淺議當(dāng)前部門預(yù)算管理、執(zhí)行中存在的問題及應(yīng)對(duì)措施

■宋東葵 張超華

淺議當(dāng)前部門預(yù)算管理、執(zhí)行中存在的問題及應(yīng)對(duì)措施

■宋東葵 張超華

建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，要求必須要有與其相適應(yīng)的財(cái)政體制和財(cái)政管理模式。自上世紀(jì)90年代開始，我國(guó)陸續(xù)推行了以政府采購(gòu)、部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府預(yù)算收支科目改革等為主要內(nèi)容的財(cái)政體制和管理模式改革，并初步建立起了公共財(cái)政體制框架。部門預(yù)算作為財(cái)政系列改革的核心內(nèi)容，于2000年開始試點(diǎn)，經(jīng)過幾年的摸索和實(shí)踐已在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)行，為加強(qiáng)財(cái)政資金管理、規(guī)范財(cái)政秩序、保障公共財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)起到了推動(dòng)作用。但由于實(shí)行時(shí)間較短，地區(qū)、部門情況復(fù)雜多樣，以及各方面的監(jiān)督檢查滯后或不到位等原因，目前部門預(yù)算在管理和執(zhí)行過程中還存在許多問題。

一、部門預(yù)算的概念及特點(diǎn)

部門預(yù)算是一種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的預(yù)算編制方式，是由政府各預(yù)算部門編制，財(cái)政部門審核、經(jīng)政府同意后報(bào)人大審議通過、全面反映部門所有收入和支出的預(yù)算。根據(jù)我國(guó)構(gòu)建公共財(cái)政體制框架的要求，我國(guó)的部門預(yù)算主要具有以下特點(diǎn)。

（一）部門預(yù)算是以部門為基本單位編制的預(yù)算

部門預(yù)算是以部門為基本單位編制的預(yù)算，取消財(cái)政與部門之間的中間環(huán)節(jié)，將預(yù)算落實(shí)到每一個(gè)具體部門。改變財(cái)政資金按性質(zhì)歸口管理的做法，將各類不同性質(zhì)的財(cái)政性資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門中。

（二）部門預(yù)算是統(tǒng)一的綜合預(yù)算

部門預(yù)算是統(tǒng)一的完整的綜合預(yù)算，一個(gè)部門所有的收入和支出都全面反映在一本預(yù)算中。

（三）部門預(yù)算是細(xì)化預(yù)算

部門預(yù)算是細(xì)化預(yù)算，預(yù)算的內(nèi)容不僅要具體到部門，而且要具體到部門下屬各單位的預(yù)算收支中；預(yù)算的編制分類不僅要具體到每一類、款，還要細(xì)化至每一項(xiàng)、目級(jí)預(yù)算科目，因此要把資金直接分配到具體單位和項(xiàng)目上，并在此基礎(chǔ)上編制政府采購(gòu)計(jì)劃。

（四）部門預(yù)算是具有法律效力的文件

部門預(yù)算必須在符合國(guó)家有關(guān)政策、規(guī)定的前提下，按財(cái)政部門制定的規(guī)則編制，部門預(yù)算經(jīng)部門領(lǐng)導(dǎo)同意后上報(bào)財(cái)政部門；財(cái)政部門審核后的部門預(yù)算必須報(bào)經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，同時(shí)報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審議；經(jīng)各級(jí)人民代表大會(huì)審議通過的部門預(yù)算具有法律效力，任何部門、單位不得隨意變更、調(diào)整，并嚴(yán)格按照預(yù)算內(nèi)容執(zhí)行。

二、當(dāng)前部門預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算定額不夠科學(xué)

目前部門預(yù)算中的部分預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算定額還在沿用上世紀(jì)八、九十年代制訂的標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮時(shí)代、經(jīng)濟(jì)情況變化給物價(jià)、消費(fèi)水平帶來較大增副的客觀因素，如公用支出差旅費(fèi)中的公用補(bǔ)助項(xiàng)目每人每天15元；公用支出中的招待費(fèi)支出為其他公用支出的2%等；這都與現(xiàn)實(shí)情況有較大差距。預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算定額不夠科學(xué)，使預(yù)算單位在執(zhí)行過程中出現(xiàn)資金串用、挪用等問題成為必然。另外會(huì)議、物業(yè)管理、辦公樓裝修等公用經(jīng)費(fèi)無編制標(biāo)準(zhǔn)。

（二）預(yù)算基礎(chǔ)工作比較薄弱

部門預(yù)算編審的主要依據(jù)就是預(yù)算單位的人員、資產(chǎn)、事業(yè)等基礎(chǔ)資料和基本情況，為保證部門預(yù)算的真實(shí)準(zhǔn)確、財(cái)政資金的安全有效，對(duì)預(yù)算單位的基本情況進(jìn)行徹查是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。實(shí)際運(yùn)行中由于單位重視程度不夠、渾水摸魚等本位傾向的存在及監(jiān)督檢查工作不到位，一些部門尤其是二、三級(jí)預(yù)算單位上報(bào)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、基本情況不真實(shí)，“虛報(bào)冒領(lǐng)”、“吃空餉”等問題比較突出。僅就黑龍江省齊齊哈爾市財(cái)政局對(duì)該市預(yù)算單位基本情況的檢查結(jié)果，就能充分說明這一點(diǎn)。2004年齊齊哈爾市全面實(shí)行部門預(yù)算，當(dāng)年對(duì)預(yù)算單位檢查發(fā)現(xiàn)，虛報(bào)部門、單位人員234人；虛列公用車輛13臺(tái)；虛報(bào)單位公用取暖面積53364平方米；虛報(bào)個(gè)人取暖面積52068平方米；累計(jì)套取財(cái)政資金2000多萬元。

（三）預(yù)算編制不夠完整

政府采購(gòu)預(yù)算作為一項(xiàng)預(yù)算改革的重要內(nèi)容，構(gòu)成部門預(yù)算的重要組成部分，有關(guān)部門明確規(guī)定，自2002年起行政事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體都要及時(shí)編制，并與正式預(yù)算一并批復(fù)。這一規(guī)定不僅是對(duì)政府采購(gòu)行為進(jìn)行的強(qiáng)化約束，同時(shí)也符合編制復(fù)式預(yù)算的要求，政府采購(gòu)預(yù)算的內(nèi)容應(yīng)與部門預(yù)算中公用支出、項(xiàng)目支出相關(guān)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)。實(shí)際情況是預(yù)算單位對(duì)按要求編制政府采購(gòu)預(yù)算不夠充分重視。在對(duì)黑龍江省在哈爾濱的全部省直部門2004年度政府采購(gòu)情況檢查中發(fā)現(xiàn)，按要求規(guī)范編制政府采購(gòu)預(yù)的不足30%，按預(yù)算進(jìn)行采購(gòu)的不到其中的一半。這樣嚴(yán)重破壞了部門預(yù)算的完整性，同時(shí)也阻礙了政府采購(gòu)、部門預(yù)算、政府集中收付等財(cái)政管理手段的相互銜接和有效對(duì)應(yīng)。

（四）預(yù)算調(diào)整隨意性較大

部門預(yù)算一經(jīng)本級(jí)人大審核批復(fù)，就具有了法律效力，不應(yīng)隨意變更和調(diào)整，如有需要確需變更和調(diào)整，必須經(jīng)過編制預(yù)算調(diào)整方案、報(bào)請(qǐng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)、報(bào)送同級(jí)人大備案等法定程序，調(diào)整額度超過一定比例的還需經(jīng)同級(jí)人大審批。通過檢查發(fā)現(xiàn)，部門預(yù)算在執(zhí)行過程中預(yù)算調(diào)整比較普遍，而且大部分未經(jīng)過法定程序，這已成為預(yù)算管理中的一個(gè)突出問題。2003年黑龍江省財(cái)政廳對(duì)26個(gè)省直部門預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行了檢查，其中60%以上的部門預(yù)算進(jìn)行了追加調(diào)整，有的追加額度超過了原來的預(yù)算數(shù)，除正常調(diào)補(bǔ)、增資追加調(diào)整外，專項(xiàng)資金的追加調(diào)整的比例較大

（五）預(yù)算資金沒有實(shí)現(xiàn)集中管理、統(tǒng)一下?lián)?，二次分配問題較突出

列入部門預(yù)算項(xiàng)目支出中的基本建設(shè)資金、科技三項(xiàng)費(fèi)、旅游發(fā)展金和企業(yè)挖潛改造等專項(xiàng)資金，由財(cái)政部門“砍塊”給發(fā)改委、科技廳、經(jīng)貿(mào)委等機(jī)構(gòu)，在由這些機(jī)構(gòu)向預(yù)算單位下擺預(yù)算資金，財(cái)政部門根據(jù)這些機(jī)構(gòu)提供的年度項(xiàng)目預(yù)算再直接列入單位的部門預(yù)算在。據(jù)了解，這種做法在全國(guó)具有普遍性，很具中國(guó)特色。但這樣操作違背了財(cái)政資金集中管理、統(tǒng)一下?lián)艿幕疽?，有悖于預(yù)算分配的基本原則，存在資金二次分配的問題。使財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)部門預(yù)算審核、監(jiān)督、管理不夠完整，同時(shí)由于增加了中間環(huán)節(jié)從而造成部門預(yù)算批復(fù)不完整、預(yù)算資金下?lián)懿患皶r(shí)等問題，更為嚴(yán)重的是一些政府職能部門，即負(fù)責(zé)項(xiàng)目的審批立項(xiàng)又負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金的調(diào)度分配，權(quán)力過于集中，在缺少必要的制衡和強(qiáng)有力的檢查監(jiān)督的情況下，難免出現(xiàn)較大的問題。

（六）項(xiàng)目支出評(píng)審程序缺少科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，專項(xiàng)資金管理存在較大漏洞

項(xiàng)目支出是指除行政事業(yè)單位基本支出以外，為完成特定行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展而發(fā)生的項(xiàng)目性預(yù)算支出。主要包括特殊會(huì)議、大型修繕、固定資產(chǎn)購(gòu)置、基本建設(shè)支出等。這部分支出額度占預(yù)算支出的比例很高，編制、審核、監(jiān)督管理好項(xiàng)目支出預(yù)算，是做好部門預(yù)算管理的一項(xiàng)非常重要的工作，部門預(yù)算的績(jī)效主要體現(xiàn)在項(xiàng)目預(yù)算之中，同時(shí)也關(guān)系到部門預(yù)算的管理水平，關(guān)系到財(cái)政資金管理的嚴(yán)肅性、使用的效益性。但實(shí)際運(yùn)行過程中存在的問題最為突出：沒有形成項(xiàng)目庫(kù)制度、沒有建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、沒有形成項(xiàng)目滾動(dòng)管理制度，更缺少科學(xué)系統(tǒng)的論證、評(píng)價(jià)、決策體系，許多項(xiàng)目未經(jīng)可行論證、專家評(píng)審以及公開招標(biāo)就安排了預(yù)算，執(zhí)行中隨時(shí)、隨意安排，缺少應(yīng)有的科學(xué)性和必要的程序性；有的項(xiàng)目為盡快得到財(cái)政資金，邊評(píng)審、邊論證、邊申請(qǐng)、邊撥款。嚴(yán)重地影響了預(yù)算的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。專項(xiàng)資金成為被擠占、挪用的主要對(duì)象，同時(shí)也助長(zhǎng)了各部門競(jìng)爭(zhēng)預(yù)算份額、熱衷于跑路、拉關(guān)系之風(fēng)，埋下了腐敗的種子。

（七）預(yù)算外資金管理不夠完整，“收支兩條線”制度有待加強(qiáng)

部門預(yù)算實(shí)行以來，國(guó)務(wù)院及各省、區(qū)相繼出臺(tái)了加強(qiáng)預(yù)算外資金管理、實(shí)行收支兩條線的政策，大部分預(yù)算外資金實(shí)現(xiàn)了收支脫鉤，并納入了部門預(yù)算，使全面加強(qiáng)財(cái)政資金管理取得了很大的成效。但根據(jù)監(jiān)督檢查結(jié)果及掌握的其他資料顯示，由于主客觀因素的存在，預(yù)算外資金管理、執(zhí)行“收支兩條線”政策方面還存在相當(dāng)普遍和突出的問題?？陀^上，預(yù)算外資金涉及部門眾多、項(xiàng)目?jī)?nèi)容極其復(fù)雜，在收入總量上很難準(zhǔn)確核定，只能是報(bào)多少認(rèn)多少批多少花多少，很難將全部的預(yù)算外資金滴水不漏地納入部門預(yù)算。目前部分省份已認(rèn)識(shí)到了這一問題，如黑龍江省財(cái)政廳預(yù)算、監(jiān)督部門2005年初就開始對(duì)部分部門及單位收入情況進(jìn)行了調(diào)查摸底，并對(duì)執(zhí)收成本進(jìn)行了測(cè)算，取得了第一手資料，但從廣度和深度上還有必要進(jìn)一步加強(qiáng)。另外中央部門的預(yù)算外資金還沒全面實(shí)行收繳分離制度，客觀上也存在負(fù)面效應(yīng)。主觀上，由于歷史形成的觀念因素，有些部門、單位對(duì)加強(qiáng)預(yù)算外資金管理實(shí)行“收支兩條線”政策理解認(rèn)識(shí)不夠充分，始終將收取的預(yù)算外資金視為自有資金，收多少就應(yīng)返還多少支出多少，要么就隱瞞不報(bào)、應(yīng)繳不繳，留在賬外保存甚至形成“小金庫(kù)”，要么消極以待應(yīng)收不收，有“一抓就死、一放就亂”的傾向。監(jiān)督檢查的不到位，違規(guī)違紀(jì)行為處罰力度的不夠，也是一重要因素。制度本身是科學(xué)的，關(guān)鍵是在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了問題，只有通過強(qiáng)有力的監(jiān)督檢查、果斷嚴(yán)肅的懲處，才能發(fā)揮應(yīng)有作用，達(dá)到“應(yīng)收盡收、應(yīng)繳盡繳”的目的。

（八）部門系統(tǒng)內(nèi)部預(yù)算管理還比較粗放

現(xiàn)在所有的行政事業(yè)單位都已納入了部門預(yù)算的編制體系，有些系統(tǒng)龐大的部門，擁有眾多的下屬單位。在一個(gè)部門一本預(yù)算的總體要求下，部門對(duì)下屬單位加強(qiáng)預(yù)算管理顯得特別重要，因?yàn)檫@是保證部門預(yù)算科學(xué)準(zhǔn)確、真實(shí)完整的基礎(chǔ)程序，也是所有部門必須承擔(dān)起來的法律責(zé)任。實(shí)際工作中，部門系統(tǒng)內(nèi)部預(yù)算管理還相當(dāng)粗放，一些部門在編制部門預(yù)算過程中缺少對(duì)下屬單位基本情況的徹查和復(fù)核，缺少對(duì)下屬單位申報(bào)項(xiàng)目的審查和跟蹤監(jiān)督，這也是造成套取財(cái)政資金“吃空餉”等問題出現(xiàn)的重要原因。

（九）部門決算管理、監(jiān)督不夠

部門決算是部門預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果，加強(qiáng)部門決算的監(jiān)督檢查是部門預(yù)算管理的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)，真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的部門決算是檢驗(yàn)部門預(yù)算執(zhí)行情況和效果以及調(diào)整下年度預(yù)算的重要依據(jù)。實(shí)際工作中存在著對(duì)部門決算監(jiān)管不全面、不到位，重預(yù)算管理、輕決算管理的問題，使得有些比較嚴(yán)重的違規(guī)、違紀(jì)問題沒有被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正。如賬表不符、決算不實(shí)、截留應(yīng)下?lián)艿念A(yù)算資金、隱瞞預(yù)算收入、隱藏預(yù)算結(jié)余等等。

三、部門預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題

（一）預(yù)算收入便報(bào)不實(shí)，應(yīng)繳不繳、坐收坐支

預(yù)算單位采用各種手段隱瞞、轉(zhuǎn)移預(yù)算收入規(guī)避“收支兩條線”政策是部門預(yù)算執(zhí)收過程最為突出的問題，大多采用收入直接沖抵支出、收入掛入往來賬、賬外設(shè)賬等手法隱瞞收入、坐收坐支，有的甚至形成“小金庫(kù)”。如黑龍江省財(cái)政廳對(duì)26個(gè)省直部門2002年部門預(yù)算執(zhí)行情況檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，有14個(gè)單位存在預(yù)算收入編報(bào)不實(shí)，應(yīng)繳不繳、坐收坐支問題，違紀(jì)金額達(dá)1160.58萬元；黑龍江省審計(jì)廳在對(duì)16個(gè)省直部門2003年部門預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)時(shí)，也發(fā)現(xiàn)應(yīng)繳未繳各類財(cái)政資金1882萬元。

（二）一些全國(guó)性新增預(yù)算收入項(xiàng)目尚未完全納入部門預(yù)算

進(jìn)入新世紀(jì)以來，具有中國(guó)特色的博彩事業(yè)蓬勃發(fā)展，如民政部門發(fā)行的福利彩票、體育管理部門發(fā)行的體育彩票等，都日益成熟，規(guī)模不斷壯大，巨額的彩票收入有力地推動(dòng)了社會(huì)福利事業(yè)、國(guó)家體育事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也為有關(guān)部門增加了數(shù)額可觀的事業(yè)收入。按性質(zhì)分這部分事業(yè)收入應(yīng)屬于部門的預(yù)算外收入，按部門預(yù)算的基本要求這項(xiàng)收入必須全額納入部門預(yù)算，資金全部存入財(cái)政專戶。而實(shí)際情況是，目前在全國(guó)范圍內(nèi)大部分省份還未將各種行政事業(yè)部門組織發(fā)行的各類彩票收入納入部門預(yù)算，使這部分財(cái)政資金游離于預(yù)算監(jiān)管之外，從而出現(xiàn)各種違規(guī)、違紀(jì)問題。如據(jù)國(guó)家審計(jì)署2005年湖北省第一號(hào)審計(jì)報(bào)告得知，湖北省民政系統(tǒng)2003年違規(guī)處理福利彩票公益金就達(dá)1475.63萬元。

（三）擅自擴(kuò)大開支標(biāo)準(zhǔn)、增加開支項(xiàng)目

一些預(yù)算單位在預(yù)算支出執(zhí)行過程中，法制觀念淡薄花錢大手大腳，擅自擴(kuò)大開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，漠視部門預(yù)算的嚴(yán)肅性。黑龍江省財(cái)政廳在對(duì)部分省直部門2002年預(yù)算執(zhí)行情況檢查時(shí)，查出12個(gè)部門有擅自擴(kuò)大開支標(biāo)準(zhǔn)、增加開支項(xiàng)目的行為，構(gòu)成違紀(jì)的金額達(dá)508.5萬元；在對(duì)16家省直部門2003年預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)時(shí)，發(fā)現(xiàn)公用支出超支851萬元，超支比率為43%。

（四）擠占挪用專項(xiàng)資金

當(dāng)前部門預(yù)算中的項(xiàng)目支出相對(duì)于基本支出管理不夠嚴(yán)密，使專項(xiàng)資金成為被擠占挪用的主要對(duì)象，是預(yù)算單位預(yù)算超支的主要資金來源。黑龍江省2002年部門預(yù)算檢查中，4個(gè)預(yù)算單位就擠占挪用專項(xiàng)資金541.87萬元；根據(jù)2003年部門預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)，也發(fā)現(xiàn)2個(gè)部門擠占挪用專項(xiàng)資金3495萬元。

（五）虛報(bào)項(xiàng)目套取財(cái)政資金

部分部門及單位鉆部門預(yù)算管理的空子，利用虛假材料編制虛假項(xiàng)目套取財(cái)政資金，并轉(zhuǎn)作他用嚴(yán)重?cái)_亂了財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序。據(jù)審計(jì)署2004年6月審計(jì)信息得知，某一中央直屬部門會(huì)同下屬單位，利用假銀行貸款合同編造國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目，套取財(cái)政資金415萬元。

（六）部門決算編報(bào)不規(guī)范、不真實(shí)

部門決算是部門預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果，是部門預(yù)算執(zhí)行的最后階段，也是最重要的過程。在這一過程中存在的問題也比較突出，主要有不按規(guī)定及時(shí)清理各類往來賬戶，收入掛往來賬以達(dá)到隱匿不報(bào)的目的；用往來賬戶核收核支，違反“收支兩條線”政策；資產(chǎn)不入賬，賬表不符，隱瞞預(yù)算結(jié)余等編報(bào)不真實(shí)問題。如黑龍江省審計(jì)廳對(duì)7個(gè)省級(jí)部門2004年的決算（草案）進(jìn)行審計(jì)時(shí)，發(fā)現(xiàn)違紀(jì)金額1700萬元，違紀(jì)面達(dá)100%。

四、應(yīng)采取的對(duì)應(yīng)措施

（一）大力宣傳、貫徹預(yù)算法及相關(guān)財(cái)經(jīng)法律規(guī)定，加強(qiáng)法制觀念

針對(duì)目前部分部門及單位相關(guān)人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)人員，法制觀念不強(qiáng)、法律意識(shí)淡薄，尤其對(duì)預(yù)算法等財(cái)經(jīng)法規(guī)的重要性和嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)、重視不夠的情況，有關(guān)部門應(yīng)通過培訓(xùn)講座、輔導(dǎo)學(xué)習(xí)或借助媒體進(jìn)行廣泛、持久、深入的普法宣傳活動(dòng)，提高財(cái)經(jīng)法規(guī)的普及程度，樹立、維護(hù)預(yù)算法及相關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)應(yīng)有的法律尊嚴(yán)，從主觀意識(shí)上提高對(duì)部門預(yù)算編審、執(zhí)行等法律行為的重視程度。

（二）加快推進(jìn)相關(guān)制度改革進(jìn)度，盡早為部門預(yù)算搭建科學(xué)規(guī)范的編制執(zhí)行基礎(chǔ)。

加快推進(jìn)事業(yè)單位改制工作，盡快落實(shí)公共用車制度的改革措施，盡快出臺(tái)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等高收入系統(tǒng)的預(yù)算管理辦法。調(diào)整現(xiàn)有不切實(shí)際的支出標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)缺少的物業(yè)支出等預(yù)算定額。預(yù)算單位人員定編、定崗、定職責(zé)，事業(yè)確定充分合理、經(jīng)費(fèi)測(cè)算科學(xué)準(zhǔn)確等等，為部門預(yù)算提供和搭建科學(xué)規(guī)范的編制和執(zhí)行基礎(chǔ)。

（三）部門預(yù)算應(yīng)與其他財(cái)政改革措施相互協(xié)調(diào)緊密配合

作為一整套財(cái)政改革措施的核心內(nèi)容，為充分發(fā)揮部門預(yù)算的功能，應(yīng)與政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付措施緊密結(jié)合起來，發(fā)揮它們之間既相輔相成又相互制約的內(nèi)在功能。同時(shí)，促進(jìn)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)統(tǒng)一核算制度大范圍實(shí)行，并利用財(cái)政部關(guān)于銀行賬戶管理的有關(guān)規(guī)定，清理行政事業(yè)單位的銀行賬戶，進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算辦法，堵塞各種管理漏洞，為部門預(yù)算創(chuàng)造了規(guī)范的外部環(huán)境。

（四）從源頭抓起、加強(qiáng)票據(jù)管理和監(jiān)督檢查工作，控制和管理好預(yù)算外收入

在部門預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算單位隱瞞、截留、挪用預(yù)算外資金，違反收支兩條線規(guī)定，一直是比較突出的問題。這一問題形成的原因復(fù)雜，涉及面廣泛，要想從根本上徹底解決首先應(yīng)從源頭抓起，盡快完善和加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)收費(fèi)票據(jù)的管理，實(shí)行更新票樣、規(guī)范印發(fā)方式和渠道、強(qiáng)化領(lǐng)用登記、以用換新等辦法，實(shí)現(xiàn)票據(jù)管理發(fā)票化，同時(shí)以行政事業(yè)單位收費(fèi)票據(jù)檢查為切入點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算資金監(jiān)督檢查，并適當(dāng)加重對(duì)單位及責(zé)任人的處罰力度。這樣就會(huì)從源頭上遏制預(yù)算收入執(zhí)行中的問題。

（五）建立部門預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效考評(píng)制度

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各地乃至全國(guó)的財(cái)政情況將有了很大的好轉(zhuǎn)，“吃飯財(cái)政”將向管理國(guó)家、服務(wù)社會(huì)的公共財(cái)政職能方面轉(zhuǎn)化，也就是部門預(yù)算中的項(xiàng)目支出將逐漸加大。建立和實(shí)施部門預(yù)算執(zhí)行績(jī)效考評(píng)機(jī)制已成當(dāng)務(wù)之急，尤其要針對(duì)項(xiàng)目資金盡快制定出臺(tái)科學(xué)完整的考評(píng)體系，并與部門領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)掛鉤，確保能夠最大效益地使用納稅人的錢。

（六）采取科學(xué)手段規(guī)范基本支出堵塞漏洞

部門預(yù)算中的基本支出，主要涉及的是人員及公用支出，部門的人員變動(dòng)情況直接影響到部門預(yù)算的支出額度。如何掌控各部門人員的停職、調(diào)轉(zhuǎn)、亡故等情況，堵賽漏洞，有效使用寶貴的財(cái)政資金都是必須研究和解決的問題。其中黑龍江省齊齊哈爾市、哈爾濱市等地的做法值得借鑒和推廣，這兩個(gè)城市在黑龍江省率先對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員實(shí)行指紋認(rèn)定措施，取得相助成效，其中哈爾濱市實(shí)施指紋認(rèn)定制度以來，累計(jì)查出虛報(bào)冒領(lǐng)、吃空餉人員3000多人，累計(jì)挽回財(cái)政資金近5000萬元。

（七）全面加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算的監(jiān)督檢查工作

一充分發(fā)揮財(cái)政部門的監(jiān)督檢查職能。部門預(yù)算的編制、審核、執(zhí)行與監(jiān)督檢查是完整的財(cái)政職能體系，財(cái)政的各業(yè)務(wù)部門和專職檢查機(jī)構(gòu)必須充分履行監(jiān)督檢查職能，尤其是專職的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變思想、改進(jìn)工作方法，監(jiān)督檢查關(guān)口前移，參與部門預(yù)算的編審過程，加強(qiáng)部門預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督檢查，抓住財(cái)政資金的主動(dòng)脈，做好事前監(jiān)督、事中控制、事后檢查這一系統(tǒng)工作，為部門預(yù)算保駕護(hù)航。二建立對(duì)部門預(yù)算監(jiān)督的完整體系。部門預(yù)算涵蓋所有的行政事業(yè)單位，絕大部分的財(cái)政資金和財(cái)政業(yè)務(wù)都是通過部門預(yù)算進(jìn)行分配和完成的，對(duì)這樣一個(gè)貫穿整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，僅依靠財(cái)政自身的監(jiān)督檢查是不夠的，必須建立起以財(cái)政機(jī)關(guān)為主體的包括政府審計(jì)、社會(huì)審計(jì)、部門內(nèi)部審計(jì)、人大審核在內(nèi)的完整的監(jiān)督管理體系，全過程、全方位地對(duì)部門預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督檢查。各部門分工協(xié)調(diào)、緊密配合，情況互通、信息共享從而形成強(qiáng)大的監(jiān)督檢查網(wǎng)絡(luò)。三嚴(yán)格執(zhí)法、加強(qiáng)對(duì)違法行為的處罰力度。為了有效遏制部門預(yù)算實(shí)行過程中的各種問題的出現(xiàn)，各執(zhí)法部門必須做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，尤其作為部門預(yù)算監(jiān)督檢查體系主體的財(cái)政部門，更應(yīng)進(jìn)一步端正工作作風(fēng)，加強(qiáng)自身修養(yǎng)，充分掌握和利用好新出臺(tái)的《財(cái)政違法行為處罰條例》，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，對(duì)各類財(cái)政違法違規(guī)行為嚴(yán)懲不貸。并利用網(wǎng)絡(luò)、各類媒體公布檢查結(jié)果，不惜自報(bào)家丑，進(jìn)一步提高財(cái)政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查的威嚴(yán)，承擔(dān)起應(yīng)有的職責(zé)，全面履行好財(cái)政的職能與使命。

黑龍江省供水管理中心、黑龍江省財(cái)政廳監(jiān)督檢查局）