鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政監(jiān)督相關(guān)問題探討

■羅叢菊

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政是國家財政的重要組成部分。積極探索新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政監(jiān)督工作，客觀分析并采取切實有效措施解決鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）財政監(jiān)督中存在的問題，是當前財政改革和建設(shè)的一個重要課題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政所工作職能及財政監(jiān)督情況

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政所的基本職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政所目前主要承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金的收支管理、非稅收入的征管、國有（集體）資產(chǎn)監(jiān)管、財政補貼資金發(fā)放與信息化管理、執(zhí)行財政監(jiān)督、參與農(nóng)村綜合改革、協(xié)助稅收征管等。當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政除履行管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政收支職能外，還要承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府（工委辦事處）的其他中心工作，如新農(nóng)村建設(shè)、計劃生育、新農(nóng)保費收繳、駐村、社會綜合治理、抗旱救災(zāi)、城中村改造、城市建設(shè)等，財政所被抽調(diào)人員是經(jīng)常的，并明確有相應(yīng)的任務(wù)。

與取消農(nóng)業(yè)稅前相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政職能主要表現(xiàn)為“三個轉(zhuǎn)變”：一是由過去向農(nóng)（居）民收錢的“征管型”向現(xiàn)在給農(nóng)（居）民發(fā)錢的“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。二是由過去抓收入為主的 “收入型”向現(xiàn)在管理財政收支的 “收支并重型”轉(zhuǎn)變。由于中央支農(nóng)惠農(nóng)政策不斷加強，涉農(nóng)補貼和支農(nóng)項目越來越多。三是由過去“單純業(yè)務(wù)型”向現(xiàn)在“綜合協(xié)調(diào)型”轉(zhuǎn)變。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政逐步承擔了組織提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、推進農(nóng)村綜合改革等多項任務(wù)，其綜合協(xié)調(diào)的功能明顯增強。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政監(jiān)督工作開展狀況

縣（區(qū)）級財政部門基本上每年都會制定財政監(jiān)督檢查實施辦法，采取每年檢查面不少于20%的辦法，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）當年年度預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)收支、票據(jù)管理、專項資金管理、土地出讓金征繳、國有資產(chǎn)管理、非稅收入征管及計劃生育撫育費征繳等進行財務(wù)綜合檢查，并抽調(diào)專人開展專項監(jiān)督檢查。

但鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政監(jiān)督工作總體較為薄弱，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政所對財政監(jiān)督工作重視不夠，工作計劃、工作總結(jié)中都沒有開展財政監(jiān)督檢查方面的內(nèi)容。由于財政所的人員經(jīng)常被抽調(diào)參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府（工委、辦事處）的中心工作，財政所也無精力人力組織開展財政監(jiān)督檢查工作。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政所也采用不同的方式開展財政資金監(jiān)管，針對不同的資金采取靈活的監(jiān)管方式，如對涉農(nóng)財政補助等資金進行公示。但這些都只是按上級財政部門的要求做，工作缺乏主動性。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政監(jiān)督存在問題分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政經(jīng)農(nóng)村稅費改革、零戶管理、鄉(xiāng)財縣（區(qū)）管、部門上劃管理等一系列變革之后，組織收入的職能趨向弱化，以“兩稅”征管職能移交至地稅部門為標志，組織稅收收入已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政的歷史印記;鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）預(yù)算管理趨向單一，由過去的“七站八所” 財務(wù)收支涵蓋了一定規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）預(yù)算管理，變成了主要為地方政府人員經(jīng)費、運轉(zhuǎn)及發(fā)展支出所作的預(yù)算性安排?，F(xiàn)在主要承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）預(yù)算管理、補貼資金管理、家電下鄉(xiāng)、民生工程、“一事一議”財政獎補、政策性農(nóng)業(yè)保險、專項資金管理、城鎮(zhèn)建設(shè)投資管理、資產(chǎn)管理、政府債務(wù)管理等十多項具體的業(yè)務(wù)范疇，監(jiān)督內(nèi)容主要向“突出管理、服務(wù)并重、規(guī)模空前、項目繁多”的集中趨勢。隨著公共財政服務(wù)和保障能力的提高，財政管理服務(wù)覆蓋面越來越廣，尤其是惠農(nóng)資金、民生工程、專項資金、財政投資等呈大幅度上升之勢，人們更加關(guān)注財政資金投向哪里以及效益的發(fā)揮問題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政監(jiān)督主要體現(xiàn)于會計核算、財務(wù)報表、預(yù)算的編制和執(zhí)行，通過圍繞財政中心工作、領(lǐng)導(dǎo)交辦、上級專項檢查等方式組織開展對有關(guān)事項的檢查監(jiān)督，也可認為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政內(nèi)部監(jiān)督與上級專職監(jiān)督機構(gòu)檢查相結(jié)合的形式。根據(jù)當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政面臨的工作任務(wù)實施監(jiān)督：一是通過業(yè)務(wù)管理、組織自查、專項檢查、針對群眾來訪舉報等開展財政監(jiān)督。檢查事項包括是否違反強農(nóng)惠農(nóng)政策，是否侵占各項補貼資金、損害群眾利益，不但要把資金 “放到人”，還要把資金“發(fā)對人”，例如糧食補貼、五保供養(yǎng)、農(nóng)村最低生活保障等的發(fā)放。二是通過協(xié)同配合、齊抓共管、委托管理等開展財政監(jiān)督。檢查事項包括是否執(zhí)行了專項資金管理辦法、是否?？顚Ｓ?、工程是否達標以及管護使用情況、群眾的滿意度等，主要涉及一些上級部門安排的項目資金，例如扶貧資金、移民項目資金、村級公益事業(yè)一事一議、新農(nóng)村建設(shè)資金等。三是通過會計核算、預(yù)算管理、專項檢查等開展財政監(jiān)督。檢查事項包括是否執(zhí)行了《會計法》、《預(yù)算法》及相關(guān)制度規(guī)定，保證和維護國家資產(chǎn)安全，例如村賬鄉(xiāng)代理、工資支出、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理等。四是通過財政職能直接實施的監(jiān)督。財政監(jiān)督與行政監(jiān)督、紀檢監(jiān)察、法律監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督不同之處在于實施監(jiān)督對象的主體是使用財政資金的部門，這是由財政部門的職能所決定的，例如財政收支管理、財政預(yù)決算、政府債務(wù)管理等。隨著財政“收支蛋糕”加大，各類強農(nóng)惠農(nóng)資金、專項資金、財政投資的日益增長，社會關(guān)注的焦點是：資金流向到哪里?投資效益如何?這就是說，財政監(jiān)督除了有 “糾錯功能”外，還涉及資金的績效性問題。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）尚未開展財政資金的績效性監(jiān)督。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政監(jiān)督有被“邊緣化”的趨勢

日常財政管理也是財政監(jiān)督的反映，“監(jiān)督寓于管理、管理與服務(wù)并重”應(yīng)成為一種理念。行政運行支出安排、工資管理、涉農(nóng)補貼資金發(fā)放、家電下鄉(xiāng)、民生工程等基礎(chǔ)管理工作可以說有條不紊，可圈可點。而另一類管理，看似“身臨其境”，報表也經(jīng)財政單位及負責(zé)人蓋章、簽字，其具體情況實際上不清楚。例如五保供養(yǎng)、農(nóng)村低保、廉租住房租賃補貼、救災(zāi)救濟資金等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府在資金決策分配時往往不請財政部門參加，把財政事前、事中監(jiān)督排除在門外。有些上級專項資金、民生工程等由主管部門直接安排到項目點，項目信息及資金管理辦法不及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政反饋，施工、驗收過程也沒有要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政部門參加。農(nóng)業(yè)、水利、教育、計生等涉農(nóng)部門多頭下達涉農(nóng)資金，又普遍實行縣（區(qū)）級報賬制，項目實施單位只對縣（區(qū)）級主管部門負責(zé)，作為項目實施地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政無權(quán)過問，資金監(jiān)管自然流于形式，可見鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政就地就近監(jiān)督?jīng)]有得到發(fā)揮。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）還沒有實行財政投資評審制度，招投標中的違規(guī)違法行為還大量存在。這點是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政監(jiān)督新課題，也是當前監(jiān)督“盲區(qū)”。實行“鄉(xiāng)財縣（區(qū)）管”以后，縣（區(qū)）級側(cè)重于發(fā)票的規(guī)范性、支出內(nèi)容合規(guī)性審核等，至于其經(jīng)濟事項合法性、真實性、完整性的監(jiān)督，好似“隔了一層肚皮”、無法深究。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政監(jiān)督一定程度上存在“位卑權(quán)輕”的環(huán)境影響

如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政在基層政府部門之間，地位比不上公安、工商、計生、國土，收入比不了農(nóng)林水、國稅、地稅; 長期的股級機構(gòu)也不利于與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）直屬單位和二級機構(gòu)協(xié)調(diào)、溝通;日常業(yè)務(wù)繁重，工作辛苦，年輕人被抽調(diào)，職工年齡結(jié)構(gòu)偏大，眾多的工作人員長期得不到提拔和重用，工作激情得不到發(fā)揮，也影響了履責(zé)的能力。財政監(jiān)督必然觸及地方政府及個人的利益。一方面，不少人片面地認為財政監(jiān)督是在 “添亂子”，往往造成部門不協(xié)調(diào)、不信任、不配合。另一方面，監(jiān)督的對象主要基于上級主管部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府的決策布置，財政干部始終處于較劣勢地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金的規(guī)模已呈直線上升趨勢，而涉及資金分配和財政投資管理的、加強有效監(jiān)督的有關(guān)政策制定始終滯后，使財政部門行使監(jiān)督缺少“尚方寶劍”。

三、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政監(jiān)督的對策與建議

一是制定出臺指導(dǎo)性文件，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政監(jiān)管職能。根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新情況、新形勢，盡快制定指導(dǎo)性文件，進一步明確和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能。必須盡快建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政監(jiān)督和管理法規(guī)體系。首先要對現(xiàn)有的、不配套的、過時的財政法規(guī)、制度進行全面清理，逐一進行修改、補充、完善或廢止。為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政監(jiān)督和管理提供有力的法律法規(guī)和制度依據(jù)。其次要加快對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政基本職能、財政原則、財政活動基本方式和財政決策程序等內(nèi)容的基本立法規(guī)范進程。從法律上確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政監(jiān)督和管理的地位，準確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政所的監(jiān)管職責(zé)。建立健全資金使用、監(jiān)督管理目標責(zé)任制，切實解決目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理中存在的“重投入、輕管理，重建設(shè)、輕效益”問題。增強管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政綜合預(yù)算。重點是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的財政收支、支農(nóng)項目資金全面納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政管理，確保財政資金安全高效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政所要樹立“大財政”、“大監(jiān)督”觀念，不僅要管理好本級財政資金，對于轄區(qū)內(nèi)單位的所有財政資金，財政所都應(yīng)該按規(guī)定監(jiān)管。

二是強化“兩基”建設(shè)，夯實監(jiān)管基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政“兩基”建設(shè)是龍頭，資金監(jiān)管是核心，制度建設(shè)是關(guān)鍵，服務(wù)“三農(nóng)”是目標。為真正實現(xiàn)服務(wù)“三農(nóng)”的目標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政必須圍繞涉農(nóng)資金監(jiān)管這個核心，進一步加強“兩基”建設(shè)。為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府干擾，有效行使資金監(jiān)管職能，建議中央和省明確將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政所按副科級建制設(shè)置為縣級財政部門的派出機構(gòu)，人、財、物歸縣局統(tǒng)一調(diào)配。加大基礎(chǔ)設(shè)施投入力度。建議中央和省財政專門安排資金，用于支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。主要包括：加快建設(shè)和購置辦公用房、交通工具、辦公設(shè)備等，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政干部創(chuàng)造必要的工作環(huán)境，促進基層財政所規(guī)范化建設(shè)；借助“金財工程”平臺，進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，每個財政所做到內(nèi)外網(wǎng)分設(shè)，統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)軟件，保持網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通，便于信息查詢和監(jiān)管。

三是完善監(jiān)督模式，促進監(jiān)督工作有效開展。要構(gòu)建“預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督檢查、績效評估”四位一體的財政監(jiān)督管理新機制，逐步形成“全員參與、全面覆蓋、全程監(jiān)控” 全方位、多層次的財政大監(jiān)督模式。構(gòu)建“大監(jiān)督”格局，一要完善財政部門職責(zé)分工，形成專職監(jiān)督和業(yè)務(wù)機構(gòu)的縱橫聯(lián)動、齊抓共管的工作格局； 二要完善信息化建設(shè)，加快財政信息化步伐，建立財政監(jiān)督基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)網(wǎng)上查詢、實時監(jiān)控、信息共享，使財政資金運行過程置于財政監(jiān)督部門的監(jiān)控之下，及時發(fā)現(xiàn)財政管理中的漏洞，糾正財政運行偏差；三要完善績效評價機制。將績效評價納入財政監(jiān)督職責(zé)設(shè)計，將績效評價結(jié)果作為預(yù)算編制、調(diào)整的重要依據(jù)，要針對監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)的問題，不斷完善財政管理制度，使財政管理逐步走向科學(xué)化、規(guī)范化。在財政大監(jiān)督理念下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政部門要緊緊圍繞服務(wù)和管理，立足財政特點，切實做好預(yù)算編制管理、組織協(xié)調(diào)收入，對各項財政涉農(nóng)補貼資金、專項資金、項目資金、政府性債務(wù)等實行一個漏斗向下實時加以監(jiān)管，使國有資產(chǎn)管理、單位財務(wù)管理和政策研究、執(zhí)行及反饋等重點工作，貫穿于財政監(jiān)督工作之中，實現(xiàn)制度化。

四是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政干部隊伍建設(shè)。合格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管職能高效有序運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員普遍存在青黃不接、業(yè)務(wù)素質(zhì)良莠不齊的現(xiàn)象，統(tǒng)一招錄一批經(jīng)濟、財會和計算機類專業(yè)人才，充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政干部隊伍；加強干部培訓(xùn)教育，制定培訓(xùn)計劃，由省、市、縣（區(qū)）分期分批對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政干部進行輪訓(xùn)，以提高財政所人員監(jiān)管能力和服務(wù)水平。另外，還有重要一點即給財政所正名正編。按照1995年中央編辦下發(fā)的《關(guān)于地方機構(gòu)改革實施中若干問題的意見》明確指出：中央核定的各級機關(guān)行政編制總額，包括地方稅務(wù)部門……及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的人員。建議將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在職在編人員納入公務(wù)員管理序列，或參照公務(wù)員進行管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政所行使的是綜合管理職能，而其他同樣行使管理職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所都可以是公務(wù)員編制，那么就應(yīng)當給財政所以正名正編，解決公務(wù)員編制，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣（區(qū)）財政雙重管理，經(jīng)費由縣（區(qū)）財政統(tǒng)一核撥，人員和業(yè)務(wù)由縣（區(qū)）財政局統(tǒng)一負責(zé)管理，并建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政干部解決政治待遇的正常途徑，以消除財政所干部職工的后顧之憂?！?/p>