、支出、借款、差額的詳細(xì)安排的，應(yīng)當(dāng)涉及全面的財(cái)政信息。就我國而言，預(yù)算外收支比較多，部分預(yù)算外收支可以逐步轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)收支，還有一部分預(yù)算外收支具有?？顚Ｓ玫男再|(zhì)，雖然可能不涉及年度預(yù)算分配，但是應(yīng)當(dāng)接受人大的檢查。如果沒有預(yù)算外數(shù)據(jù)，那么公眾會嚴(yán)重低估政府的規(guī)模和作用。同時(shí)，披露的信息應(yīng)當(dāng)包括準(zhǔn)財(cái)政活動。因?yàn)槿绻麤]有準(zhǔn)財(cái)政活動的數(shù)據(jù)，同樣會扭曲人們對政府真實(shí)影響的了解。從時(shí)間維度上看，預(yù)算草案和預(yù)算至少應(yīng)當(dāng)同時(shí)提供預(yù)算年度前兩年的預(yù)算數(shù)和執(zhí)行數(shù)、本年度的預(yù)算數(shù)共三年的數(shù)據(jù)，以方便公眾進(jìn)行比較，從而更好地理解財(cái)政政策的變化。

預(yù)算草案補(bǔ)充文件和預(yù)算補(bǔ)充文件是對預(yù)算草案和預(yù)算進(jìn)行補(bǔ)充說明的各種文件。具體可以包括：對預(yù)算中各項(xiàng)收支增減變化的具體說明，對預(yù)算外資金收支的具體說明，對準(zhǔn)財(cái)政活動的具體說明，對稅式支出的具體說明，對或有負(fù)債的具體說明，對非債務(wù)責(zé)任（比如對未來的養(yǎng)老金的支付責(zé)任）的具體說明，對政府資產(chǎn)負(fù)債的具體說明，對所制定政府預(yù)算的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)背景的具體說明等。預(yù)算補(bǔ)充文件所提供的這些信息對于公眾充分了解政府的規(guī)模和經(jīng)濟(jì)影響，評估政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)狀況都是必要的。例如，稅式支出被看成是一種對特定對象的財(cái)政補(bǔ)貼，這種財(cái)政補(bǔ)貼往往不需要經(jīng)過政府的年度預(yù)算分配，如果不予評估，就不能完整地反映所有的財(cái)政活動。

2、關(guān)于預(yù)算執(zhí)行情況的文件。這方面的文件主要包括年內(nèi)的定期預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和年終的決算報(bào)告。年內(nèi)預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告是用來反映預(yù)算執(zhí)行情況的定期報(bào)告。預(yù)算執(zhí)行情況可以按月或者按季度報(bào)告。月或季度的預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告主要反映了預(yù)算收支的執(zhí)行結(jié)果，并對差異較大的收支給予解釋。年中預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告（即上半年的預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告）不僅要反映預(yù)算收支的執(zhí)行結(jié)果，還應(yīng)當(dāng)提供更加全面的信息，比如據(jù)此以制定預(yù)算的經(jīng)濟(jì)假設(shè)的變化、政府資產(chǎn)負(fù)債情況等。

年終決算報(bào)告用來反映經(jīng)過審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)和人大審查的全年的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果。決算報(bào)告反映的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括年內(nèi)預(yù)算調(diào)整的情況、預(yù)算收支的執(zhí)行結(jié)果、資產(chǎn)負(fù)債狀況等。

（四）逐步引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，進(jìn)一步完善我國政府預(yù)算會計(jì)制度

政府預(yù)算會計(jì)制度對于財(cái)政透明度有著重要影響。它影響著公眾對預(yù)算草案和預(yù)算所體現(xiàn)的財(cái)政政策分析和理解，影響對預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確記錄和反映。財(cái)政透明要求，應(yīng)當(dāng)能夠準(zhǔn)確地計(jì)量和確認(rèn)政府的收入、支出、資產(chǎn)和負(fù)債，以準(zhǔn)確反映出政府的財(cái)政活動和政府的財(cái)務(wù)狀況。

以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的政府預(yù)算會計(jì)制度能夠準(zhǔn)確反映貨幣的流動，有利于掌握實(shí)際貨幣收支盈余和缺口。收付實(shí)現(xiàn)制的缺點(diǎn)在于其有時(shí)不能準(zhǔn)確反映財(cái)政交易。收付實(shí)現(xiàn)制在實(shí)際收到和支付貨幣的時(shí)候確認(rèn)收入和支出，由于有的財(cái)政交易發(fā)生時(shí)間和貨幣的收付時(shí)間不一致，甚至有的財(cái)政交易不伴隨貨幣的收付，因此會出現(xiàn)扭曲地反映某些財(cái)政交易，甚至不能反映某些財(cái)政交易的情況。這些領(lǐng)域包括：政府的欠賬（包括應(yīng)收款項(xiàng)和應(yīng)付款項(xiàng)）、實(shí)物交易、貼現(xiàn)借款的成本等。另外，收付實(shí)現(xiàn)制在買入資本資產(chǎn)時(shí)會對購買支出一次性完全費(fèi)用化，不能反映資本資產(chǎn)在超過一年的時(shí)間里逐年消耗的情況。財(cái)政透明是要準(zhǔn)確全面地反映財(cái)政交易，因此收付實(shí)現(xiàn)制從財(cái)政透明的角度來說，并不理想。

以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府預(yù)算會計(jì)制度更有利于財(cái)政透明。權(quán)責(zé)發(fā)生制能夠在政府的經(jīng)濟(jì)交易發(fā)生時(shí)對其記錄，因此能夠及時(shí)地反映出政府欠賬的變化和實(shí)物交易等。并且能夠比較及時(shí)準(zhǔn)確地反映出政府資產(chǎn)和負(fù)債的變化，能夠反映資本資產(chǎn)的實(shí)際消耗情況，也就是說會對固定資產(chǎn)根據(jù)消耗分期計(jì)算成本。所以權(quán)責(zé)發(fā)生制能夠更好地反映出政府資源的流量和存量的變化。權(quán)責(zé)發(fā)生制作為政府預(yù)算會計(jì)的基礎(chǔ)也有一些不足之處：要復(fù)雜一些；不能準(zhǔn)確反映現(xiàn)金流量；在資產(chǎn)的計(jì)量方面，由于其部分固定資產(chǎn)比如基礎(chǔ)設(shè)施缺乏市場所以難以用有經(jīng)濟(jì)意義的方式來計(jì)量固定資產(chǎn)折舊；對負(fù)債的計(jì)量上面，對承諾和或有負(fù)債的計(jì)量和確認(rèn)比較困難等。目前極少數(shù)的國家采用了完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府預(yù)算會計(jì)制度。

我國的預(yù)算會計(jì)是以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的，不利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政透明。將兩種會計(jì)確認(rèn)基礎(chǔ)結(jié)合起來使用是我國政府預(yù)算會計(jì)更加現(xiàn)實(shí)的選擇，比如修正的收付實(shí)現(xiàn)制或修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制。例如，收付實(shí)現(xiàn)制報(bào)告輔之以對欠賬和實(shí)物交易的備忘錄等。

（五）將保障財(cái)政透明貫穿于政府預(yù)算管理的法規(guī)框架

有利于財(cái)政透明的政府預(yù)算管理的各項(xiàng)安排和措施最終應(yīng)當(dāng)形成相應(yīng)的法律條款，體現(xiàn)到政府預(yù)算管理的法規(guī)框架中。我國目前與政府預(yù)算管理有關(guān)的法律、法規(guī)主要包括：《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國審計(jì)法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》以及一些與預(yù)算會計(jì)有關(guān)的法律法規(guī)等。

我國《憲法》賦予了人民代表大會對預(yù)算和決算的審批權(quán)，賦予了人民代表大會常務(wù)委員會的預(yù)算調(diào)整的審批權(quán)。“十二五”規(guī)劃綱要中指出要“加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威?！睉?yīng)該說對于憲法，需要得到更好得落實(shí)。另外，在未來，我國《憲法》 是否可以考慮從提高財(cái)政透明度的角度對政府預(yù)算管理提出一些原則性的要求，這無疑對提高政府預(yù)算管理水平以及促進(jìn)財(cái)政透明都有著很大作用。有的國家的憲法當(dāng)中就有類似的規(guī)定，例如美國的聯(lián)邦憲法第1 章第9條（Article I, Section 9）中要求其國會：“一切公共資金收支的定期報(bào)告和賬目應(yīng)當(dāng)隨時(shí)公布”。

我國《政府信息公開條例》把財(cái)政預(yù)算和決算報(bào)告作為政府重點(diǎn)公開的信息之一。在未來，《政府信息公開條例》可以考慮提升為《公共部門信息公開法》，更加明確地規(guī)定公眾有權(quán)知道政府預(yù)決算信息、部門預(yù)決算信息、行政事業(yè)單位甚至公共企業(yè)預(yù)決算信息等有關(guān)信息?！?/p>