住宅保障體制的頂層設(shè)計(jì)及核心問題探析

○彭麟

（廣東水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東 廣州 510000）

一、建設(shè)我國住宅保障體制的重要性

在房地產(chǎn)業(yè)中，根據(jù)房地產(chǎn)用途，房地產(chǎn)業(yè)可以細(xì)分為住宅業(yè)、商業(yè)房地產(chǎn)業(yè)、工業(yè)房地產(chǎn)業(yè)以及其他房地產(chǎn)業(yè)。其中，住宅業(yè)既具有房地產(chǎn)商品屬性，又具有產(chǎn)品屬性，其產(chǎn)品屬性主要體現(xiàn)為住宅的社會保障性，即住宅除了可以作為商品出售，還必須作為產(chǎn)品滿足社會群體中中低收入群體的最基本的居住需求。住宅的保障屬性與社會制度無關(guān)，無論是資本主義社會還是社會主義社會，在目前的社會生產(chǎn)力條件下，中低收入群體都無法通過市場渠道解決最基本的居住需求問題，只有通過政府和社會協(xié)助他們解決，即政府采用社會保障體制解決其居住需求問題。

住宅保障體制的建立與完善不僅是一個經(jīng)濟(jì)問題，還是一個政治問題和社會問題，是貫徹執(zhí)行“三個代表”方針、路線的最根本的體現(xiàn)，是“情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀”的根本要求。如果沒有構(gòu)建科學(xué)完善的住宅保障體制，則房地產(chǎn)市場中的資源配置必然是扭曲的，難以有效進(jìn)行宏觀調(diào)控，極易引發(fā)房地產(chǎn)市場的波動，進(jìn)而影響整體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。目前我國房地產(chǎn)的泡沫化原因是與我國住宅保障體制建設(shè)的滯后分不開的。而科學(xué)完善的住宅保障體系是保證社會和諧穩(wěn)定、縮小貧富差距、減小基尼系數(shù)、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的基本保證。

二、建立科學(xué)住宅保障體制的前提是重視和完善住宅保障體制的頂層設(shè)計(jì)

1、頂層設(shè)計(jì)的基本涵義

“頂層設(shè)計(jì)”原來是系統(tǒng)工程的專有名詞，其本意是指“自高端開始的總體構(gòu)想”，通俗地講，就是指價值理念與操作實(shí)踐之間的藍(lán)圖，現(xiàn)在也作為社會、經(jīng)濟(jì)改革的術(shù)語應(yīng)用。何謂“頂層設(shè)計(jì)”？就整個國家的改革而言，頂層就是最高層，就是全黨全國這一層。重視頂層設(shè)計(jì)，就是要求加強(qiáng)對改革的統(tǒng)籌力度，就是要求我們把已經(jīng)進(jìn)行或?qū)⒁M(jìn)行的改革、創(chuàng)新，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)、社會主義民主政治、中國特色社會主義文化建設(shè)、社會建設(shè)等基本方向、基本目標(biāo)、基本價值進(jìn)行更具操作性的連接，就是要求我們把改革真正提升到制度、體制、機(jī)制建設(shè)的層面。簡言之，就是要求全面設(shè)計(jì)，為有序改革提供可供遵循的“序”。而住宅保障體制的頂層設(shè)計(jì)，顧名思義就是住宅保障體制設(shè)計(jì)中的最高層，就是全黨全國這一層，設(shè)計(jì)的主體是國家政策決策層面。

2、進(jìn)行住宅保障頂層設(shè)計(jì)的必要性

我國改革開放在路徑上采取了從下到上、先易后難的方式；在順序上，采取了先生產(chǎn)后流通、先經(jīng)濟(jì)后社會政治其他領(lǐng)域、先開放東部沿海后開放沿江沿邊和中西部地區(qū)的方式；在進(jìn)程上，采取了先點(diǎn)后面推廣的方式；在利益分享結(jié)構(gòu)上，采取了先改革增量后以增量改革帶動存量改革的激勵方式。

這種改革特點(diǎn)決定了我國的受益人群具有明顯的階段性和群體性。在改革初期，由于改革是從基層率先自發(fā)發(fā)動，農(nóng)民、工人從中優(yōu)先獲得較大利益。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，隨著改革從生產(chǎn)到流通、從經(jīng)濟(jì)到社會、從一般部門到壟斷部門的推進(jìn)，改革的受益群體從農(nóng)民、工人轉(zhuǎn)向精英群體，而且隨時間推移，精英群體從改革開放中獲益越來越多，農(nóng)民和工人獲益相比較少，甚至出現(xiàn)了邊緣化傾向。這種模式無形中就形成了各種既得利益集團(tuán)。在改革過程中，這些既得利益集團(tuán)（部門或個人）利用公共權(quán)力、公共資源、金融資本等關(guān)鍵要素，獲得了比別人要多得多的“好處”，開始他們支持改革，而后轉(zhuǎn)變?yōu)椴辉父母铮踔劣行┎块T還打著改革的旗號，借助自身在體制和決策上的優(yōu)勢地位，壟斷資源、扭曲市場、忽視社會公共福利，刻意強(qiáng)化集團(tuán)和個人的既得利益而阻礙改革。改革開放受益群體的分化必然加劇城鄉(xiāng)、區(qū)域、階層收入差距的不斷擴(kuò)大。要想縮小或遏制收入差距擴(kuò)大的趨勢，就必須調(diào)整既有的改革開放方式。

現(xiàn)有的住宅保障體系就是典型例子，我國住宅保障體系的建設(shè)是采用摸著石頭過河的模式，在房地產(chǎn)業(yè)市場化改革的過程中逐漸發(fā)現(xiàn)和意識到住宅還具有社會保障的屬性，由此才開始見招拆招式的被動改革，出臺的相關(guān)政策臨時性調(diào)控傾向明顯。住宅保障體制啟動之初并沒有科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致目前出臺的一系列的住宅保障制度在很大程度上起不到應(yīng)該起到的作用，由此可見，重視和完善住宅保障體制的頂層設(shè)計(jì)是構(gòu)建科學(xué)住宅保障體制的前提。

3、明確住宅保障體制頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略指導(dǎo)原則

改革頂層設(shè)計(jì)之前必須具有明確的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，按照“立黨為公、執(zhí)政為民”的宗旨，結(jié)合房地產(chǎn)體制改革的目的是促進(jìn)社會、經(jīng)濟(jì)健康、高效發(fā)展的思路，從“問政于民、問計(jì)于民、問需于民”的立場出發(fā)搞好頂層設(shè)計(jì)。住宅保障體制改革戰(zhàn)略指導(dǎo)思想的政策建議如下：一是住宅保障體制改革必須以其是否真正符合最廣大人民群眾的利益為出發(fā)點(diǎn)；二是住宅保障體制改革必須以其是否能夠促進(jìn)及確保社會、經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)高效發(fā)展為指標(biāo)；三是住宅保障體制改革必須堅(jiān)持公平優(yōu)先，兼顧效率的原則，這是住宅保障本意所決定的；四是在住宅保障體制改革中，必須清晰地認(rèn)識到住宅的保障屬性其實(shí)同我們現(xiàn)有社會保障一樣，甚至更重要，住宅保障應(yīng)該堅(jiān)持應(yīng)保盡保的原則，其實(shí)住宅保障應(yīng)保盡保并不會影響整個房地產(chǎn)業(yè)的市場體制，反而做得好會促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的市場化發(fā)展；五是住宅保障體制改革必須建立行之有效的督促與監(jiān)控體制，必須制定出切實(shí)可行及行之有效的制約監(jiān)控體系，否則，再好的住房保障體制都可能流于形式，實(shí)現(xiàn)不了住房保障體制的目標(biāo)。

三、建立和明確住宅保障體系管理與建設(shè)主體

1、構(gòu)建和明確住宅保障體系管理主體

所謂住宅保障體系管理主體主要是指負(fù)責(zé)完成住宅保障體制管理、規(guī)劃、安排與控制等工作的政府部門，與住宅保障同屬于社會保障體系的醫(yī)療保障、失業(yè)、養(yǎng)老保險體制一樣，其需要有明確的管理主體，醫(yī)療保障是以衛(wèi)生部門為管理主體、失業(yè)保障是以勞動部門為管理主體，類似住宅保障體制建設(shè)也必須明確管理主體。而目前我國有關(guān)保障房相關(guān)事宜的管理主體處于政出多門、比較混亂的局面，如保障房分配資格的審核就需要通過金融、社保、財稅、車管、民政、住建等多個部門審核，表現(xiàn)出來就是每個部門都會涉及、每個部門都可以不承擔(dān)審核不嚴(yán)的責(zé)任，出現(xiàn)明顯的監(jiān)管不力甚至缺位的情況。而在住宅保障政策方面往往會出現(xiàn)國家發(fā)改委、住建部、國土資源部都有涉及的局面；甚至出現(xiàn)許多行政部門、經(jīng)濟(jì)效益好的部門通過打擦邊球等方式自主為內(nèi)部人解決所謂的保障房的混亂局面，致使許多單位到現(xiàn)在打著保障房的名義走回到福利分房的老路上去。因此，構(gòu)建和明確住宅保障體系管理主體刻不容緩。

在目前的行政體制下，參照醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老保障的成功經(jīng)驗(yàn)，尤其是借鑒國有資產(chǎn)管理體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，可以清楚的看到，構(gòu)建和明確住宅保障體系管理主體是確保住宅保障體制改革成功所必然的要求。而住建部是最適合作為住宅保障體制管理主體的政府部門。科學(xué)地確立住宅保障管理主體可糾正原來政出多門、多頭管理、管理混亂的問題。另外，與管理主體問題相關(guān)的還有一個住房公積金管理機(jī)構(gòu)問題，住房公積金必然是住宅保障體系的一個重要組成部分，也是保障房建設(shè)中一個重要的資金來源。如果從政策上確定住宅保障體系的管理主體，還必須理清管理主體與住房公積金管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系問題，主要有以下模式以供借鑒：其一，參考德國模式，將公積金管理機(jī)構(gòu)設(shè)為住房保障銀行；其二，將公積金管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型為國家政策性銀行，如國家開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行等；其三，將公積金管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型為政策性非銀行金融機(jī)構(gòu)，由國務(wù)院委托住建部或者人民銀行進(jìn)行管理。

2、構(gòu)建和明確住宅保障體系建設(shè)主體

現(xiàn)階段，由于以前在保障房部分的政策和實(shí)施比較滯后，為了盡快把原來未完成的保障房建設(shè)任務(wù)補(bǔ)上，“十二五”期間，我國城鎮(zhèn)保障性安居工程將建設(shè)3600萬套保障房，任務(wù)比較重，因此，在保障房的建設(shè)主體方面沒有具體的要求，主要是采取鼓勵政策，吸引開發(fā)商或者帶資方墊資建設(shè)。但是，由于相關(guān)鼓勵政策沒有落實(shí)，市場化的主體多數(shù)采取觀望的態(tài)度，這也是2011年我國許多地區(qū)保障房開工率不到30%的一個重要原因。

綜合考慮分析目前住宅保障房建設(shè)的內(nèi)外部環(huán)境，尤其是在市場化房地產(chǎn)類企業(yè)對保障房建設(shè)熱情不高的情況下，筆者認(rèn)為構(gòu)建科學(xué)的住宅保障房建設(shè)主體是按期完成3600萬套保障房任務(wù)的堅(jiān)實(shí)保證。對住宅保障房建設(shè)主體比較科學(xué)和現(xiàn)實(shí)的選擇是在國家主導(dǎo)下建設(shè)一支集保障房開發(fā)、建設(shè)和管理于一體的國有開發(fā)管理型企業(yè)。具體的模式是通過國有大中型企業(yè)牽頭，構(gòu)建能夠同時承擔(dān)開發(fā)、施工建設(shè)、服務(wù)物業(yè)管理業(yè)務(wù)的大中型一體化企業(yè)，國家需要從政策、制度上給予支持，以保障這類企業(yè)通過三類業(yè)務(wù)的統(tǒng)一經(jīng)營管理能夠在短期內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)保本經(jīng)營或者略有盈余，在長期內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)市場的平均收益率。該類企業(yè)的產(chǎn)生可以由國家新設(shè)立，也可以在實(shí)力比較雄厚的國有開發(fā)企業(yè)、建筑企業(yè)中產(chǎn)生，還可以引導(dǎo)部分實(shí)力非常雄厚的但不以房地產(chǎn)為主營業(yè)務(wù)的國有企業(yè)進(jìn)入。但是，國家必須從區(qū)域、數(shù)量等方面能夠保證該市場有足夠競爭以及科學(xué)的進(jìn)入和退出機(jī)制，不能因?yàn)槭菄缶涂梢韵薅ㄔ诜浅Ｉ俚膸准移髽I(yè)，進(jìn)而形成壟斷市場。

立足于構(gòu)建以國有企業(yè)為主體的保障房建設(shè)主體的原因主要有以下幾點(diǎn)：一是在目前非國企同類企業(yè)進(jìn)入保障房建設(shè)領(lǐng)域動力不足的前提下，為保證相關(guān)任務(wù)的順利完成，國家應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。另外，由于保障房建設(shè)不光是經(jīng)濟(jì)任務(wù)，同時也是社會政治任務(wù)，即使保障房建設(shè)不能盈利，作為社會基本保障體系的一部分，政府也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。二是在住宅保障房的開發(fā)、建設(shè)、物業(yè)管理環(huán)節(jié)，部分環(huán)節(jié)是可以盈利的，部分環(huán)節(jié)短期是可能虧損的，因此，在非國企同類企業(yè)不愿意介入的情況下，構(gòu)建三類業(yè)務(wù)統(tǒng)一經(jīng)營體制是有必要的，但需要建立國家牽頭的國企進(jìn)入。三是同時承擔(dān)開發(fā)、建設(shè)、物業(yè)管理業(yè)務(wù)的企業(yè)屬于勞動較密集型企業(yè)，由國家控股的國有企業(yè)來承擔(dān)，有利于解決就業(yè)問題，降低國家就業(yè)壓力，同時，有利于國家調(diào)控勞動力市場。四是在科學(xué)的住宅保障體制下，其建設(shè)主體雖然在短期內(nèi)不能實(shí)現(xiàn)同類企業(yè)的平均利潤率，但是，從中長期來看是可以達(dá)到甚至超過同類企業(yè)的平均利潤率的。這就可以實(shí)現(xiàn)住宅保障的雙贏局面：政府主導(dǎo)的住宅保障體系可以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，以國企為主的建設(shè)主體的長期資金收益率又得以保障。這就類似國家電站、電廠、航空、鐵路建設(shè)，具有初始投資資金量大，長期收入較可觀的特點(diǎn)，符合政府投資項(xiàng)目的要求，而且有利于提高2008年4萬億元投資的投資效益，為目前過多的國有投資資金提供一個效益比較高的投資機(jī)會。

四、建立并完善住宅保障體制的產(chǎn)品體系是實(shí)現(xiàn)保障房社會目標(biāo)的關(guān)鍵

所謂住宅保障體制的產(chǎn)品體系主要是指在住宅保障體制中可以提供的保障房的種類。由于住宅保障的目的是通過非市場化的方式解決社會群體中低收入家庭最基本的居住困難問題，因而它不同于市場化下的各類商品房。在房地產(chǎn)市場中，生產(chǎn)什么商品、什么類型、生產(chǎn)多少商品，均是商品房的生產(chǎn)方根據(jù)市場消費(fèi)者需求決定的，是由市場中“看不見的手”自主調(diào)節(jié)完成的。住宅保障房的生產(chǎn)供應(yīng)不是根據(jù)生產(chǎn)確定的，而是根據(jù)住宅社會保障的力度、范圍和特點(diǎn)決定的，同樣，提供什么種類的保障房也是必須圍繞社會住宅保障的根本目的來確定的?？茖W(xué)設(shè)計(jì)住宅保障體制的產(chǎn)品體系才能最終實(shí)現(xiàn)社會住宅保障的目的和效果；混亂的住宅保障體制產(chǎn)品體系必然阻礙實(shí)現(xiàn)社會住宅保障的目的和效果，同時，還可能會擾亂整個房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，極大削弱政府宏觀調(diào)控的能力和效果。

五、住房保障體制建設(shè)須注意的問題

住房保障體制建設(shè)必須加快與其相配套法律法規(guī)的建設(shè)，如住房保障法及配套法規(guī)的推出；加快建立健全保障房準(zhǔn)入、審核、監(jiān)管、退出、處罰、管理等環(huán)節(jié)的建設(shè)進(jìn)度，尤其是準(zhǔn)入、審核、退出和處罰等環(huán)節(jié)應(yīng)盡快確立和完善，對于處罰力度應(yīng)該加大，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)立法給予刑事處罰；必須通過立法嚴(yán)格控制保障房的單套建筑面積，避免出現(xiàn)以別墅或者大面積住房單位作為保障房的情況出現(xiàn)，按目前人口及家庭構(gòu)成分析，單套保障房建筑面積應(yīng)以不大于50平方米為宜；必須制定嚴(yán)格的保障房質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)，由于保障房成本控制的原因，如果沒有科學(xué)、嚴(yán)格的保障房質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)，保障房在建設(shè)使用中極可能出現(xiàn)大面積的質(zhì)量問題。

[1]潘家華、李景國：中國房地產(chǎn)發(fā)展報告[M].社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.

[2]陳伯君、鐘懷宇：我國農(nóng)村土地制度產(chǎn)權(quán)改革的風(fēng)險分析報告[EB∕OL].光明觀察，2008-04-01.