構(gòu)建水源地利益補(bǔ)償法律制度的思考——以撫順地區(qū)為例

翟春春

（中共撫順市委黨校 法學(xué)教研室，遼寧 撫順 113006）

“十二五”規(guī)劃《建議》提出：“要加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)和管理，增強(qiáng)涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙能力?！奔訌?qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，必須從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，當(dāng)務(wù)之急是構(gòu)建完善的水源地利益補(bǔ)償法律制度體系。

一、撫順?biāo)吹乩嫜a(bǔ)償現(xiàn)狀

以遼寧省撫順市為例，該市2010年水資源總量達(dá)91.3億立方米，居全省第三位，流域面積在200平方公里以上的河流就有11條，其中渾河在大伙房水庫(kù)以上河長(zhǎng)169公里，流域面積5437平方公里。大伙房水庫(kù)庫(kù)容58億立方米，為全國(guó)九大重點(diǎn)水源地之一，也是遼寧中南部七城市生活水源地。目前，撫順?biāo)Y源保護(hù)工作面臨重重困難。如省重點(diǎn)水源涵養(yǎng)區(qū)清原滿族自治縣，多年來(lái)為保護(hù)生態(tài)僅林業(yè)建設(shè)投入就達(dá)數(shù)億元，執(zhí)行禁伐限伐政策導(dǎo)致年財(cái)政收入減少3 800萬(wàn)元；關(guān)停企業(yè)110多戶，減少年產(chǎn)值3.25億元，職工下崗3 550人。該縣付出的巨大犧牲產(chǎn)生了顯著的社會(huì)和生態(tài)效益，但清原縣從上級(jí)部門(mén)處獲得的相應(yīng)水資源涵養(yǎng)補(bǔ)貼自1996年來(lái)僅100萬(wàn)，近年來(lái)雖略有增加，但相對(duì)于為保護(hù)水資源而減少的損失來(lái)說(shuō)，只是杯水車(chē)薪。新賓、撫順兩縣的蘇子河、社河等流域的情況也是如此。

水源地區(qū)為保護(hù)生態(tài)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展停滯，作為受益者的國(guó)家、上級(jí)政府與下游地區(qū)沒(méi)有提供相應(yīng)的補(bǔ)償，顯然有違公平，也不利于水源地的持續(xù)保護(hù)。

二、水源地利益補(bǔ)償法律制度分析

（一）我國(guó)水源地利益補(bǔ)償法律制度存在的缺陷

一是利益補(bǔ)償?shù)乃枷腚m然在法律中有所體現(xiàn)，但很不系統(tǒng)規(guī)范，多見(jiàn)于政策和地方法規(guī)。政策的不穩(wěn)定性和地方法規(guī)的地域性、低效力性限制了補(bǔ)償工作的開(kāi)展；二是利益補(bǔ)償資金數(shù)額有限，來(lái)源渠道單一。理論界達(dá)成共識(shí)的“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)污染誰(shuí)治理”原則缺乏具體的制度支撐，最終形成“上游地區(qū)負(fù)擔(dān)、下游地區(qū)受益”局面；[1]三是“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)污染誰(shuí)治理”原則沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)為改善水源地生態(tài)功能而遭受損失的地區(qū)給予補(bǔ)償，導(dǎo)致受益者無(wú)償占有環(huán)境利益，保護(hù)者得不到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。[2]

（二）部分地區(qū)水源地利益補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐

東江源區(qū)是我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的表率。東江發(fā)源于江西省礦產(chǎn)豐富的尋烏、安遠(yuǎn)、定南三縣，為確保東江水質(zhì)，江西省政府對(duì)礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)采取一系列政策限制，制約了三縣的發(fā)展。2006年《東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施方案》明確規(guī)定：從2005到2025年，由國(guó)家協(xié)調(diào)建立流域區(qū)際生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，廣東省每年給這三縣1.5億元資金，用于東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，資金來(lái)源主要是從東深供水工程水費(fèi)中解決。[3]

綜上，在水資源保護(hù)問(wèn)題上，在國(guó)家出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償法》之前，遼寧省可以根據(jù)本省的實(shí)際情況先行制定水源地利益補(bǔ)償辦法，撫順市及清原、新賓兩個(gè)自治縣可以根據(jù)《民族區(qū)域自治法》相關(guān)規(guī)定制定水源地利益補(bǔ)償條例，形成省、市、縣多層次的完善的地方水源地利益補(bǔ)償法律制度體系。

三、撫順地區(qū)水源地利益補(bǔ)償具體制度設(shè)計(jì)

（一）水源地利益補(bǔ)償制度的主要內(nèi)容

1.補(bǔ)償原則

目前的“開(kāi)發(fā)者保護(hù)，破壞者恢復(fù)，污染者付費(fèi)”原則體現(xiàn)了對(duì)水資源破壞者的懲罰，但這不是最終目的。西方走過(guò)的彎路證明，亡羊補(bǔ)牢雖能一定程度減少危害，但只有未雨綢繆才能從根本上解決問(wèn)題。水源地利益補(bǔ)償原則必須加入對(duì)保護(hù)者的補(bǔ)償，只有這樣才能提高水源地保護(hù)水資源的積極性，因此，科學(xué)的水源地利益補(bǔ)償原則應(yīng)該是“開(kāi)發(fā)者保護(hù)，污染者付費(fèi)，保護(hù)者獲補(bǔ)償”。

2.補(bǔ)償主體

水源地政府、企業(yè)和居民為保護(hù)水資源做出了犧牲，國(guó)家從中獲得了生態(tài)和社會(huì)效益，因此，中央政府應(yīng)給予補(bǔ)貼；下游政府、企業(yè)作為主要的受益者應(yīng)是補(bǔ)償?shù)闹黧w；下游地區(qū)居民也應(yīng)承擔(dān)一定的象征性補(bǔ)償責(zé)任。

3.補(bǔ)償對(duì)象

水源地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)讓位于流域生態(tài)保護(hù)時(shí)，發(fā)展就會(huì)受到制約，財(cái)政收入要減少。因此，為水源地保護(hù)付出代價(jià)的撫順三縣政府、企業(yè)和居民都應(yīng)是補(bǔ)償?shù)膶?duì)象。

4.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

應(yīng)綜合考慮下游的收益與水源地的付出，水源地的付出一是水資源保護(hù)的直接投入如植樹(shù)造林等，可依據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)予以量化；二是為保護(hù)水資源受政策限制的損失，這很難量化，上下游地區(qū)提供的數(shù)據(jù)可能相差甚遠(yuǎn)。因此，要綜合水源地的數(shù)據(jù)積累、下游地區(qū)的收益，以及其他先進(jìn)地區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)來(lái)綜合考慮。

5.補(bǔ)償方式

首先是政府補(bǔ)償，應(yīng)該包括以下幾項(xiàng)：一是專項(xiàng)補(bǔ)貼。當(dāng)水源地政府為保護(hù)生態(tài)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯時(shí)，市場(chǎng)補(bǔ)償是來(lái)不及支援的，這時(shí)國(guó)家和上級(jí)政府的專項(xiàng)補(bǔ)貼必須發(fā)揮作用；二是政策優(yōu)惠。政策優(yōu)惠應(yīng)該有所側(cè)重，發(fā)達(dá)地區(qū)不給優(yōu)惠也有實(shí)力進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，但優(yōu)惠資金用在新賓、清原這兩個(gè)國(guó)貧縣、省貧縣會(huì)發(fā)揮更大的作用；三是對(duì)口支援。主要是下游地區(qū)對(duì)撫順三縣水源地區(qū)提供資金、技術(shù)、項(xiàng)目扶持等。其次是市場(chǎng)補(bǔ)償，主要包括以下幾個(gè)方面：一是受益者和供給者間的補(bǔ)償。渾河等流域水資源的受益者可將經(jīng)濟(jì)收益的一部分直接以資金形式返還給撫順三縣；二是地區(qū)間的補(bǔ)償。渾河流域下游地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、所獲取的收益、水源地提出的補(bǔ)償要求與撫順三縣協(xié)商確定資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；三是部門(mén)間的補(bǔ)償。如有“北方第一漂”之稱的撫順市清原滿族自治縣的紅河谷漂流每年僅門(mén)票收入就近億元，從其中提取一定比例的資金用于保護(hù)植被和水利部門(mén)修建水利工程的補(bǔ)償，既能改善整個(gè)地區(qū)的水資源環(huán)境，同時(shí)也有利于旅游景點(diǎn)的進(jìn)一步發(fā)展。陜西省耀縣每年從水資源稅收中提取10%補(bǔ)償給水源區(qū)就是采用了這一形式。[4]

總之，應(yīng)堅(jiān)持政府補(bǔ)償為主、市場(chǎng)補(bǔ)償為輔的原則，由遼寧省政府協(xié)調(diào)建立渾河、柴河、富爾江等流域區(qū)際生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，安排專項(xiàng)資金交給撫順三縣用于水源地保護(hù)。

（二）建立有效的水源地利益補(bǔ)償資金籌措機(jī)制

1.完善水資源使用費(fèi)制度

目前我國(guó)水費(fèi)和水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，排污收費(fèi)制的實(shí)踐效果也不理想。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的企業(yè)是當(dāng)然的“經(jīng)濟(jì)人”，在面臨或運(yùn)行排污設(shè)備或繳納排污費(fèi)的選擇時(shí)，企業(yè)當(dāng)然要做“成本分析”，排污費(fèi)相對(duì)的低下，使得企業(yè)更傾向于后者。從某種意義上說(shuō)，低廉的排污費(fèi)反倒使企業(yè)心安理得地破壞環(huán)境，從而導(dǎo)致了水資源環(huán)境的惡化和保護(hù)任務(wù)的加重。因此，應(yīng)提高水費(fèi)、水資源費(fèi)和排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，并從中安排一定的資金用于水源地利益補(bǔ)償。

2.建立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度

從全國(guó)看，國(guó)家有限的資金多是流入大型水利工程建設(shè)，這對(duì)于水資源保護(hù)當(dāng)然是必要的。但有些工程是“錦上添花”，而用于水源地利益補(bǔ)償則是“防患于未然”。因此，應(yīng)將水源地利益補(bǔ)償納入公共支出范疇，通過(guò)科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付，將重點(diǎn)放在水源地涵養(yǎng)水源、移民安置、企業(yè)關(guān)停補(bǔ)償?shù)确矫妗?/p>

3.建立水源地利益補(bǔ)償基金制度

基金來(lái)源渠道是非常廣泛的，可以是中下游地區(qū)企業(yè)每年的利潤(rùn)收入，也可以由公益部門(mén)組織募集，當(dāng)然也可以是來(lái)自企業(yè)和個(gè)人以及一些慈善組織的捐款。

（三）建立完善的監(jiān)督和責(zé)任追究制度

要明確省、市、縣主管部門(mén)及財(cái)政、價(jià)格、審計(jì)等相關(guān)部門(mén)職責(zé)，強(qiáng)化利益補(bǔ)償資金征收、使用和管理監(jiān)督；對(duì)截留、擠占、挪用、浪費(fèi)補(bǔ)償資金等違法行為實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究，確保補(bǔ)償資金足額及時(shí)收繳、撥付并充分發(fā)揮作用。

遼寧境內(nèi)有遼河、渾河、太子河等360多條河流，這些河流的生態(tài)狀況制約著遼寧發(fā)展的腳步。目前東南部地區(qū)由于植被較好，水量水質(zhì)較穩(wěn)定，其他河流的狀況則令人擔(dān)憂。我們必須以高度的政治責(zé)任感和使命感，通過(guò)構(gòu)建完善的水源地利益補(bǔ)償法律制度體系來(lái)強(qiáng)化水資源保護(hù)，為遼寧振興提供不竭的優(yōu)質(zhì)水資源。

[1]藍(lán)文永.對(duì)生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理問(wèn)題的探討[J].廣西師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（3）：15.

[2]趙璟等.昆明市松華壩水源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策建議[J].西南林學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（4）：18.

[3]幸紅.流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)法律問(wèn)題探討——以珠江流域?yàn)槔齕J]，時(shí)代法學(xué)，2007，（4）：26.

[4]葛顏祥等.水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)作研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2006，（9）：9.