把握形勢 開拓創(chuàng)新推進會計監(jiān)督工作再上新臺階

■吳奇修/財政部監(jiān)督檢查局局長

會計監(jiān)督是財政監(jiān)督機構依法履職的重要內容。新的國際環(huán)境和新的經(jīng)濟形勢使會計監(jiān)督工作面臨更加繁重的任務和更加嚴峻的考驗。在今年1月召開的全國會計監(jiān)督工作總結交流會上，劉建華紀檢組長代表財政部黨組做了重要講話，對近年來的會計監(jiān)督工作所取得的成效予以了充分肯定，對做好新時期會計監(jiān)督工作提出了明確要求。為了貫徹落實國務院領導和財政部領導有關指示精神，財政部監(jiān)督檢查局專門組織9 個專員辦召開了會計監(jiān)管座談會，并召集上市公司和會計師事務所座談聽取意見，深入證券交易所等基層單位開展調研，全面掌握了解有關情況，系統(tǒng)總結近年來的工作經(jīng)驗，準確把握下一階段工作重點，推動會計監(jiān)督工作再上新臺階。

一、全面分析，準確把握會計監(jiān)督工作面臨的形勢和任務

會計工作是經(jīng)濟和財政工作的重要基礎，是完善市場經(jīng)濟體制的重要保障，發(fā)揮著信息保障、決策支持、風險預警、管理提升等重要作用。加強對會計和注冊會計師行業(yè)的監(jiān)管，維護市場經(jīng)濟秩序，是《會計法》和《注冊會計師法》賦予財政部門的重要職責。

自1999年以來，會計監(jiān)督工作歷經(jīng)十幾年的發(fā)展，取得了長足的進步，成績有目共睹。從去年情況看，會計信息質量檢查方面，圍繞國家宏觀調控和財政中心工作，充分發(fā)揮專員辦集團作戰(zhàn)的優(yōu)勢，對日化、能源、房地產(chǎn)等關系國計民生，百姓媒體非常關注的重點行業(yè)開展了聯(lián)合聯(lián)動檢查，查處了一批典型案例，得到了國務院領導和財政部黨組的肯定。證券資格會計師事務所點對點監(jiān)管方面，對事務所的監(jiān)管覆蓋執(zhí)業(yè)質量、風險控制、分所管理、合伙轉制、財務管理等多個方面，動態(tài)、持續(xù)、全面的監(jiān)督架構基本形成。各專員辦基本上完成了“三年輪查一遍”任務，并首次對國際“四大”所開展了聯(lián)合檢查，在國內外和業(yè)內外引起了強烈震動。處理處罰和公告方面，財政部在嚴格審理、依法處理的基礎上，將檢查處理情況予以公開披露，對外發(fā)布了第二十一和二十二號檢查公告，引起了媒體和社會公眾的廣泛關注，新華社、中央電視臺、人民網(wǎng)、經(jīng)濟日報等主流媒體在第一時間進行了重點報道，將此次公告稱為 “會計檢查風暴”，但是公告的目的不是掀起風暴，而是為了使會計監(jiān)督的社會影響力得到進一步提升?？缇潮O(jiān)管合作方面，在歐盟監(jiān)管機構宣布認可與中國審計監(jiān)管等效、會計跨境監(jiān)管取得重大階段性成果的同時，堅持原則性與靈活性相結合，積極妥善應對美國監(jiān)管機構入境檢查要求，與香港的監(jiān)管合作機制進一步完善?？偟膩砜?，近年來會計監(jiān)督工作的思路更加明確，機制更加完善，手段更加先進，效果更加顯著，社會影響日益擴大，有力鞏固了財政部門會計監(jiān)督的主導地位。

但也要清醒地認識到，新時期會計監(jiān)督工作所面臨的任務更加繁重，考驗更加嚴峻，挑戰(zhàn)更加艱巨，責任重大，使命光榮。一是新時期會計監(jiān)督肩負著更加重要的政治使命和社會責任。中央經(jīng)濟工作會議提出“穩(wěn)中求進”的工作總基調，要求準確把握宏觀調控的力度、節(jié)奏、重點，根據(jù)形勢的變化及時作出預調、微調，這對會計信息的真實性、及時性提出了更高的要求。二是會計信息失真的形勢依然嚴峻。雖然目前會計造假的勢頭有所遏制，但會計信息失真的局面尚未根本扭轉。資本市場持續(xù)低迷，個別公司虛假披露、欺詐上市等惡性案件嚴重損害了投資者利益，打擊了公眾信心，各方面對政府加強會計監(jiān)管的呼聲更加強烈，財政部門會計監(jiān)督任務更加艱巨。三是會計監(jiān)督面臨國際化的巨大挑戰(zhàn)。在開展國際會計監(jiān)管合作時，如何與有關國家和地區(qū)監(jiān)管機構進行溝通協(xié)調，如何進一步加強相互的信任合作，如何準確把握維護國家經(jīng)濟安全和履行國際義務的平衡點，是面臨的一項新考驗。這些情況都對會計監(jiān)督工作提出了更大的挑戰(zhàn)，必須予以高度重視，以更大的決心、更高的智慧、更多的努力去應對解決。

二、積極應對，統(tǒng)籌規(guī)劃會計監(jiān)督工作的整體思路

近年來，專員辦會計監(jiān)督工作取得了顯著成效，探索形成了寶貴的經(jīng)驗做法，會計監(jiān)督工作的科學化、精細化、規(guī)范化水平不斷提升。但同時，會計監(jiān)督工作仍存在一些亟待解決的問題，必須引起高度重視。

一是監(jiān)管方式較為單一。監(jiān)管對象點多面廣與監(jiān)管力量薄弱之間的矛盾更加突出，缺少對重點企業(yè)的日常會計監(jiān)管機制，檢查的覆蓋面極為有限，檢查的威懾力無法有效建立。二是檢查成效不夠突出。突出表現(xiàn)在集團作戰(zhàn)優(yōu)勢還未完全發(fā)揮，選戶分散、重點不突出，檢查的規(guī)模效益和系統(tǒng)性、全面性有待進一步提高。三是處理處罰威懾不夠?！稌嫹ā返确煞ㄒ?guī)長期未修訂，存在處罰種類少、力度不足的問題；處理手段單一，缺少公開通報和責任追究機制，嚴重影響了會計監(jiān)督的效果和權威。四是監(jiān)管能力亟待提高。社會發(fā)展日新月異，經(jīng)濟交易和會計核算更加復雜化，會計舞弊的手段也變得更加隱蔽和復雜，查處的難度大大增加。五是行政風險日益加大。檢查公告實現(xiàn)逐戶公告以后，社會公眾對會計監(jiān)督越來越關注，被檢查單位的法律意識也在不斷增強，更加“較真”，導致復議、訴訟等行政風險加大。

從座談情況看，大家對上述問題也有相同的體會，都迫切希望從全局的層面進行系統(tǒng)解決。在這些方面，我們做了積極的探索和努力，也取得了明顯的成效。自去年9月第七次部長辦公會專題研究財政監(jiān)督工作以來，財政部黨組高度重視財政監(jiān)督的頂層設計工作，財政部監(jiān)督檢查局多次召開局長辦公會和局務會專題研究，專門成立了課題組進行攻關，還數(shù)次召集專員辦座談聽取意見，并緊密結合廉政風險防控工作，圍繞建立相互制約、相互協(xié)調的預算監(jiān)督機制，取得了初步成果。在大家的積極努力下，財政監(jiān)督工作得到了財政部黨組前所未有的高度重視，今年春節(jié)后的第一次部長辦公會專題聽取了財政監(jiān)督工作匯報，研究部署全年監(jiān)督檢查工作思路和計劃，大大增強了財政監(jiān)督工作的權威性、規(guī)劃性。年度監(jiān)督檢查計劃首次經(jīng)部長辦公會研究通過，這么多年來還是第一次。專員辦自行組織的監(jiān)督檢查，實行備案制度，必須經(jīng)財政部監(jiān)督檢查局局長辦公會議集體審議通過方可實施，既注重調動專員辦的積極性，又從頂級層面規(guī)避風險，充分體現(xiàn)了“規(guī)定動作”與“自選動作”的統(tǒng)一性和靈活性。在財政部黨組的關心支持下，財政監(jiān)督工作近期取得了一系列突破性進展：2月23日第三次部長辦公會專題審議通過《財政部門監(jiān)督辦法》，3月2日以第69 號部長令形式頒布，5月1 號正式實施；優(yōu)化日常監(jiān)管事項文件正式下發(fā)；中央基層預算單位綜合監(jiān)管工作在全國全面推開；財政部內預算指標管理系統(tǒng)等信息化平臺向監(jiān)督檢查局逐步開放；等等?？梢哉f，財政監(jiān)督頂層設計的許多設想和思路已經(jīng)或者正在逐步實現(xiàn)，財政監(jiān)督迎來了一個難得的機遇期。會計監(jiān)督作為財政監(jiān)督工作的重要組成部分，要珍惜當前來之不易的大好局面，圍繞中心、搶抓機遇，進一步強化大局意識、責任意識，力求實現(xiàn)新突破、取得新成效、再上新臺階。

三、突出重點，進一步明確會計監(jiān)督工作的發(fā)展方向

今后一個時期，各專員辦要堅持服務大局、高位思考，將會計監(jiān)督作為財政部門全面履行宏觀調控、市場監(jiān)管、公共服務等政府職能的重要抓手，緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展大局和財政中心工作，根據(jù)財政監(jiān)督工作的整體思路和要求，統(tǒng)籌規(guī)劃、系統(tǒng)設計會計監(jiān)督工作，進一步拓展職能手段，創(chuàng)新機制方法，明確工作重點，不斷提高工作水平和服務保障能力。

（一）把握監(jiān)管重點，建好“根據(jù)地”

會計監(jiān)督對象點多面廣，包括7900 多家會計師事務所、9 萬多名執(zhí)業(yè)注冊會計師和上千萬戶企事業(yè)單位，不能追求“包打天下”，必須有所取舍、突出重點。專員辦要在財政部的統(tǒng)一組織下，把主要精力放在關系國計民生、與財政管理聯(lián)系緊密、社會高度關注的重點領域，進一步加強對證券資格會計師事務所、上市公司（擬上市公司）、中央企業(yè)的監(jiān)管，建立專員辦會計監(jiān)督的“主陣地”。

在證券資格會計師事務所監(jiān)管方面，財政部已經(jīng)作出了“點對點”監(jiān)管的制度安排，今后要繼續(xù)堅持和完善“點對點”監(jiān)管機制，積極推進綜合評價、分類監(jiān)管，根據(jù)事務所的規(guī)模、業(yè)務性質、內部質量控制進行有針對性的監(jiān)管，不能眉毛胡子一把抓。要綜合利用動態(tài)監(jiān)控、約談、專項調查、事務所自查和重點檢查等多種方式，豐富監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效率。要對事務所執(zhí)業(yè)質量、人員資質、內部管理以及財務核算進行全方位監(jiān)管，并重點關注事務所系統(tǒng)風險和核心業(yè)務，引導事務所以質取勝、健康發(fā)展、穩(wěn)步做大。近期，財政部將密切關注證券資格會計師事務所轉制、整合的最新情況，綜合考慮專員辦人員配備和工作量，對各辦的監(jiān)管分工作進行適當調整。

財政部門會計監(jiān)督的重要內容之一是確保會計法規(guī)、準則制度的貫徹落實和有效執(zhí)行，而上市公司是執(zhí)行會計準則的主體，所以財政部已經(jīng)連續(xù)多年將上市公司作為會計監(jiān)督檢查的重點，在確保上市公司有效執(zhí)行會計準則、提高信息披露的公開透明等方面發(fā)揮了重要作用。最近正是上市公司年報集中披露階段，各專員辦要結合 “逐日盯市”，做好分析排查，著手建立轄區(qū)內上市公司和分工監(jiān)管事務所審計客戶的基礎信息庫，著力完善現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管等日常監(jiān)管機制，逐步過渡到以非現(xiàn)場監(jiān)管為主要手段。專員辦必須牢牢把握上市公司、擬上市公司會計監(jiān)管這一陣地，加強監(jiān)督檢查力度，從源頭上提升上市公司質量，促進資本市場健康發(fā)展，切實維護群眾切身利益和社會穩(wěn)定。

國有企業(yè)特別是中央國有企業(yè)是國民經(jīng)濟的支柱，是國家和人民的共同財富，也是財政政策資金扶持的重點。目前中央企業(yè)實行條線管理，管理層級多、分（子）公司多，地方財政部門不負有直接監(jiān)管責任，對中央企業(yè)特別是分支機構的監(jiān)管總體來講比較薄弱。財政部和專員辦作為履行中央財政監(jiān)督和會計監(jiān)督職責的主體，應將中央企業(yè)列為會計監(jiān)管的重點對象。要在財政部的統(tǒng)一組織下，充分發(fā)揮專員辦上下聯(lián)動的體制優(yōu)勢，對轄區(qū)內央企分支機構的財務管理、會計核算、內部控制、國有資本金預算、財政資金使用等情況加強日常監(jiān)管，樹立財政部門的會計監(jiān)管權威。

中央企業(yè)、上市公司是證券資格會計師事務所的主要客戶，相當一部分央企本身就是上市公司，因此這三塊陣地是緊密結合的整體。專員辦要充分利用雙向延伸這一獨到手段，將日常監(jiān)管和專項檢查有機結合起來，統(tǒng)籌建立覆蓋全面、嚴密高效的監(jiān)管機制。

（二）加強全國聯(lián)動，打好“組合拳”

提高會計監(jiān)督成效，不能“東一榔頭、西一棒子”，必須打好“組合拳”。在檢查選戶上，必須集中力量、突出重點，緊緊圍繞國家宏觀調控的重點領域和財政資金投入的重點方向，每年重點選取數(shù)個壟斷行業(yè)、大型企業(yè)和大型會計師事務所作為檢查重點，切實提升監(jiān)督成效。在檢查組織上，財政部將組織專員辦發(fā)揮統(tǒng)一部署、集團作戰(zhàn)的優(yōu)勢，在全國范圍內開展聯(lián)合聯(lián)動檢查，對企業(yè)總部與子（分）公司從上至下開展系統(tǒng)性的全面檢查，對于集團總部和骨干企業(yè)（如上市公司）安排專員辦交叉檢查，對處于同一地區(qū)的企業(yè)分支機構由當?shù)貙T辦統(tǒng)籌安排就地檢查，從而提高檢查的效率和成效。為了確保聯(lián)合檢查的質量和成效，財政部將加強組織指導，確保聯(lián)合檢查做到“八個統(tǒng)一”：統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一方案、統(tǒng)一進度、統(tǒng)一審理、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一處理、統(tǒng)一公告。同時要充分發(fā)揮各專員辦的主觀能動性，尊重首創(chuàng)精神，尊重自主權，提升發(fā)現(xiàn)問題的能力。除了組織方式的聯(lián)動，專員辦在檢查時還要注意檢查內容的聯(lián)動，統(tǒng)籌協(xié)調會計監(jiān)督與財政收支監(jiān)督職能，從多個角度發(fā)現(xiàn)和處理問題，實現(xiàn)檢查成效最大化。同時，要進一步提升研究和分析問題的能力，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題進行系統(tǒng)的歸總、梳理和分析，剖析其根源，找出體制性、制度性的問題，達到“發(fā)現(xiàn)一個問題，完善一項制度；檢查一戶企業(yè)，規(guī)范一個行業(yè)”的效果。今年檢查結束后，將就發(fā)電企業(yè)集體虧損、交通建設資金管理使用等中央和社會關注的焦點問題形成專題材料，上報國務院和財政部黨組。

（三）加大處理力度，增強“威懾力”

一是加快推動相關法律法規(guī)的修訂完善。目前《注冊會計師法》修訂工作已基本完成，修訂草案中明確了責任認定和行政執(zhí)法的依據(jù)，規(guī)范了對違規(guī)行為的處理處罰。修訂草案現(xiàn)已上報國務院法制辦，有望今年報人大常委會審議通過。下一步還要重點推進《注冊會計師法》實施條例、《會計法》的修訂，并對《會計師事務所審批和監(jiān)督暫行辦法》、《會計師事務所監(jiān)督檢查工作規(guī)程》進行修改。二是統(tǒng)一處理處罰尺度。目前財政部監(jiān)督檢查局結合近年來的集中審理情況，正著手起草會計監(jiān)督檢查處理處罰指導意見，在征求專員辦和地方財政部門意見后進一步修改完善，爭取今年下發(fā)執(zhí)行。在今年的檢查中，還將對聯(lián)合檢查的電力、交通等行業(yè)開展集中匯審，先審理把關、統(tǒng)一尺度，各專員辦再分別下發(fā)處理處罰決定，從而將審理關口前移，提前化解行政風險。三是完善集中審理機制。今年財政部監(jiān)督檢查局局務會決定成立了審理委員會，由局長任主任，分管局領導任副主任，負責內審的相關處處長、黨風廉政建設聯(lián)絡員和相關業(yè)務處處長為成員，對重大事項進行集中審理、統(tǒng)一把關。此外，進一步完善了專家論證、集中約談、交叉復核等做法，有效控制了處理處罰風險和廉政風險。四是研究建立重大問題通報制度。要將檢查發(fā)現(xiàn)的問題和處理情況，向企業(yè)集團總部、主管部門和地方政府通報，督促其整改落實和加大責任追究力度。五是加大公告宣傳和曝光力度。在堅持逐辦、逐戶公告的基礎上，進一步完善會計信息質量檢查公告的內容和指標設計，提高會計監(jiān)督的透明度和影響力。研究建立重大典型案例公告制度，通過新聞通氣會、專題報道等多種方式，加大對典型案例的曝光和宣傳力度，有效擴大會計監(jiān)督的社會影響。

（四）提升監(jiān)管水平，練好“真功夫”

提高檢查成效、樹立監(jiān)管權威，最終還是依靠監(jiān)管水平和能力的提高。會計監(jiān)督隊伍的力量是有限的，要使有限的力量發(fā)揮更大的作用，必須創(chuàng)新監(jiān)管手段，提高工作水平。一是要重視干部的學習和培訓，提高隊伍素質。會計監(jiān)督工作專業(yè)性很強，干部隊伍素質的高低，是決定會計監(jiān)督工作成敗的關鍵。要在堅持每年舉辦會計監(jiān)督業(yè)務培訓班的基礎上，以集中培訓、現(xiàn)場交流、業(yè)務論壇、赴事務所鍛煉等多種形式，開展多角度、多層次的培訓交流，不斷提高干部的理論水平和業(yè)務技能。二是要進一步完善監(jiān)督檢查機制，規(guī)范工作程序。進一步總結和完善檢查選戶、查前培訓、現(xiàn)場檢查、查后審理、處罰公告等工作方法和機制，制定和完善一整套明確、詳細的規(guī)章制度和操作指南，進一步提高會計監(jiān)督的科學化、規(guī)范化水平。三是要加強會計監(jiān)督檢查軟件的推廣應用。目前會計信息質量檢查軟件已經(jīng)開發(fā)了單機版和小組作業(yè)版兩個版本，配發(fā)至全國專員辦使用。要繼續(xù)做好相關操作培訓工作，指導和推動專員辦在今年對大型企業(yè)集團的檢查中全面應用檢查軟件，提高會計監(jiān)督檢查的技術水平和科技含量。四是要充分利用監(jiān)管信息系統(tǒng)，強化日常監(jiān)管。目前注冊會計師行業(yè)行政監(jiān)管信息系統(tǒng)二期已經(jīng)上線運行，各專員辦要充分利用好這個平臺，依托會計師事務所業(yè)務報備，加強對事務所執(zhí)業(yè)質量的動態(tài)監(jiān)控和分析研究，增強日常監(jiān)管的及時性、針對性。五是積極推進會計報表單一來源機制，從源頭上解決企業(yè)編造多套報表問題。財政部將以事務所業(yè)務報備系統(tǒng)為基礎，推動報表單一來源機制建設，會同有關部門抓緊研究和進行試點，研究解決信息共享和互聯(lián)互通問題，對會計信息失真問題進行源頭綜合治理。

（五）注重部門協(xié)調，辦好“議事堂”

治理會計信息失真是一個龐大的系統(tǒng)工程，財政部門既要發(fā)揮會計監(jiān)督的主導作用，又要加強部門合作，有效整合監(jiān)管資源。財政部歷來重視與有關部門的協(xié)調配合，并建立起了相應的協(xié)調溝通機制。各地專員辦在這方面也進行了積極的探索，如部分專員辦與審計特派辦、證監(jiān)局、地方國資委、財政廳、注協(xié)等部門初步建立起了“1+5”工作機制，建立了會計監(jiān)督聯(lián)席會議制度、年報集中布置制度、會計監(jiān)督工作援助制度、信息共享制度等，通過整合監(jiān)管資源，提升了會計監(jiān)管效率。今后，要總結推廣以上經(jīng)驗，形成財政部門牽頭協(xié)調，審計、證券監(jiān)管、國有資產(chǎn)管理等相關部門共同參與的會計監(jiān)督工作格局，加強溝通協(xié)作，構建互有分工、相互協(xié)作、運轉協(xié)調的會計監(jiān)管體系。一方面財政部門要主動加強溝通協(xié)調，建立起互信互動的合作關系，通過信息共享避免重復檢查，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成監(jiān)管合力；另一方面，會計監(jiān)管是《會計法》和《注冊會計師法》賦予財政部門的法定職責，財政部監(jiān)督檢查局和專員辦守土有責，要進一步加大監(jiān)督力度，樹立監(jiān)管權威，形成覆蓋全面、運轉協(xié)調、規(guī)范高效的會計監(jiān)督體系，鞏固財政部門在會計監(jiān)管和注冊會計師行業(yè)行政監(jiān)管方面的主導地位。

2012年是 “十二五” 規(guī)劃的第二年，要以更加昂揚的斗志，更加奮發(fā)有為的精神狀態(tài)，更加扎實有效的工作舉措，全面開創(chuàng)會計監(jiān)督工作新局面，充分發(fā)揮會計監(jiān)督在保障財稅政策執(zhí)行、促進經(jīng)濟結構轉型、服務保障民生、深化改革開放等方面的積極作用，以更加優(yōu)異的成績迎接黨的十八大勝利召開！★