淺析事業(yè)單位財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)

○孫 潔

（中國疾病預(yù)防控制中心環(huán)境與健康相關(guān)產(chǎn)品安全所 北京 100021）

淺析事業(yè)單位財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)

○孫 潔

（中國疾病預(yù)防控制中心環(huán)境與健康相關(guān)產(chǎn)品安全所 北京 100021）

本文根據(jù)當(dāng)前事業(yè)單位專項(xiàng)資金使用、管理及目前審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題以及產(chǎn)生這些問題的原因進(jìn)行了分析，并提出今后做好事業(yè)單位專項(xiàng)資金審計(jì)的措施。

財(cái)政專項(xiàng)資金管理 規(guī)范 專項(xiàng)資金審計(jì)

財(cái)政專項(xiàng)資金是對(duì)單位資金支持的一種重要方式，近年來我國先后出臺(tái)了《國家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》、《國家科技支撐計(jì)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》等文件，各地方也制定了相應(yīng)的管理辦法，使專項(xiàng)資金的管理有了明確的依據(jù)。為了進(jìn)一步規(guī)范專項(xiàng)資金的管理，對(duì)專項(xiàng)資金的申報(bào)、評(píng)審、立項(xiàng)、執(zhí)行的全過程進(jìn)行監(jiān)管，提高資金使用效益，建立專項(xiàng)資金審計(jì)制度、加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理成為專項(xiàng)管理的重要環(huán)節(jié)和有機(jī)組成部分。在新形勢(shì)下，研究和探索事業(yè)單位專項(xiàng)資金審計(jì)工作，對(duì)于提升事業(yè)單位和國家專項(xiàng)資金管理水平、促進(jìn)專項(xiàng)資金的有效利用、增加單位的核心競(jìng)爭(zhēng)力具有十分重要的意義。

一、目前事業(yè)單位財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算管理模式存在的問題

目前事業(yè)單位財(cái)政專項(xiàng)資金的預(yù)算管理模式是指先由單位提出立項(xiàng)申請(qǐng)，報(bào)送相關(guān)主管部門及財(cái)政，在項(xiàng)目論證和評(píng)審?fù)ㄟ^后，財(cái)政專項(xiàng)資金于項(xiàng)目實(shí)施前按預(yù)算中年度比例撥付，是一種財(cái)政先支持、單位后使用的模式。該模式在實(shí)際運(yùn)行過程中主要存在以下問題。

1、重預(yù)算，輕管理

目前資金管理模式下，單位能否取得財(cái)政專項(xiàng)資金撥款的關(guān)鍵在于項(xiàng)目是否獲得立項(xiàng)，因此大部分單位為爭(zhēng)取財(cái)政專項(xiàng)資金撥款，提高項(xiàng)目立項(xiàng)的命中率，會(huì)集中大量的人力、物力、財(cái)力從事項(xiàng)目的申報(bào)工作，往往在申報(bào)材料中夸大實(shí)施后的經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)指標(biāo)，提供的知識(shí)產(chǎn)權(quán)資料與項(xiàng)目關(guān)聯(lián)度不高，同一個(gè)項(xiàng)目多頭申報(bào)或變換名稱重復(fù)申報(bào)，以至于項(xiàng)目無法達(dá)到合同要求或重復(fù)立項(xiàng)造成財(cái)政資金浪費(fèi)。在獲得項(xiàng)目立項(xiàng)后，多數(shù)單位又疏于管理，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施、資金使用等情況缺乏及時(shí)的跟蹤問效，沒有按項(xiàng)目合同的規(guī)定及時(shí)配備相關(guān)人員，項(xiàng)目進(jìn)度慢，會(huì)計(jì)核算不及時(shí)。

2、重硬件，輕軟件

目前，財(cái)政專項(xiàng)資金的預(yù)算一般根據(jù)立項(xiàng)審批部門的指南在所申請(qǐng)項(xiàng)目類型的資助額度內(nèi)編制，而非根據(jù)科研過程中的實(shí)際需要。同時(shí)，在經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制過程中，要求過細(xì)，不符合科研規(guī)律。對(duì)項(xiàng)目預(yù)算中有形硬件投入如設(shè)備、材料、測(cè)試加工等費(fèi)用容易審批通過，而對(duì)差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、國際交流費(fèi)及人員經(jīng)費(fèi)限制較嚴(yán)，不利于科研工作者進(jìn)行廣泛交流，從而影響了他們的積極性和創(chuàng)造性。

3、部分事業(yè)單位財(cái)政專項(xiàng)資金使用列支與預(yù)算偏差較大

單位申請(qǐng)立項(xiàng)時(shí)審批部門對(duì)經(jīng)費(fèi)使用列支的項(xiàng)目、金額、比重有明確的預(yù)算，但是在實(shí)際執(zhí)行過程中卻與預(yù)算存在較大偏差，主要表現(xiàn)為：一是項(xiàng)目立項(xiàng)前的經(jīng)費(fèi)使用通常在單位日常費(fèi)用中列支，擠占了日常費(fèi)用；二是項(xiàng)目獲得立項(xiàng)，款項(xiàng)到位后，將專項(xiàng)資金移作其他項(xiàng)目或轉(zhuǎn)作其他收入，嚴(yán)重違背了預(yù)算；三是單位任意擴(kuò)大專項(xiàng)資金的列支范圍，隨意改變資金性質(zhì)和用途，偏離預(yù)算范圍使用專項(xiàng)資金，違背了?？顚Ｓ玫脑瓌t，導(dǎo)致專項(xiàng)資金中與項(xiàng)目無直接關(guān)系的支出（如招待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)等）占比過大，造成了支出結(jié)構(gòu)不合理。

4、投入產(chǎn)出不配比

部分事業(yè)單位在財(cái)政專項(xiàng)資金的使用過程中，由于缺少績效評(píng)價(jià)機(jī)制，難以掌握財(cái)政專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)化為直接生產(chǎn)力的大小、對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)度、科研創(chuàng)新能力的提高、科技進(jìn)步、對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)、對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的推動(dòng)等投入產(chǎn)出情況，使得相當(dāng)一部分單位形成“用完財(cái)政專項(xiàng)資金就相當(dāng)于完成任務(wù)”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致財(cái)政專項(xiàng)資金投入與產(chǎn)出不配比。

5、立項(xiàng)時(shí)合作單位過多，難以管理

財(cái)政專項(xiàng)資金最初立項(xiàng)時(shí)，合作單位過多，造成資金到位后形成資金分配困難，在項(xiàng)目立項(xiàng)選擇合作單位時(shí)往往存在選定的主觀性和隨意性，在項(xiàng)目完成進(jìn)行審計(jì)的過程中，對(duì)過多的合作單位，牽頭單位將資金撥付給合作單位后，就失去控制與管理權(quán)，這樣在審計(jì)過程中存在對(duì)項(xiàng)目明細(xì)和預(yù)算清單取證困難，合作單位如有超預(yù)算開支、與科研立項(xiàng)書預(yù)算不符等情況，不僅立項(xiàng)牽頭單位無法控制，單靠審計(jì)人員在短期內(nèi)也很難對(duì)過多的合作單位進(jìn)行考證。這樣容易造成資源浪費(fèi)，滋生腐敗，給國家造成損失。

6、部分單位財(cái)務(wù)核算相對(duì)混亂，不能按要求核算專項(xiàng)資金

財(cái)政專項(xiàng)資金的核算遵循財(cái)政專項(xiàng)資金的有關(guān)經(jīng)費(fèi)使用制度，而單位日常的財(cái)務(wù)核算遵循的是會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，單位財(cái)務(wù)人員需同時(shí)掌握這兩種核算標(biāo)準(zhǔn)才能實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的正確核算，而實(shí)際操作中大部分財(cái)務(wù)人員僅限于對(duì)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的學(xué)習(xí)和運(yùn)用，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的有關(guān)經(jīng)費(fèi)管理使用制度缺乏系統(tǒng)的學(xué)習(xí)掌握，導(dǎo)致財(cái)政專項(xiàng)資金的財(cái)務(wù)核算相對(duì)混亂，給審計(jì)人員在進(jìn)行財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)時(shí)帶來了一定的麻煩。

7、預(yù)算執(zhí)行情況差，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人與財(cái)務(wù)人員缺少溝通

在財(cái)政專項(xiàng)資金執(zhí)行過程中，部分單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不是嚴(yán)格按照預(yù)算進(jìn)度使用資金，法律意識(shí)淡薄，不重視資金的使用。他們往往只注重項(xiàng)目申請(qǐng)，卻不重視項(xiàng)目的執(zhí)行和經(jīng)費(fèi)的管理，而是到了項(xiàng)目快結(jié)束接近驗(yàn)收時(shí)，突擊使用經(jīng)費(fèi)，造成項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的前松后緊。有的是雖經(jīng)財(cái)務(wù)人員多次督促、提醒，仍然不理會(huì)預(yù)算執(zhí)行情況，有些是財(cái)務(wù)部門只是一味負(fù)責(zé)核算，很少或根本不與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行溝通，這樣會(huì)使專項(xiàng)資金即不能按照立項(xiàng)時(shí)的預(yù)算進(jìn)度完成資金的使用、也不能很好地完成項(xiàng)目所賦予的任務(wù)。

二、做好事業(yè)單位專項(xiàng)資金審計(jì)的對(duì)策

1、建立內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)相結(jié)合的模式

目前接觸的部分事業(yè)單位，對(duì)于財(cái)政專項(xiàng)資金的審計(jì)往往是在項(xiàng)目結(jié)束后，由單位委托政府有關(guān)部門指定的會(huì)計(jì)師事務(wù)所來完成審計(jì)工作的。這樣不利于對(duì)財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用的事中監(jiān)督，由于內(nèi)部審計(jì)常置于單位內(nèi)部，具備得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，如果是賦予財(cái)政專項(xiàng)資金的牽頭單位的內(nèi)部審計(jì)部門特定的權(quán)力，建立財(cái)政專項(xiàng)資金的牽頭單位的內(nèi)部審計(jì)部門程序，在項(xiàng)目資金實(shí)施過程中，對(duì)本單位撥付出去的其他合作單位的資金，牽頭單位的內(nèi)部審計(jì)部門自己或與這些合作單位內(nèi)部審計(jì)部門合作，以達(dá)到對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的事中監(jiān)督，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，以維護(hù)單位的全局利益、長遠(yuǎn)利益，使內(nèi)部審計(jì)成為審計(jì)“免疫系統(tǒng)”中的第一道防線。

2、嚴(yán)格按照專項(xiàng)資金管理辦法進(jìn)行審計(jì)

近年國家出臺(tái)的有關(guān)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法中，明確規(guī)定不能在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中支付參與本項(xiàng)目工作人員費(fèi)用（包括在職人員的工資或津貼等），對(duì)個(gè)別單位仍有出現(xiàn)此類經(jīng)費(fèi)者，要嚴(yán)格把關(guān)，糾正各種違規(guī)現(xiàn)象。另對(duì)預(yù)算執(zhí)行偏差大的單位，要提出相應(yīng)意見，在審計(jì)報(bào)告中有所體現(xiàn)，做出公正性的監(jiān)督與評(píng)價(jià)。對(duì)于牽頭單位撥付出去的資金，審計(jì)時(shí)，最好建立從上到下相互關(guān)聯(lián)、相互銜接的延伸審計(jì)和多項(xiàng)相關(guān)資金同時(shí)審計(jì)的綜合性審計(jì)方法。必須對(duì)這些合作單位提供的資料進(jìn)行客觀分析，對(duì)他們資金使用的合規(guī)性、合理性和有效性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督與評(píng)價(jià)審查有無違反專項(xiàng)資金管理辦法地方，確保財(cái)政專項(xiàng)資金的安全完整。

3、做好財(cái)務(wù)賬務(wù)與項(xiàng)目目標(biāo)的統(tǒng)一

在審計(jì)過程中不僅僅是對(duì)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)及執(zhí)行情況的審計(jì)，對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排情況、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)到位情況、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥付情況、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用情況提出審計(jì)意見，而重要的是對(duì)項(xiàng)目的總體執(zhí)行情況作出綜合評(píng)價(jià)。從財(cái)務(wù)核算的整個(gè)過程看項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況、項(xiàng)目的實(shí)施過程以及項(xiàng)目完成的整體情況，從而對(duì)財(cái)務(wù)核算提出合理建議，對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人關(guān)于項(xiàng)目完成的總體目標(biāo)、項(xiàng)目的實(shí)施情況、項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)化現(xiàn)狀及趨勢(shì)等作出披露與評(píng)論。

4、對(duì)專項(xiàng)資金采用動(dòng)態(tài)預(yù)算管理

（1）進(jìn)行動(dòng)態(tài)預(yù)算管理。就是單位的立項(xiàng)申請(qǐng)獲得審批通過后，在項(xiàng)目正式實(shí)施之前，由財(cái)政按照應(yīng)撥付專項(xiàng)資金的一定比例撥款，作為項(xiàng)目啟動(dòng)資金，剩于部分在項(xiàng)目實(shí)施過程中，依據(jù)項(xiàng)目完成進(jìn)度與完成情況，進(jìn)行評(píng)價(jià)后，依評(píng)價(jià)結(jié)果按比例決定以后期間是否撥付、撥付多少。

（2）創(chuàng)新預(yù)算管理模式。財(cái)政專項(xiàng)資金在預(yù)算管理方面可否建立一種新型的模式：一是動(dòng)態(tài)受理。只要研究人員產(chǎn)生了靈感，隨時(shí)都可以向管理者提出立項(xiàng)申請(qǐng)，并根據(jù)申請(qǐng)者的需求審定給予一定數(shù)額的啟動(dòng)資金。后續(xù)資金隨著研究進(jìn)度按時(shí)撥付。二是投資模式?？梢越梃b發(fā)達(dá)國家的做法，在科學(xué)考評(píng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行探索性投入，并隨著研究的深入，根據(jù)研究過程的需要，逐步擴(kuò)大投入力度。

5、建立科學(xué)的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制

（1）更新考核理念。對(duì)于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的績效管理，應(yīng)按其研究周期長的特點(diǎn)，只要其項(xiàng)目研究成果具有專業(yè)科學(xué)價(jià)值和學(xué)術(shù)價(jià)值（而不是簡(jiǎn)單地以論文作為學(xué)術(shù)成果），就應(yīng)對(duì)它的資金使用情況予以肯定，而不是像現(xiàn)在只是一味的關(guān)注資金使用進(jìn)度，忽視項(xiàng)目研究成果的價(jià)值。

（2）要進(jìn)行動(dòng)態(tài)考核。不強(qiáng)制規(guī)定考核期限，將以往整體劃一的考核周期調(diào)整為條件成熟時(shí)就進(jìn)行考核，增強(qiáng)考核的主動(dòng)性，同時(shí)，要將考核意向從管理者移向項(xiàng)目研究工作者。

（3）獎(jiǎng)懲分明。對(duì)取得重大成果的項(xiàng)目工作者應(yīng)予以充分肯定，進(jìn)行宣傳和表彰，同時(shí)還應(yīng)給予相應(yīng)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。而對(duì)浪費(fèi)國家項(xiàng)目資源的學(xué)術(shù)行為要予以抵制。

6、加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，做好財(cái)政專項(xiàng)資金的審計(jì)

首先要加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)控制。單位領(lǐng)導(dǎo)要在思想上高度重視內(nèi)部審計(jì)工作的重要地位；要設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)；要把事業(yè)心和責(zé)任心強(qiáng)，具有專業(yè)技術(shù)能力的人員配備到內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)中去；內(nèi)部審計(jì)要經(jīng)?；椭贫然龅綄?shí)事求是，客觀，公正。要將定期財(cái)務(wù)審計(jì)檢查和單位自查經(jīng)?；瑢ｍ?xiàng)財(cái)務(wù)審計(jì)檢查專題化，財(cái)務(wù)匯報(bào)制度化。通過采取各項(xiàng)有效措施強(qiáng)化對(duì)資金的監(jiān)管，切實(shí)用好各項(xiàng)資金，務(wù)必做到?？顚Ｓ?。其次是要增強(qiáng)資金使用者的責(zé)任意識(shí)，資金使用與監(jiān)督檢查相結(jié)合，確保資金撥付到哪里，審核監(jiān)督就進(jìn)行到哪里。要將定期財(cái)務(wù)審計(jì)檢查和單位自查經(jīng)?；?，專項(xiàng)財(cái)務(wù)審計(jì)檢查專題化，財(cái)務(wù)匯報(bào)制度化充分運(yùn)用。通過采取各項(xiàng)有效措施強(qiáng)化對(duì)資金的監(jiān)管，切實(shí)用好各項(xiàng)資金，務(wù)必做到?？顚Ｓ?。

7、加強(qiáng)專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)

專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)主要包括：確定績效評(píng)價(jià)的內(nèi)容，對(duì)專項(xiàng)資金項(xiàng)目的合法性、合規(guī)性、合理性進(jìn)行評(píng)價(jià)；對(duì)政府政策、財(cái)政政策及預(yù)算計(jì)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)；對(duì)專項(xiàng)資金支出項(xiàng)目管理制度執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)；對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的審計(jì)不能只停留賬面收支情況檢查，要對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金使用效益的進(jìn)行分析，對(duì)專項(xiàng)資金使用最終效益獲取情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。確定績效評(píng)價(jià)范圍，例如群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)及公共事業(yè)項(xiàng)目、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等政策性項(xiàng)目等。確定績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包括專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理的合法性、合規(guī)性、合理性評(píng)價(jià)指標(biāo)，專項(xiàng)資金項(xiàng)目執(zhí)行正確性、時(shí)效性評(píng)價(jià)指標(biāo)，支出項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)指標(biāo)以及支出項(xiàng)目對(duì)比評(píng)價(jià)指標(biāo)等。實(shí)施專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)可以在事前，也可以在事中或事后進(jìn)行。事前評(píng)價(jià)有利于預(yù)算編制的科學(xué)、合理性；事中評(píng)價(jià)可以分析研究項(xiàng)目進(jìn)展情況，及時(shí)處理工作中出現(xiàn)的問題；事后評(píng)價(jià)則可以審查和評(píng)價(jià)項(xiàng)目支出成果是否符合目標(biāo)要求?？傊?，建立財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)制度對(duì)優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)、提高資金使用效益都將起到積極作用。

8、及時(shí)建立健全責(zé)任追究制度

財(cái)政專項(xiàng)資金違紀(jì)違規(guī)之所以普遍存在，與對(duì)責(zé)任人的責(zé)任追究不力，甚至對(duì)有關(guān)責(zé)任人不聞不問的監(jiān)督現(xiàn)狀有關(guān)。為此，筆者建議一是要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行國務(wù)院《財(cái)政違法行為處罰處分條例》。對(duì)于虛報(bào)冒領(lǐng)、截留挪用、滯留財(cái)政專項(xiàng)資金和擴(kuò)大開支范圍、提高開支標(biāo)準(zhǔn)等違紀(jì)違規(guī)行為，除責(zé)令改正，追回有關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金外，要對(duì)單位給予警告或者通報(bào)批評(píng)，對(duì)直接責(zé)任人要移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依法處分。二是對(duì)違反招投標(biāo)法、政府采購法、專項(xiàng)資金公示制以及會(huì)計(jì)核算等相關(guān)規(guī)定，要依法嚴(yán)格追究負(fù)有直接責(zé)任人員的責(zé)任。三是對(duì)重大項(xiàng)目的專項(xiàng)資金，應(yīng)建立資金主管部門和項(xiàng)目主管部門的監(jiān)管責(zé)任制，政府應(yīng)分別與這些部門簽訂責(zé)任書，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究制度，確保專項(xiàng)資金的安全性、合法性、效益性。四是政府應(yīng)組織紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政、發(fā)改委等部門進(jìn)行經(jīng)常性專項(xiàng)檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，分清性質(zhì)，通報(bào)批評(píng)，追究責(zé)任，限期整改，全面警示。

三、結(jié)語

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綜合國力的提升，國家立足于培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金支持的力度會(huì)不斷加強(qiáng)。如何加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的審計(jì)，給審計(jì)人員帶來了挑戰(zhàn)。首先要求審計(jì)人員不僅要精通審計(jì)業(yè)務(wù)，還要了解經(jīng)濟(jì)管理、科研管理、經(jīng)營管理、工程管理、法律等許多方面的知識(shí)。不僅要有業(yè)務(wù)能力，還要有戰(zhàn)略眼光。在進(jìn)行專項(xiàng)資金審計(jì)過程中，要不斷更新審計(jì)方法和手段，要積極探索、加大對(duì)委托經(jīng)費(fèi)的審計(jì)力度，及時(shí)總結(jié)、提出審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題。必須要不斷強(qiáng)化資金管理力度，與時(shí)俱進(jìn)，才能保證財(cái)政資金的安全、高效使用，為最終建立社會(huì)主義高效財(cái)政體系、加快經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展服務(wù)。