中國社會福利體系的目標(biāo)定位:從“補缺型”到適度“普惠型”

王一

(吉林大學(xué)哲學(xué)社會學(xué)院;吉林省社會科學(xué)院社會學(xué)所，吉林長春130033)

中國社會福利體系的目標(biāo)定位:從“補缺型”到適度“普惠型”

王一

(吉林大學(xué)哲學(xué)社會學(xué)院;吉林省社會科學(xué)院社會學(xué)所，吉林長春130033)

社會福利目標(biāo)定位是國家如何將社會福利資源提供給社會群體以滿足他們需要的原則。中國在從國家重建、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文革到改革開放階段均以國家為本作為社會福利的目標(biāo)定位，提供社會福利給特珠群體，形成了補缺型社會福利。事實上，窄覆蓋、低水平的社會福利完全不能滿足民生需要，和諧社會的建設(shè)迫切需要社會福利制度從補缺型轉(zhuǎn)變到適度普惠型。

社會福利;補缺型;適度普惠型

中國社會福利體系建設(shè)走過艱難的發(fā)展道路，時至今日，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的中國社會福利體系轉(zhuǎn)型仍然沒有成功，在保障民生方面存在諸多問題。我國在社會福利提供上重視社會問題出現(xiàn)以后對社會群體的補救，重視特殊社會群體的福利提供，重視金錢方面的救助而忽視社會福利服務(wù)體系的建設(shè)，忽視國家社會福利責(zé)任的提升和能力建設(shè)，是補缺型的社會福利制度安排。事實上，窄覆蓋、低水平的社會福利完全不能滿足民生需要，和諧社會的建設(shè)迫切需要社會福利制度從補缺型轉(zhuǎn)變到適度普惠型。而社會福利體系轉(zhuǎn)型的核心任務(wù)是從理論和制度上反思中國社會福利體制發(fā)展的問題，重新定位中國社會福利體系的目標(biāo)。

一、社會福利的兩種典型模式:“補缺型”和“普惠型”

1958年，威倫斯基和勒博在其出版的《工業(yè)社會與社會福利》一書中首次提出了著名的社會福利兩分法，即“補缺型”社會福利和“制度型”社會福利?！把a缺型”社會福利重視家庭和市場的作用，強調(diào)依靠家庭和市場來提供個人所需的福利待遇，即只有當(dāng)家庭和市場的作用失靈而難以提供個人所需的福利待遇時，國家和政府才會承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。與此相對，“制度型”社會福利則重視國家和政府的作用，認(rèn)為國家對于個人的福利需求負(fù)有不可推卸的責(zé)任，主張依靠國家和政府通過一整套完善的法規(guī)制度體系，提供個人所需的社會福利。與此同時，英國學(xué)者蒂特馬斯也提出類似的劃分標(biāo)準(zhǔn)，強調(diào)“普惠型”社會福利是一種面向全民的社會政策，旨在提升全民的福利水平。

在一般意義上說，“補缺型”社會福利起源于1601年英國頒布的《伊麗莎白濟(jì)貧法》，通?？梢哉J(rèn)為是與工業(yè)化初期階段相聯(lián)系的社會福利發(fā)展模式。“補缺型”社會福利以自由主義哲學(xué)為理論基礎(chǔ)，認(rèn)為自由競爭是資源配置的最佳方式，市場經(jīng)濟(jì)是實現(xiàn)社會福利的有效途徑，國家對于市場的干預(yù)只會降低資源配置的效率，損害社會福利的最大化，因而主張國家僅對市場化進(jìn)程中生活困難的居民實施最低限度的福利保障。“普惠型”社會福利起源于二戰(zhàn)后歐洲福利國家的理論和實踐，通常可以認(rèn)為是與工業(yè)化高級階段相聯(lián)系的社會福利發(fā)展模式。“普惠型”社會福利以歐洲社會民主主義理論為指導(dǎo)，認(rèn)為貧困源于社會而非個人的原因，享受全面的高水平的福利保障，是全體公民的一項基本權(quán)利。同時，大規(guī)模稅收和轉(zhuǎn)移支付也可以增加社會福利的邊際效益和總量。在實踐中，英美推行“補缺型”社會福利，北歐國家推行“普惠型”社會福利。

在核心意義上說，以上兩種模式爭論的焦點是社會福利資源的指向即社會福利的“目標(biāo)定位”以及政府職責(zé)定位?！澳繕?biāo)定位理論”是近幾年來西方在社會福利政策改革進(jìn)程中興起的一種思潮。按照西方學(xué)者的定義，“目標(biāo)定位是指把社會保障資源分配給人口中的一個特定子群體(通常是那些被認(rèn)為是最貧困的人)的過程”，“任何試圖確定一項社會風(fēng)險和相關(guān)受益人(受保護(hù)者)的做法都可被稱作目標(biāo)定位”，“在社會福利政策之中，目標(biāo)定位這一概念通常指將稀缺資源有效地分配給那些最需要的人?！保?］(P273)目標(biāo)定位涉及兩個問題:一是，如何界定目標(biāo)定位政策中的“有需要的人”，或者說如何定義“最需要的人”。家計調(diào)查是實施目標(biāo)定位的一種最常見的確定方式。二是，如何將有限的資源定位于“最需要的人”身上，也就是通過制定和實施什么樣的社會福利政策，把有限的社會福利資源用于“最需要的人”。目標(biāo)定位的不同，決定了兩種模式截然不同的理念和特征。

二、中國現(xiàn)實:社會福利現(xiàn)狀和轉(zhuǎn)型發(fā)展任務(wù)

經(jīng)過改革開放30年來的努力，特別是經(jīng)過20世紀(jì)90年代以來的改革和建設(shè)，我國城市社會福利體系的基本框架已經(jīng)形成。在養(yǎng)老保險方面，國務(wù)院于1997年發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，2005年發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，最終確立了獨立于企事業(yè)單位之外的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的社會養(yǎng)老保險制度。在醫(yī)療保險方面，1998年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，在全國范圍建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度。2007年印發(fā)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的指導(dǎo)意見》，在79個城市啟動試點和推進(jìn)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險工作。在失業(yè)保險方面，1999年國務(wù)院頒布施行《失業(yè)保險條例》。1995年、1996年，生育保險、工傷保險也相繼建立。在社會救助方面，1999年頒布了《城市居民最低生活保障條例》，使城市低保成為我國一項正式的制度。在農(nóng)村，2000年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國建立最低生活保障制度的通知》，將低保制度擴(kuò)展至農(nóng)村。2003年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，確立以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。2009年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農(nóng)村居民老年基本生活?？傮w而言，中國社會福利制度建設(shè)成效顯著，配合了經(jīng)濟(jì)體制改革，但制度體系遠(yuǎn)未完善，存在著覆蓋面較窄、保障水平有限以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等諸多問題，甚至被認(rèn)為是改革開放以來最不盡如人意的一項體制改革，面臨著艱巨的轉(zhuǎn)型發(fā)展任務(wù)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

一是目標(biāo)定位和政府職責(zé)不甚明確。改革開放以來，社會福利一直作為市場經(jīng)濟(jì)體制改革的配套措施加以推進(jìn)，學(xué)界對社會福利的研究也一直是短期的應(yīng)急性研究，缺乏對社會福利目標(biāo)方向等基礎(chǔ)性理論研究和對政府職能的明確定位。改革30年來，我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的明顯軌跡是，政府在社會福利中的角色經(jīng)歷了一個退出或縮小的過程——從計劃經(jīng)濟(jì)時期的城市職工相對較高水平的福利保障，到改革以后，由于企業(yè)福利改革和下崗、失業(yè)等諸多原因，大多數(shù)城市職工失去原有福利，而農(nóng)村依然缺乏福利保障。這是因為，在經(jīng)濟(jì)改革過程中，政府機(jī)構(gòu)一直將經(jīng)濟(jì)建設(shè)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于絕對的優(yōu)先地位，在“效率優(yōu)先、兼顧公平”的口號下，以為貧困等大多數(shù)社會問題隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會自然而然地得到解決，因而過多地強調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對福利供給的限制，而未能從社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和社會福利自身價值取向出發(fā)，切實擔(dān)負(fù)起社會福利轉(zhuǎn)型發(fā)展的主導(dǎo)責(zé)任，結(jié)果導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡。

二是擴(kuò)大覆蓋面的問題較為突出。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型過程中，由于企業(yè)福利保障功能的弱化和逐步剝離，城市居民原有的“國家—單位”制較高水平的社會福利趨于瓦解，而新的社會化福利體系尚不健全。如城市基本養(yǎng)老保險制度的建立，在中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮著巨大的作用，但擴(kuò)大覆蓋面和控制替代水平始終是一項艱巨的工作。醫(yī)療保險制度改革由于覆蓋率下降、缺乏公益性和整體費用急劇攀升而備受批評。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國衛(wèi)生總費用由1980年的143．2億元猛增到2006年的9843．3億元，增長了近68倍，但看病難、看病貴的問題依然沒有得到很好解決。在農(nóng)村，雖然部分地區(qū)已開始了基本養(yǎng)老、新型合作醫(yī)療和最低生活保障，但絕大部分農(nóng)村居民依然延續(xù)著社會福利缺乏的生活狀態(tài)，遠(yuǎn)沒有達(dá)到1952年國際勞工組織制定的這三項保險至少應(yīng)該覆蓋全體居民20%的國際最低標(biāo)準(zhǔn)。

三是存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。我國社會福利保障體系在建立之初走的就是一條城鄉(xiāng)分割的道路，城市社會保障制度在保險的項目、覆蓋率及保障水平等方面均大大高于農(nóng)村。統(tǒng)計表明，1991—2005年城市人均社會保障支出占人均GDP的比重平均為15%，而農(nóng)村只有0．18%，城市人均享受的社會保障費用支出是農(nóng)村的90倍之多。相對于農(nóng)村居民較低的轉(zhuǎn)移性支付收入，城市居民轉(zhuǎn)移性支付一般都在20%左右，占到總收入的1/5強。目前，我國城市社會福利已經(jīng)包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險、失業(yè)保險、社會救助及最低生活保障制度，相比之下，覆蓋全體農(nóng)村居民的也只有近幾年推行的新農(nóng)村合作醫(yī)療保險進(jìn)展較為迅速。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和非農(nóng)化的發(fā)展，近20余年我國出現(xiàn)了人數(shù)眾多的仍然保有“農(nóng)村戶口”的“非農(nóng)村人口”，俗稱“農(nóng)民工”。截至2011年底，我國農(nóng)民工總量超過2．5億人，參加基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險的農(nóng)民工比例均不足20%。

二、“東亞經(jīng)驗”:構(gòu)建中的普惠型福利體系

在近年有關(guān)福利制度的研究中，認(rèn)為存在著一個“東亞群”(cluster)，包括日本、韓國、新加坡等國家和中國的臺灣、香港地區(qū)。但東亞各國和地區(qū)回應(yīng)社會需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式是不同的，其中日本和韓國已經(jīng)開始進(jìn)入“后生產(chǎn)主義福利體制”，福利制度的轉(zhuǎn)型尤其是普惠型福利體系的建立最為引人注目。

普惠型福利體系主動回應(yīng)社會需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重挑戰(zhàn)。首先，普惠型福利體系積極回應(yīng)社會需求。在20世紀(jì)60年代，日本實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的高速增長，在這一過程中，日本解決了大量的貧困問題，但還沒有實現(xiàn)包容性發(fā)展，各種社會問題不斷出現(xiàn)。于是，日本開始調(diào)整發(fā)展理念，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果轉(zhuǎn)化為國民福利，開始進(jìn)行國家福利的重構(gòu)，并在1973年宣布開啟“福利元年”。日本先后制訂了《福利六法》，社會保險領(lǐng)域確立了“國民皆保險、國民皆年金”體制，之后又增加了護(hù)理保險等。［2］(P37)其次，普惠型福利體系推進(jìn)回應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。1997年亞洲金融危機(jī)通常被認(rèn)為是東亞福利體制轉(zhuǎn)型的重要時間點，這不僅意味著東亞福利體制在1997年前后由于整體經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)的改變而產(chǎn)生了不同的福利需求，而且回應(yīng)方式的不同也造成福利體制轉(zhuǎn)型的差異。其中作為亞洲金融危機(jī)中主動回應(yīng)型代表國家之一的韓國，在金融危機(jī)的催化下提出要把“先增長后福利”的模式改變?yōu)榧饶艹浞滞诰驖摿τ帜軐崿F(xiàn)社會福利先進(jìn)化的“同步發(fā)展模式”，政府開始推行一系列新的社會福利方案和擴(kuò)張既有的社會福利方案來強化韓國的社會保障制度。

普惠型福利體系的建立是經(jīng)濟(jì)政策和社會政策關(guān)系重新調(diào)整的結(jié)果。［3］(P232)在東亞發(fā)展中，曾以“低社會福利，高經(jīng)濟(jì)增長”的模式為自豪，相信“經(jīng)濟(jì)增長就是最好的福利”。目前出現(xiàn)的從“生產(chǎn)主義福利體制”向“后生產(chǎn)主義福利體制”的轉(zhuǎn)向，不僅反映了國家政策目標(biāo)的改變和努力回應(yīng)不斷出現(xiàn)的福利需求所帶來的政策調(diào)整，總體上還反映了東亞福利改革都朝著國家更多的干預(yù)、覆蓋面更廣的方向發(fā)展，政府采納了社會福利計劃作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策手段，被確立為經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體架構(gòu)的一部分，同時調(diào)整發(fā)展理念，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果轉(zhuǎn)化為國民福利。

四、目標(biāo)定位:構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的適度“普惠型”社會福利體系

當(dāng)前，中國社會福利制度的改革究竟是“補缺”還是“普惠”，這是涉及中國社會福利未來發(fā)展的重大戰(zhàn)略性問題。在此問題上，學(xué)術(shù)界一直爭論激烈。綜合學(xué)界的爭論，大多“補缺型”社會福利主張者都以中國是發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)和財政實力有限，且人口眾多，社會均質(zhì)性差為依據(jù)，認(rèn)為中國目前只能立足自身國情，構(gòu)建一種底線公平的“補缺型”的社會福利保障模式。而“普惠型”社會福利主張者則認(rèn)為，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會已經(jīng)進(jìn)入新的歷史發(fā)展階段，再以改革之初的國情來遲緩覆蓋城鄉(xiāng)的社會福利體系建設(shè)已不合時宜。綜合以上觀點，結(jié)合“東亞經(jīng)驗”，筆者認(rèn)為，改革開放推動中國經(jīng)濟(jì)和社會加速轉(zhuǎn)型，并由此造成了社會結(jié)構(gòu)的斷裂和利益格局的失衡，迫切需要社會福利作出相應(yīng)的制度性安排，而經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展和社會加速轉(zhuǎn)型也為社會福利重建奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)和體制保障?？傮w說來，我國社會福利改革的目標(biāo)定位應(yīng)為“普惠型”福利發(fā)展模式，同時也兼顧“補缺型”的一些理念和特征，因此可以稱之為一種適度“普惠型”的社會福利發(fā)展模式。

首先，要注重普遍性。相對于北歐國家的全民社會福利，“普惠”在我國則主要體現(xiàn)為建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會福利保障體系，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)社會福利制度，逐步將社會各類人群納入覆蓋范圍，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和應(yīng)保盡保。在城鎮(zhèn)，繼續(xù)完善現(xiàn)有福利制度，逐步把各類職工和靈活就業(yè)人員都納入覆蓋范圍，同時抓緊建立城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和農(nóng)民工社會保險制度，加緊研究制定城鎮(zhèn)沒有參加養(yǎng)老保險的困難集體企業(yè)和無工作老年人的基本生活保障辦法。在農(nóng)村，全面建立農(nóng)村最低生活保障制度，進(jìn)一步推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。當(dāng)前，要特別注意解決被征地農(nóng)民的就業(yè)和社會福利保障問題，做到即征即保。

其次，要注重多層次性。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不是城鄉(xiāng)統(tǒng)一，城鄉(xiāng)生產(chǎn)力水平和各方面情況不同，城鄉(xiāng)居民在現(xiàn)階段享有的保障項目和保障水平會有所區(qū)別，不可能是一個標(biāo)準(zhǔn)，但也要著手研究城鄉(xiāng)社會福利待遇水平的科學(xué)銜接和合理流轉(zhuǎn)，逐步提高統(tǒng)籌層次，制定全國統(tǒng)一的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法，努力為構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會福利體系做好準(zhǔn)備。多層次性的另一個含義就是，在制度設(shè)計上貫穿多層次原則，即以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充。如果說，廣覆蓋是解決公平性問題的話，多層次所要解決的則是承認(rèn)差別的問題。

第三，要注重適度性。在責(zé)任分擔(dān)上，借鑒“底線公平”的發(fā)展理念，對涉及公民生存和發(fā)展的“底線”之下的部分，如基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、基本生活保障，由政府實施全責(zé)和兜底保障，“底線”之上則可以由市場、企業(yè)和社會組織甚至個人去承擔(dān)。實行政府主導(dǎo)，但不包辦，充分發(fā)揮社會機(jī)制、市場機(jī)制或者私人機(jī)制的積極作用，在國家、社會、市場、個人之間建立一種動態(tài)的責(zé)任分擔(dān)平衡機(jī)制。堅持福利保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，建立健全與物價水平、工資或收入水平等指標(biāo)聯(lián)動的待遇調(diào)整機(jī)制，實施福利支出總量控制，確保剛性的社會福利制度具有柔性的自我調(diào)節(jié)能力。

［1］尼爾·杰爾伯．社會福利的目標(biāo)定位——全球發(fā)展趨勢與展望［M］．北京:中國勞動社會保障出版社，2004．

［2］沈潔．日韓養(yǎng)老政策樣本［J］．財經(jīng)，2010，(10)．

［3］楊團(tuán)，彭希哲．當(dāng)代社會政策研究［M］．北京:中國勞動社會保障出版社，2009．

責(zé)任編輯 劉絳華

C931．7

A

1008－6463(2012) 04－0068－03

2012－07－10

國家社會科學(xué)基金重大招標(biāo)項目“從穩(wěn)定到有序:社會管理機(jī)制研究“(07＆ZD049);吉林大學(xué)研究生創(chuàng)新基金資助項目20122003。

王一，吉林大學(xué)哲學(xué)社會學(xué)院博士生，吉林省社會科學(xué)院社會學(xué)所助理研究員。