審計(jì)體制與公共支出績效審計(jì)

蘭州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 楊肅昌

公共支出績效審計(jì)（以下簡稱“績效審計(jì)”）在我國已開展多年，但至今可以說尚未有突破性的發(fā)展，表現(xiàn)在公共資金使用效率或公共支出的有效性問題不僅沒有得到根本解決反而問題還越來越嚴(yán)重。究其原因，有人認(rèn)為是績效審計(jì)法律法規(guī)尚不健全、績效審計(jì)準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)還未完善、審計(jì)人員結(jié)構(gòu)和素質(zhì)還跟不上。其實(shí)，審計(jì)制度作為一個(gè)具有鮮明政治屬性的監(jiān)督制度，更應(yīng)該從體制和機(jī)制中尋找績效審計(jì)發(fā)展遲緩的深層次原因，即結(jié)合財(cái)政體制、政治體制深入到審計(jì)體制中尋找到制約績效審計(jì)發(fā)展的主要因素。審計(jì)體制，其作為一國審計(jì)制度的核心，是制約審計(jì)職能發(fā)揮和審計(jì)工作開展的決定性因素。所以，只有圍繞審計(jì)體制思考問題才能抓住問題的主要矛盾，也才能真正探索到推動(dòng)績效審計(jì)發(fā)展的合理路徑。

一. 現(xiàn)行審計(jì)體制與績效審計(jì)的本質(zhì)相矛盾

績效審計(jì)本質(zhì)是對(duì)政府權(quán)力的制約行為。之所以這樣認(rèn)識(shí)，關(guān)鍵是因?yàn)榭冃徲?jì)作為公共支出審計(jì)的深化和發(fā)展，是以公共預(yù)算執(zhí)行為監(jiān)督內(nèi)容，而公共預(yù)算本身就是一種政治行為，即對(duì)政府的控制行為。

公共預(yù)算的發(fā)展對(duì)于績效審計(jì)的產(chǎn)生與發(fā)展至關(guān)重要。眾所周知，當(dāng)今現(xiàn)代民主國家普遍建立了公共財(cái)政角度。從公共財(cái)政制度看，公共支出屬于公共預(yù)算范疇，或者說公共支出是公共預(yù)算最基本的方面?？冃徲?jì)作為公共支出審計(jì)的新發(fā)展，同時(shí)也是公共預(yù)算發(fā)展到績效預(yù)算制度的結(jié)果。

何為預(yù)算？ 普遍看法是通過政治過程配置稀缺財(cái)政資源，其實(shí)質(zhì)是通過立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算權(quán)的掌握和運(yùn)用來對(duì)政府權(quán)力實(shí)施制約。今天，對(duì)公共支出進(jìn)行立法控制已普遍被看作是民主政府的一個(gè)基本原則，即政府只能按照立法授權(quán)來使用預(yù)算支出，而對(duì)預(yù)算的批準(zhǔn)作為一種權(quán)力制約，已成為立法機(jī)關(guān)控制政府當(dāng)局的主要方式。

既然預(yù)算體現(xiàn)了一種對(duì)政府權(quán)力的制約功能，那么公共支出審計(jì)就是保障預(yù)算這一功能發(fā)揮的一種制度安排，即通過審計(jì)以加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督效能，力推政府合法、合理和有效地運(yùn)用公共資金，從而為保障國家“錢袋子”的安全、完整增添了一道必備的“保險(xiǎn)桿”。從這個(gè)角度看，也正是由于公共支出審計(jì)的存在和作用發(fā)揮，使得政府支配和運(yùn)用公共資金的權(quán)力受到了進(jìn)一步的制約。目前世界上絕大多數(shù)國家之所以把國家審計(jì)的設(shè)置與職責(zé)列入憲法，確立其在國家基本政治制度中的憲法地位，主要還是因?yàn)閲覍徲?jì)直接滿足的是代議機(jī)構(gòu)實(shí)施預(yù)算監(jiān)督職能的需要，體現(xiàn)出對(duì)政府行政權(quán)的制約。這也就使得審計(jì)在憲政建設(shè)中具有不可低估的重要作用。

如此看來，績效審計(jì)作為一種對(duì)政府權(quán)力的制約，應(yīng)該是與立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督職能相聯(lián)系，即通過對(duì)公共支出經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的檢查、評(píng)價(jià)，與立法機(jī)關(guān)共同發(fā)揮對(duì)政府權(quán)力的制約功能。從各國績效審計(jì)發(fā)展來看，事實(shí)上績效審計(jì)就是與立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督職能的實(shí)施緊密結(jié)合在一起：一方面，績效審計(jì)是立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審查監(jiān)督以及批準(zhǔn)決算的重要依靠。另一方面，立法機(jī)關(guān)的權(quán)力支撐又是促進(jìn)績效審計(jì)效應(yīng)的重要保證。兩者的有機(jī)配合形成了搞好預(yù)算監(jiān)督的有效合力。

但按中國憲法，審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)立在政府之中，包括績效審計(jì)在內(nèi)的各類審計(jì)活動(dòng)都是在政府控制下進(jìn)行的。這種在全世界很少見的行政型審計(jì)體制是與績效審計(jì)本質(zhì)——對(duì)政府權(quán)力的制約行為是不相容的。也即在這種體制下，政府本來作為被審計(jì)者現(xiàn)在卻反而控制了審計(jì)者，如此的話績效審計(jì)如何能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用？不僅如此，政府同時(shí)還事實(shí)上主導(dǎo)著公共預(yù)算的編制、執(zhí)行和調(diào)整，可以說政府是集編制、執(zhí)行、調(diào)整和監(jiān)督為一身。所以當(dāng)績效審計(jì)乃至公共預(yù)算被政府實(shí)際控制或主導(dǎo)時(shí)，別說是績效審計(jì)就是人大預(yù)算監(jiān)督的空洞和乏力不僅從理論上看還是現(xiàn)實(shí)上看都成為必然。

在這種情況下，績效審計(jì)不可能成為政府的一種外部監(jiān)督力量，而是作為一種服務(wù)于政府工作的內(nèi)部監(jiān)督力量而存在。即在行政型體制下，政府希望通過績效審計(jì)來檢查和發(fā)現(xiàn)政府各部門在預(yù)算執(zhí)行、項(xiàng)目管理、資金支出中存在的問題，從而為提高政府行政管理績效服務(wù)。這就與人大希望通過績效審計(jì)來了解和檢查政府在財(cái)政預(yù)算與資金管理中的情況和所存在的問題，從而為人大了解和評(píng)價(jià)政府對(duì)人大所承擔(dān)的受托責(zé)任履行情況提供服務(wù)的目的和要求大相徑庭。顯然，現(xiàn)行審計(jì)體制割斷了績效審計(jì)與人大預(yù)算監(jiān)督之間的內(nèi)在聯(lián)系，而這是與世界績效審計(jì)發(fā)展規(guī)律相悖的。

二. 現(xiàn)行審計(jì)體制對(duì)績效審計(jì)發(fā)展的影響

行政型審計(jì)體制不僅限制了績效審計(jì)對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督的意義和作用，同時(shí)也大大制約了績效審計(jì)自身的發(fā)展，可謂是一種“雙敗”的制度安排。

首先，現(xiàn)行體制下績效審計(jì)難以深入進(jìn)行。一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)要審計(jì)本級(jí)財(cái)政預(yù)算，審預(yù)算從某種意義上講就是審政府，因?yàn)轭A(yù)算的整個(gè)“大盤子”是政府安排的，預(yù)算的執(zhí)行及其執(zhí)行過程中的調(diào)整都是政府負(fù)責(zé)的。另一方面預(yù)算執(zhí)行中存在的許多問題，如隱瞞轉(zhuǎn)移收入、擠占挪用資金、違規(guī)使用財(cái)政資金等許多問題無不與政府息息相關(guān)。特別是當(dāng)前公共支出（包括公共項(xiàng)目投資）的決策和使用權(quán)集中在政府或個(gè)別政府負(fù)責(zé)人手中時(shí)，權(quán)力的集中往往伴隨著權(quán)力運(yùn)作上透明度的缺乏，如再得不到有效的監(jiān)督制約，既容易產(chǎn)生權(quán)錢交易等腐敗行為，又容易縱容決策隨意性和長官意志等現(xiàn)象發(fā)生從而無可避免地使財(cái)政資金出現(xiàn)巨大的浪費(fèi)和損失。但作為政府的“內(nèi)部審計(jì)”，審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象主要是財(cái)政和其他預(yù)算執(zhí)行部門、單位以及下級(jí)政府，不包括政府層面。這樣，一些問題特別是那些與政府或政府負(fù)責(zé)人有直接關(guān)系的問題就難以深查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，也難以對(duì)外都披露。這樣在對(duì)預(yù)算執(zhí)行和公共支出真實(shí)性和合法性問題的審計(jì)因體制原因難以全面和深入進(jìn)行的情況下，審計(jì)就更難以去評(píng)價(jià)政府在預(yù)算執(zhí)行和公共支出上存在的損失浪費(fèi)和有效性問題，更不用說去評(píng)價(jià)與政府或政府負(fù)責(zé)人相關(guān)的決策失誤問題。當(dāng)前在有些地方存在的一些所謂的“面子工程”、“形象工程”、“首長工程”、“獻(xiàn)禮工程”、“關(guān)系工程” 等急功近利的投資及造成的不良后果和損失浪費(fèi)在社會(huì)上影響很大，但受政府控制下的審計(jì)怎么能以績效審計(jì)的角度去曝光呢？

其次，現(xiàn)行體制下績效審計(jì)難以穩(wěn)定進(jìn)行?，F(xiàn)行體制下績效審計(jì)能否發(fā)展起來這在很大程度上取決于政府負(fù)責(zé)人，或者決定于審計(jì)根本大事和工作重點(diǎn)的決策者在“審計(jì)圈”外而不是審計(jì)機(jī)關(guān)自己。這樣審計(jì)工作的安排就與政府負(fù)責(zé)人工作職責(zé)、政績?cè)u(píng)價(jià)甚至個(gè)人偏好有直接或間接的關(guān)系。諸如審計(jì)機(jī)關(guān)審查哪些部門、哪些方面、哪些事項(xiàng)和哪些重點(diǎn)以及問題如何披露、如何處理等等無不受到政府負(fù)責(zé)人個(gè)人意志的影響。實(shí)際上政府負(fù)責(zé)人一般最看重的是其在任職期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)績。學(xué)者毛壽龍教授在接受《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》采訪時(shí)說，從人事考核指標(biāo)體系看，上級(jí)政府考核什么，地方的財(cái)力、精力就投向什么，而目前中國各級(jí)政府的考核指標(biāo)帶有明顯的“GDP 化”傾向。故重視的是“爭項(xiàng)目，爭投資，爭規(guī)?！钡韧庋訑U(kuò)大再生產(chǎn)方式以求得發(fā)展效應(yīng)，即期望的是眼前或很快能看得到的成績。而績效審計(jì)在推動(dòng)發(fā)展效應(yīng)方面更是一種內(nèi)含擴(kuò)大再生產(chǎn)方式，且費(fèi)時(shí)費(fèi)力費(fèi)工夫。加上績效審計(jì)要對(duì)過去已支出的、現(xiàn)在正在支出的和將來要支出的財(cái)政資金或項(xiàng)目的有效性進(jìn)行深層次的監(jiān)督，可能還會(huì)對(duì)上屆政府或本屆政府的公共支出決策事項(xiàng)“品頭論足”，是一種深刻的“挑刺行為”。所有這些不一定符合政府負(fù)責(zé)人的價(jià)值趨向或執(zhí)政理念，這種情況下要大力發(fā)展績效審計(jì)恐怕就“不合事宜”了。

總之，現(xiàn)行審計(jì)體制既限制了績效審計(jì)在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部的“自我發(fā)育”，又限制了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)人大和社會(huì)各方面對(duì)提高公共支出績效的期望和要求所應(yīng)該做出的積極反應(yīng)。而要真正開展績效審計(jì)就必須使審計(jì)機(jī)關(guān)建立在能夠獨(dú)立、客觀和公正地審查和評(píng)價(jià)政府在財(cái)政預(yù)算和公共支出管理上的職責(zé)和行為的制度基礎(chǔ)上。

三、建立“立法審計(jì)”是績效審計(jì)發(fā)展的突破口

當(dāng)前在中國經(jīng)濟(jì)改革和財(cái)經(jīng)領(lǐng)域中所存在的問題的成因，一個(gè)重要方面恰恰是政府公共權(quán)力過于集中，公共決策過于“暗箱操作”，缺乏權(quán)力約束機(jī)制。而構(gòu)建和實(shí)施以立法監(jiān)督為主的有效的外部監(jiān)督與約束機(jī)制是各國憲政歷來所重視的。從績效審計(jì)的產(chǎn)生和實(shí)質(zhì)看，績效審計(jì)是為了提高政府預(yù)算和公共支出的透明性和有效性，是為了增強(qiáng)對(duì)政府公共受托責(zé)任更深層次的監(jiān)督，這顯然就有利于加大對(duì)政府權(quán)力制約的力度，而這也正是建立憲政建設(shè)所需要的。所以只有改革現(xiàn)行審計(jì)體制，建立“立法審計(jì)”（即在人大內(nèi)部建立服務(wù)于人大預(yù)算監(jiān)督的公共支出審計(jì)機(jī)構(gòu)），績效審計(jì)在中國才有發(fā)展的制度保障。

績效審計(jì)只有借助于人大的權(quán)力支撐，才能將公共支出的有效性審計(jì)得更為徹底；而人大只有借助于有效的績效審計(jì)，其預(yù)算監(jiān)督才能“更上一層樓”。不過，“立法審計(jì)”在中國的實(shí)現(xiàn)得有一個(gè)前提，即只有當(dāng)人大牢牢掌握并不斷強(qiáng)化其預(yù)算審批權(quán)和預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)時(shí)，績效審計(jì)的服務(wù)重心才能向人大傾斜。從中國社會(huì)主義民主政治發(fā)展進(jìn)程來看，人大制度的不斷完善是必然的，因而這個(gè)前提是成立的。從世界國家審計(jì)發(fā)展史中可總結(jié)出這樣一種認(rèn)識(shí)，即越是強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督職能，公共支出審計(jì)被立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)或被直接納入其監(jiān)督機(jī)制中的必要性和可能性就越大，于是績效審計(jì)發(fā)揮的作用就越大，這是一個(gè)不以人意志為轉(zhuǎn)移的發(fā)展規(guī)律。所以，在政府權(quán)力已經(jīng)相當(dāng)膨脹的今天，如何在程序法和成文法中將人大制度予以細(xì)化將是憲政建設(shè)的重點(diǎn)，與此同時(shí)如何把績效審計(jì)納入到憲政建設(shè)的大局中，績效審計(jì)制約政府權(quán)力的本質(zhì)才能凸現(xiàn)出來，而其自身也才能有突破性的發(fā)展。

1.楊肅昌、肖澤忠、Maurice Pendlebury.2004.中國績效審計(jì)發(fā)展問題研究.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì),4。

2.馬駿.2005.中國公共預(yù)算改革.中央編譯出版社,2005。

3.楊肅昌.2004.中國國家審計(jì)：問題與改革.中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004。