加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)管理的對(duì)策研究

魯帆，王金秋

（中共大連市中山區(qū)委黨校，遼寧 大連 116001）

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理是全面推進(jìn)社會(huì)建設(shè)的一個(gè)綜合性大課題，涉及范圍大、領(lǐng)域廣。社區(qū)是基層組織，抓好社區(qū)管理是社會(huì)管理的根基和重點(diǎn)所在。本文通過(guò)經(jīng)驗(yàn)借鑒和問(wèn)題查找，為社區(qū)管理創(chuàng)新提出一些意見和建議，以推動(dòng)全區(qū)社會(huì)管理取得新的突破。

一、國(guó)內(nèi)外社區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)

國(guó)內(nèi)外一些地區(qū)非常重視社區(qū)管理，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，可以借鑒的主要有：

1.完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

美國(guó)社區(qū)建設(shè)發(fā)展資金主要來(lái)源于三個(gè)方面：政府資助，約占60%左右；社會(huì)捐助，約占10%左右，主要是一些企業(yè)和個(gè)人捐款；收取的有償服務(wù)費(fèi)，約占30%左右，以此保證社區(qū)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

北京市、區(qū)縣政府不斷加大財(cái)政投入力度，2008年、2010年先后兩次大幅度提高社區(qū)工作者待遇，使社區(qū)工作者工資收入達(dá)到本區(qū)縣全額撥款事業(yè)單位平均水平。

深圳市桃源居社區(qū)通過(guò)“五個(gè)一點(diǎn)”即“政府公建承擔(dān)一點(diǎn)，物業(yè)管理費(fèi)補(bǔ)貼一點(diǎn)，文化費(fèi)、開發(fā)商贊助一點(diǎn)，公益資產(chǎn)費(fèi)、社區(qū)經(jīng)營(yíng)組織贏利補(bǔ)貼一點(diǎn)，政府管理下的社區(qū)義工組織奉獻(xiàn)一點(diǎn)”的方式，多渠道籌集社區(qū)服務(wù)資金。

2.增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能

北京大力推行“一刻鐘社區(qū)服務(wù)圈”活動(dòng)。社區(qū)居民步行15分鐘能夠享受到社區(qū)就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)救助、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)安全、社區(qū)文化體育教育、環(huán)境美化以及購(gòu)物、餐飲、日常修理等方面的便利服務(wù)和特色服務(wù)，基本實(shí)現(xiàn)“大需求不遠(yuǎn)離社區(qū)、小需求不出社區(qū)”。

杭州社區(qū)按照星級(jí)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為困難群體提供服務(wù)。為高齡老人、獨(dú)居老人、困難低保戶、失業(yè)人員以及上班族家庭提供“從陪老人聊天到帶老人去醫(yī)院看病，從定期為社區(qū)居民理發(fā)到調(diào)解鄰里糾紛，甚至是幫忙買菜、取藥，修理下水管道”等星級(jí)服務(wù)。越是生活缺少保障的家庭，享受的服務(wù)越高級(jí)，“目的是讓社會(huì)資源向最困難的群體傾斜?！?/p>

3.充分發(fā)揮志愿者作用

在美國(guó)，50%的成年人一周至少參加一次志愿活動(dòng)。學(xué)校將學(xué)生社區(qū)服務(wù)的情況作為考核的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，每個(gè)學(xué)生除了有學(xué)習(xí)成績(jī)單外，還要有一份社區(qū)服務(wù)成績(jī)表，社區(qū)服務(wù)成績(jī)往往是大學(xué)錄取的重要考察因素。

北京市實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)常態(tài)化和規(guī)范化管理。如，北京市朝陽(yáng)區(qū)建立了社會(huì)志愿者公益儲(chǔ)蓄中心網(wǎng)站，社會(huì)志愿者統(tǒng)一編號(hào)并建立了檔案，制定了服務(wù)計(jì)時(shí)和品牌社會(huì)志愿服務(wù)隊(duì)伍、星級(jí)志愿者評(píng)定等辦法。20萬(wàn)志愿者已經(jīng)認(rèn)領(lǐng)了百萬(wàn)小時(shí)的志愿服務(wù)。愿意提供志愿服務(wù)的志愿者和需要被提供志愿服務(wù)的市民只要在網(wǎng)站上的受助申請(qǐng)和志愿服務(wù)欄里登記信息，供需服務(wù)就能無(wú)縫對(duì)接。

上海一些基層社區(qū)打通區(qū)域內(nèi)的各種界限，實(shí)施社區(qū)、校區(qū)之間的對(duì)接，把志愿者與社區(qū)管理與服務(wù)“組合”起來(lái)。復(fù)旦大學(xué)的志愿者和社區(qū)內(nèi)的青少年社工組合起來(lái)，給農(nóng)民工子女上輔導(dǎo)課；五角場(chǎng)街道與復(fù)旦大學(xué)對(duì)接的“復(fù)旦大學(xué)講師團(tuán)”，每年都為社區(qū)居民傳授法律、科普、養(yǎng)生等方面的知識(shí)。

4.實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理主體的多元化

深圳市桃源居社區(qū)一改以往的由政府單一主導(dǎo)的狀況，建立了“六位一體”（即黨委、居委會(huì)、工作站、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)公益中心）的管理機(jī)制，形成了政府的公共服務(wù)、企業(yè)的市場(chǎng)服務(wù)和居民的自我服務(wù)等相互交融的多元化服務(wù)格局。

5.建立嚴(yán)格的考核機(jī)制

杭州西湖區(qū)在提供星級(jí)服務(wù)中，每個(gè)家庭都有單獨(dú)的電子信息和服務(wù)檔案，五星、四星服務(wù)對(duì)象配有照片，社工在每次走訪之后都會(huì)寫下“走訪日記”，將入戶服務(wù)情況和問(wèn)題處理結(jié)果一一登記在案，確保星級(jí)服務(wù)不流于形式。

北京市運(yùn)用網(wǎng)格化社會(huì)管理，構(gòu)建區(qū)、街道、社區(qū)三級(jí)網(wǎng)絡(luò)體系，基本實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理全覆蓋。2.05平方公里的東花市街道被劃分為26個(gè)網(wǎng)格，小到社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、居民矛盾化解，大到社區(qū)黨建、社會(huì)治安維護(hù)等，都可以做到網(wǎng)格內(nèi)就地辦理。將原來(lái)浮在上面的各級(jí)干部都下拉到了網(wǎng)格中，凡是網(wǎng)格里發(fā)生的各類事件，網(wǎng)格工作人員都有責(zé)任及時(shí)發(fā)現(xiàn)、上報(bào)和處理。

二、社區(qū)管理亟需解決的問(wèn)題

1.社區(qū)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制尚不健全

目前社區(qū)經(jīng)費(fèi)絕大部分來(lái)自地方政府的財(cái)政撥款，街道、居委會(huì)、中介組織在自籌資金方面很困難，沒有形成政府投入和社會(huì)投入相結(jié)合的基層經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

2.社區(qū)管理行政化傾向嚴(yán)重，為居民提供服務(wù)功能不能充分發(fā)揮

社區(qū)作為基層群眾性自治組織，其功能是為居民提供大量的日常服務(wù)。但由于社區(qū)工作者的工資是財(cái)政支出，因此，從事行政事務(wù)多于服務(wù)事務(wù)，加上經(jīng)費(fèi)緊張，社區(qū)難有精力為居民提供大量多樣化、精細(xì)化的服務(wù)。

3.社區(qū)的志愿活動(dòng)數(shù)量少，沒有形成常態(tài)化

公民的志愿服務(wù)意識(shí)比較弱。志愿活動(dòng)往往采取運(yùn)動(dòng)方式，一陣一陣地搞，缺乏常態(tài)化、規(guī)范化管理。政府扶持志愿活動(dòng)的力度也不夠。

4.居民參與社區(qū)管理的自覺性不強(qiáng)

一是參與主體老齡化。城市居民中，“上班族”和流動(dòng)人口缺少參與社區(qū)活動(dòng)和事務(wù)的熱心，參與社區(qū)管理的主體絕大多數(shù)是老年人。二是參與方式被動(dòng)化。社區(qū)居民在社區(qū)工作人員的動(dòng)員、說(shuō)服下參與社區(qū)管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)形成決定的事項(xiàng)。這種參與既沒有決策的權(quán)力也沒有監(jiān)督的權(quán)利，只是對(duì)社區(qū)事務(wù)的表態(tài)和執(zhí)行。三是參與機(jī)制單向化。往往是社區(qū)管理機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要，才召集居民參加。至于參與的議題，時(shí)間、地點(diǎn)全是管理機(jī)構(gòu)單向決定。

5.缺乏嚴(yán)格的考核機(jī)制

社區(qū)每年都要制定為公民提供服務(wù)的計(jì)劃，但由于缺乏嚴(yán)格的考核機(jī)制，往往提供服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量難以達(dá)到計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，最終形成說(shuō)得多、做得少，說(shuō)得好、做得差的局面。

三、加強(qiáng)社區(qū)管理的對(duì)策建議

1.加大政府對(duì)基層財(cái)政投入力度，完善政府投入和社會(huì)投入相結(jié)合的基層經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

社區(qū)公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)除由政府提供外，動(dòng)員開發(fā)商和社會(huì)組織共同參與，形成政府、開發(fā)商和社會(huì)組織共同管理的格局：政府形成計(jì)劃、進(jìn)行指導(dǎo)——開發(fā)商建設(shè)完備的公建設(shè)施——將部分公建設(shè)施移交給社會(huì)組織管理——社會(huì)組織從中獲得收益——收益全部用于發(fā)展社區(qū)公共服務(wù)。這種集資方式必須明晰社區(qū)公益資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。這樣，既解決了經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，又解決了管理問(wèn)題，社區(qū)有了自我注血與造血循環(huán)功能，社區(qū)服務(wù)才能被完整地延續(xù)下去。

2.去除社區(qū)社會(huì)管理行政化傾向，強(qiáng)化社區(qū)自治功能

應(yīng)著力淡化社區(qū)管理的行政性，減少社區(qū)行政事務(wù)，使其騰出精力為居民服務(wù)，增強(qiáng)社區(qū)的自治性，創(chuàng)造條件提高社區(qū)居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與率，建立和完善社區(qū)的民意表達(dá)與整合機(jī)制，提升社區(qū)居民的自治能力。

3.充分發(fā)揮社區(qū)為居民提供服務(wù)的功能

大力推行“一刻鐘社區(qū)服務(wù)圈”便民活動(dòng)，為居民提供便捷的日常服務(wù)，進(jìn)一步提升社區(qū)公共服務(wù)水平，使社區(qū)居民在很短的時(shí)間內(nèi)就能夠享受到社區(qū)就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)救助、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)安全、社區(qū)文化體育教育以及購(gòu)物、餐飲、日常修理等方面的便利服務(wù)和特色服務(wù)，基本實(shí)現(xiàn)“大需求不遠(yuǎn)離社區(qū)、小需求不出社區(qū)”。

政府應(yīng)樹立公共服務(wù)向困難群眾傾斜的理念。越是生活缺少保障的家庭，享受的服務(wù)越高級(jí)；越是條件好、能自理的家庭，享受的服務(wù)越普通。這才能真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，體現(xiàn)社會(huì)公平。

探索居民養(yǎng)老新模式，破解社區(qū)養(yǎng)老難題?！熬蛹茵B(yǎng)老”仍是首選方式，同時(shí)可以讓社會(huì)組織參與“居家養(yǎng)老”，以節(jié)省成本。深圳政府的核算表明，如果政府部門在社區(qū)成立專門的居家養(yǎng)老服務(wù)站，每位老人每年的花費(fèi)將高達(dá)上萬(wàn)元，其中2/3的成本都花在養(yǎng)人、養(yǎng)機(jī)構(gòu)上。而委托社會(huì)組織開展這項(xiàng)服務(wù)，成本至少可以降低2/3。通過(guò)社工定期輪流上門看望老人，陪他們聊天以及撫育員為需要照顧的老人提供服務(wù)等方式推行社會(huì)組織參與解決養(yǎng)老問(wèn)題的模式。

4.增加社區(qū)志愿活動(dòng)的數(shù)量，使志愿活動(dòng)常態(tài)化、規(guī)范化

提高居民社會(huì)志愿服務(wù)意識(shí)?？梢詫W(xué)生社區(qū)服務(wù)的情況作為考核的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，每個(gè)學(xué)生除了有學(xué)習(xí)成績(jī)單外，還要有一份社區(qū)服務(wù)成績(jī)表，以此增強(qiáng)學(xué)生的志愿服務(wù)意識(shí)。

對(duì)志愿服務(wù)實(shí)行常態(tài)化和規(guī)范化管理。鼓勵(lì)更多的人為社區(qū)提供志愿服務(wù)。將社會(huì)志愿者統(tǒng)一編號(hào)并建立檔案，制定服務(wù)計(jì)時(shí)和品牌社會(huì)志愿服務(wù)隊(duì)伍、星級(jí)志愿者評(píng)定等辦法。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)志愿者和需要志愿服務(wù)的市民無(wú)縫對(duì)接。

提供各類志愿服務(wù)。從陪老人聊天到帶老人去醫(yī)院看病，從定期為社區(qū)居民做好事到調(diào)解鄰里糾紛，從幫忙買菜、取藥到修理下水管道，從關(guān)愛不良行為青少年到給農(nóng)民工子女上輔導(dǎo)課，提供各類志愿服務(wù)。

政府應(yīng)積極扶持志愿者活動(dòng)。志愿者活動(dòng)可以為政府節(jié)約經(jīng)費(fèi)。如，在美國(guó)鳳凰城，每年約有1.8～3.6萬(wàn)人次從事社區(qū)義務(wù)服務(wù)工作，工作時(shí)間累計(jì)75～100萬(wàn)小時(shí)，為社區(qū)節(jié)約開支約1300萬(wàn)美元。政府應(yīng)通過(guò)對(duì)志愿者尤其年輕志愿者采取從就業(yè)、培訓(xùn)、拓寬事業(yè)發(fā)展平臺(tái)、精神褒獎(jiǎng)等方面提供支持的方法鼓勵(lì)更多的人加入到志愿者隊(duì)伍；政府應(yīng)對(duì)志愿者活動(dòng)提供資金贊助，以使志愿者活動(dòng)能夠持久、連續(xù)地發(fā)展下去。

5.強(qiáng)化和健全居民參與社區(qū)管理的意識(shí)和機(jī)制

動(dòng)員更多的居民主動(dòng)參與社區(qū)管理。除了繼續(xù)支持老年人參與社區(qū)管理外，應(yīng)動(dòng)員和鼓勵(lì)更多的中青年居民參與社區(qū)管理。要通過(guò)放權(quán)使居民變被動(dòng)參與為主動(dòng)參與。

要變參與機(jī)制的單向化為雙向化。社區(qū)要將決策權(quán)下放給居民，讓居民參與社區(qū)重大事項(xiàng)的決策，改變社區(qū)單方?jīng)Q定重大事項(xiàng)的弊端，形成行之有效的參與機(jī)制。

6.建立嚴(yán)格的考核機(jī)制，保證社區(qū)管理卓有成效

每個(gè)家庭都建起單獨(dú)的電子信息和服務(wù)檔案，對(duì)社工的每次服務(wù)進(jìn)行跟蹤管理。即社工每到一家提供服務(wù)，都要刷一下卡，電子信息馬上予以記載。過(guò)后，社區(qū)與服務(wù)對(duì)象核實(shí)服務(wù)態(tài)度、服務(wù)質(zhì)量、滿意狀況等相關(guān)信息，以此做為社工績(jī)效工資的考核依據(jù)，做為獎(jiǎng)好罰劣的標(biāo)準(zhǔn)，將會(huì)極大調(diào)動(dòng)社工的積極性。

實(shí)行網(wǎng)格化管理街道、社區(qū)干部，保證社區(qū)管理的效果。鼓勵(lì)街道、社區(qū)開辟服務(wù)型網(wǎng)站，構(gòu)建區(qū)、街道、社區(qū)三級(jí)網(wǎng)絡(luò)體系，基本實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化社會(huì)管理全覆蓋。將街道劃分為若干個(gè)網(wǎng)格，小到社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、居民矛盾化解，大到社區(qū)黨建、社會(huì)治安維護(hù)等，都可以做到網(wǎng)格內(nèi)就地辦理。每項(xiàng)事情都有具體的干部負(fù)責(zé)，如果沒有得到及時(shí)處理，將追究該干部的相關(guān)責(zé)任。