我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的弊端及建議

○伊清華

（桓臺縣審計局 山東 淄博 256400）

一、引言

隨著我國經(jīng)濟體制的變革，我國的財政體制也不斷地發(fā)生的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為我國現(xiàn)行財政體制中最基層的一級財政，是國家財政的基石，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政體制改革會直接關系到國家財政收支的平衡。在推行農(nóng)業(yè)稅改費之后，我國各基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著嚴重的財政收支失衡現(xiàn)象，財政危機四伏，財政資金管理混亂，對資金使用情況的監(jiān)督和審計缺失，嚴重影響了財政對地方經(jīng)濟發(fā)展的推動作用。我國大部分人口居住在農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門擔負著為廣大農(nóng)村社會成員提供公共物品和服務的重大職能，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的新機制成為當前一個十分迫切的課題。本文結合筆者多年從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政審計工作的經(jīng)驗，指出當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制之中存在的弊端，并給出相關改善的建議，為改善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理、充分發(fā)揮財政在地方經(jīng)濟發(fā)展的作用提供可靠的參考，也為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門的財政資金管理提供有價值的借鑒。

二、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的作用

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村地區(qū)人口眾多，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展較為滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在為農(nóng)村地區(qū)提供公共物品和服務、推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、維護農(nóng)村穩(wěn)定有著重要的作用。

1、為基層政府履行行政職權提供財力保障

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國現(xiàn)行財政體制里最基層的財政組織，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關履行行政職能的財力保證。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是為轄區(qū)內的居民提供生產(chǎn)和生活所必須的公共產(chǎn)品和服務，發(fā)展農(nóng)村地區(qū)的文教衛(wèi)生事業(yè)。在實現(xiàn)這一職能的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所需資金的籌集、分配以及使用情況的監(jiān)督都需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機關完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在維護農(nóng)村地區(qū)穩(wěn)定，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運轉，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項政策落到實處，以及保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關的工資制度改革等各方面起到了不可替代的作用，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最有力的財政保證。

2、是促進我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要力量

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村地區(qū)廣大，農(nóng)村人口眾多，“三農(nóng)”問題一直是國家的重要問題，全面建設小康社會的重點和難點也在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題始終是我國經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的根本性問題，只有發(fā)展好了農(nóng)村地區(qū)，才能實現(xiàn)全面小康社會，才能真正地實現(xiàn)共同富裕。要解決“三農(nóng)”問題就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政組織資金，增加對農(nóng)業(yè)的投入，扶植鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民早日致富。

三、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)行財政體制存在的弊端

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革從1983年建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)以來已進行了20多年，在20多年的發(fā)展過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制不斷改革和完善，為我國農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻，但也存在著一系列的問題，這些問題主要包括以下幾個方面。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理體制變化過于頻繁，財政資金管理規(guī)范性差

我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革經(jīng)歷了“統(tǒng)收統(tǒng)支”型管理體制階段（1953—1957年）、“公社財政”型管理體制階段（1958—1982年）、“收支掛鉤”型財政管理體制階段（1983—1993年）以及“分稅制”財政管理體制階段（1994年至今），在1994年至今，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的推進，“分稅制”財政管理體質在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政中得到了廣泛的推廣，對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的規(guī)范化起到很大的作用。但是需要指出的是，雖然“分稅制”改革比較迅速和有效，但其余幾種財政體制依然在部分地區(qū)存在，不同的財政體制對財政資金的管理方法和方式也各不相同，導致我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的財政資金管理混亂，給財政資金的審計工作帶來困難。

2、缺少專業(yè)的財務管理人員，財務管理不規(guī)范

當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門職員的財務管理能力不足，從業(yè)人員大多是行政管理出身，比較缺乏專業(yè)的財務管理知識，這就導致了財政資金管理缺乏規(guī)范性，主要表現(xiàn)有票證管理混亂，各種財政收入的原始憑證缺失；會計科目設置不合理，一些資金的流動甚至只有簡單票據(jù)，沒有根據(jù)會計原理記賬；缺少嚴密的資金管理體制，一些教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)發(fā)展專項資金被挪用；預算決算不合理，一些地方政府為了財政收支平衡，在編制決算時個別領導采取隱瞞、壓低收入數(shù)，虛列、加大支出數(shù)的辦法在賬面上平衡收支。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算的約束作用被削弱

編制財政預算的目的就是為了更好地指導和監(jiān)督財政資金的使用情況，保證財政資金能夠發(fā)揮應有的作用，防止相關人員利用職務之便，使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金建設“形象工程”、“政績工程”甚至發(fā)生貪污腐敗行為。當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機關普遍存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算不細化、不具體、不規(guī)范的現(xiàn)象，預算與實際相互脫離，不能有效地指導財政支出工作。某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導就可以利用職務之便由個人意志支配財政支出，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金被挪用于改善部分官員的福利待遇，一把手大搞一言堂，吃喝招待費用過大，報銷禮品支出、損失浪費等問題比較突出。

4、對財政資金的審計不合理，財政部門內部控制體制不健全

對財政資金使用情況的審計可以有效監(jiān)督財政資金的使用情況，防止財政資金被不合理的使用，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金真正發(fā)揮在農(nóng)村經(jīng)濟建設中的作用。當前我國縣鎮(zhèn)財政資金的審計工作存在著一系列的問題，資金管理的混亂以及記賬方式不規(guī)范導致審計工作無法下手；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門領導官員為了應付每年的審計工作，在審計工作開始之前虛報農(nóng)村項目建設費用，瞞報吃喝招待費用以及禮品開支費用。這就導致審計工作困難重重，不能發(fā)揮其重要的監(jiān)督和事后控制作用。同時，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機關的內部控制極不健全，財政部門的領導官員權利過大，下屬官員無法對其使用財政資金的過程進行有效的事前防范、事中控制以及是夠監(jiān)督，導致腐敗行為不斷發(fā)生，嚴重影響財政資金發(fā)揮應有作用。

四、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改善的建議

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對“三農(nóng)”問題的解決，甚至整個國民經(jīng)濟的運行都有重要的意義，但現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制也存在著以上所分析的一系列的問題，要從根本上解決以上問題，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的作用，需要從以下幾個方面入手。

1、確定統(tǒng)一的財政管理體制，加強財政資金管理

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政之所以存在一系列的問題，從根本上來看是財政體制不規(guī)范所造成的，體制的問題是一切具體問題的根本原因。要想改善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的狀況，必須從體制的改革與統(tǒng)一規(guī)范入手，頒布相關的行政管理制度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政管理納入到規(guī)范化、標準化的范疇，改變過去的各種財政提并存的局面，根據(jù)新農(nóng)村建設的需要和新時期農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要，借鑒發(fā)達國家基層政府財政體制改革的經(jīng)驗，加快推進我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的各項制度的建設，在全國形成規(guī)范統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。同時，還需要加強對財政資金的管理，確保每一筆財政資金都是通過符合規(guī)定的方式和流程使用在農(nóng)村經(jīng)濟建設最需要的地方。

2、加強財政部門人員的財務專業(yè)知識培訓

缺乏專業(yè)的財務人員是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門財務管理混亂的直接原因。要想將各項財務制度在日常工作中實現(xiàn)，必須給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政機關配備專業(yè)的財務人員，以專業(yè)規(guī)范的方式改善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機關的財務管理工作。同時還需要強化財政機關所有工作人員的財務意識，加強對財政部門工作人員的財務知識的培訓，使他們了解科學合理的會計記賬方法，了解到原始憑證的重要性，了解到挪用財政資金的后果，增強所有財政機關工作人員的財務管理意識，提高整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機關的整體的財務管理能力，為每年的年終審計打下良好的基礎。

3、編制詳細具體的財政預算，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算的約束作用

近年來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出規(guī)模不斷擴大，但財政資金使用的效率卻一直很低，這與我國現(xiàn)行的財政預算體制有很大的關系，要想提高財政資金的利用效率，發(fā)揮財政資金應有的作用，必須要細化財政預算，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算的約束作用。首先，必須要將預算細化，與實際的支出相結合，防止部分領導干部私自利用職權挪用財政資金，利用職權之便隨意支配財政資金，在財政資金的使用上大搞一言堂，將財政資金用于改善官員福利待遇和報銷接待費用。還要縮短預算的編制周期，提前預算的編制時間，盡量減少財政機關在預算編制過程中自主的財政行為。其次，需要實行綜合預算，要求財政機關嚴格按照預算編制出資金，防止預算執(zhí)行不力，財政資金被私自挪用。最后，還需要將強對預算的審計和績效考核，加強對預算執(zhí)行情況的事后控制。

4、強化對財政機關的審計工作，健全財政機關內部控制體系

年終審計和內部控制是防止財政機關腐敗行為、提高財政資金使用效率的最有效的手段和方法。當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機關的年終審計不嚴格，內部控制體系不太完善，這就導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政機關工作人員可以比較放心地違規(guī)操作、私自挪用財政資金，甚至利用職務之便發(fā)生貪污腐敗行為。要想減少這種現(xiàn)象的發(fā)生，一方面需要加強上級部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機關的年終審計，通過嚴格的審計來監(jiān)督和指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機關的財務管理活動；另一方面，還需要健全內部控制，加強財政體系內部的權利制約平衡，防止部分領導權力過大，私自利用權力挪用財政資金，

五、結語

本文介紹了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的重要作用，分析了阻礙財政發(fā)揮其作用的相關問題，并結合作者多年對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作審計的經(jīng)驗，為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的體制建設提供了具有可行性的建議。但是需要指出的是，這些建議都是從制度上以及具體方法上來規(guī)范我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機關的工作活動，要想真正地完善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政應有的作用，還需要財政管理人員始終牢記人民財政為人民的使命，自覺自愿地在日常工作中遵守財政工作的各項規(guī)章和紀律，真正實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用。

[1]楊墨：我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制研究——以浦東新區(qū)改革為例[D].復旦大學，2010.

[2]李森：論我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的癥結與出路[J].當代財經(jīng)，2006（12）.