完善我國證券市場監(jiān)管體制的探析

■陳葵花

考察各國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展史可以發(fā)現(xiàn)，一直存在著“市場自由主義”和“國家干預(yù)主義”之間的博弈，但是就證券市場來說，因?yàn)樗哂械母咝谫Y功能和高風(fēng)險(xiǎn)特性，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)有著重要影響，也是國家監(jiān)管的重要著力點(diǎn)。如何構(gòu)建一個(gè)兼具效率和公平的證券市場，市場運(yùn)作規(guī)則的制定及實(shí)現(xiàn)意義重大。

近三十年來，我國特有的法律制度環(huán)境對(duì)證券市場的發(fā)展提供了強(qiáng)力的后盾，然而證券市場尚未完全皈依市場化的理性運(yùn)作，其中一方面的原因就是在于市場監(jiān)管體制的不足。證券監(jiān)管體制是證券監(jiān)管的職責(zé)劃分和權(quán)力劃分的方式和組織制度，是國家和國情的產(chǎn)物。證券監(jiān)管體制的規(guī)范和有效是決定證券市場穩(wěn)定有序的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、我國證券市場監(jiān)管體制的發(fā)展歷程

我國證券監(jiān)督體制的演變與我國經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展是同步進(jìn)行的。中國證券管理體制，經(jīng)歷了從無到有、從簡單到復(fù)雜、從幼稚到成熟的發(fā)展過程。

第一階段是財(cái)政部獨(dú)立管理階段（1981年-1985年），這一階段的證券形式主要是國庫券。其發(fā)行主要由財(cái)政部來組織和管理，而且由于受計(jì)劃體制的影響，國人普遍缺乏投資觀念與投資熱情，國庫券的發(fā)行必須通過行政攤派的辦法來實(shí)現(xiàn)。

第二階段主要由中國人民銀行主管階段（1986年-1992年10月），形成了以中國人民銀行為主的證券監(jiān)管體制。中國人民銀行監(jiān)管我國證券市場的階段是我國證券市場初步形成規(guī)模的階段。

第三階段是由國務(wù)院證券委員會(huì)主管階段 （1992年 10月-1998年 8月）。

第四階段是中國證監(jiān)會(huì)主管階段（1998年至今），1998年是中國證券市場發(fā)展史上十分重要的一年。之所以關(guān)鍵在兩點(diǎn)：一是根據(jù)1997年11月中央金融工作決定，國務(wù)院對(duì)我國證券監(jiān)管體制進(jìn)行了重大改革：①撤銷了國務(wù)院證券委，其原有職責(zé)由中國證監(jiān)會(huì)行使；②中國證監(jiān)會(huì)對(duì)全國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，即省一級(jí)人民政府原有的證券監(jiān)管辦公室或者證監(jiān)會(huì)不再作為省級(jí)人民政府的一個(gè)職能部門，而是人、財(cái)、物全部收歸中國證監(jiān)會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，原有部分省會(huì)城市的證管辦或證監(jiān)會(huì)并入省證管辦一并實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。

二、我國證券市場監(jiān)管體制存在的問題

（一）監(jiān)管主體的自我監(jiān)督約束問題

強(qiáng)調(diào)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，主要是考慮到證券市場的高風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)性、波及范圍廣等特點(diǎn)，而過于分散的監(jiān)管權(quán)限往往會(huì)導(dǎo)致責(zé)任的相互推諉和監(jiān)管效率的低下，最終使抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力降低。而從辯證的角度分析，權(quán)力又必須受到約束，絕對(duì)的權(quán)力則意味著腐敗。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，監(jiān)管者也是經(jīng)濟(jì)人，他們與被監(jiān)管者同樣需要自律性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)希望加大自己的權(quán)力而減少自己的責(zé)任，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員受到薪金、工作條件、聲譽(yù)權(quán)力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規(guī)章還是執(zhí)行監(jiān)管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團(tuán)的工具而偏離自身的職責(zé)和犧牲公眾的利益。從法學(xué)理論的角度分析，公共權(quán)力不是與生俱來的，它是從人民權(quán)力中分離出來，交由公共管理機(jī)構(gòu)享有行使權(quán)，用來為人服務(wù)；同時(shí)由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監(jiān)督；但權(quán)力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離為人民服務(wù)的目標(biāo)，被掌權(quán)者當(dāng)作謀取私利的工具。因此，在證券市場的監(jiān)管活動(dòng)中，由于監(jiān)管權(quán)的存在，監(jiān)管者有可能以權(quán)謀私，做出損害投資者合法權(quán)益的行為，所以必須加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管主體的監(jiān)督約束。

（二）監(jiān)管手段存在的問題

1、相關(guān)法律法規(guī)不完善。我國現(xiàn)行的證券監(jiān)管法律制度由 《證券法》、《公司法》以及300多個(gè)相關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件的相關(guān)內(nèi)容所構(gòu)成，《證券法》由中華人民共和國第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議于1998年12月29日通過，自1999年7月1日起施行。

首先雖然政府有關(guān)部門出臺(tái)了一系列規(guī)范證券市場的法規(guī)、條例，但缺乏相應(yīng)配套的實(shí)施細(xì)則和相關(guān)法律，如《證券交易法》、《證券信譽(yù)評(píng)級(jí)法》、《信托法》等，對(duì)于一些我國尚未定位或尚無條件開辦的領(lǐng)域以及現(xiàn)階段解決不了的問題，更是未能給出既符合中國國情又接近國際慣例的明確規(guī)定。以《證券法》為核心的證券監(jiān)管法律制度的立法存在局限性。一是證券監(jiān)管法律制度的部分相關(guān)法規(guī)之間銜接不夠?！蹲C券法》作為國家最高立法機(jī)關(guān)全國人大常委會(huì)制定的法律，與國務(wù)院規(guī)定的行政法規(guī) 《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》不是同一法律效力層次，二者如何銜接、配套，在《證券法》中沒有予以明確。二是《證券法》雖名為“證券法”，但實(shí)際只是規(guī)定了債券與股票兩個(gè)證券品種，其對(duì)證券市場的覆蓋面不可避免地顯得較為狹窄，對(duì)今后證券市場的發(fā)展缺少前瞻性。三是《證券法》對(duì)證券交易市場的理解局限于證券交易所，使證券市場被限于一個(gè)很小的證券交易所范圍。當(dāng)出現(xiàn)一些新的證券交易品種時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管的真空，或者投機(jī)者會(huì)利用法律的漏洞來破壞證券市場。

2、缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管體制，各監(jiān)管部門協(xié)調(diào)合作不足。我國的證券監(jiān)管體制還沒有實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理的目標(biāo)，政出多門的現(xiàn)象依然存在。依據(jù)目前的有關(guān)規(guī)定，中國證監(jiān)會(huì)只對(duì)股票、期貨市場進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)債券市場并無實(shí)際的監(jiān)管權(quán)，債券市場仍由中國人民銀行和國家發(fā)展和改革委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)管，從而在證券市場監(jiān)管體制方面仍然存在多頭管理的格局。各個(gè)監(jiān)管部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)合作?，F(xiàn)在有些問題的監(jiān)管僅靠證監(jiān)會(huì)很難勝任，而我國在各監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)方面明顯不足，職能、層次不明晰，沒有一套嚴(yán)密有效的措施來確保其履行職能，并使其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，造成事后監(jiān)管大量存在，降低了監(jiān)管的效率。

從監(jiān)管實(shí)踐看,主要有兩方面問題：一是中央有關(guān)部門職責(zé)分工不合理。按照我國《證券法》的有關(guān)規(guī)定,在中國境內(nèi)股票、公司債券和國務(wù)院依法認(rèn)定的其他證券的發(fā)行和交易,適用本法。政府債券的發(fā)行和交易,由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。由此可見,對(duì)構(gòu)成證券市場半壁江山的企業(yè)債券和政府債券,既不適用《證券法》,也未納入集中統(tǒng)一管理體制。從實(shí)際監(jiān)管分工看,財(cái)政部負(fù)責(zé)國債的發(fā)行和管理,國家發(fā)改委負(fù)責(zé)企業(yè)債券的發(fā)行審批,人民銀行負(fù)責(zé)企業(yè)債券的利率核定,證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)企業(yè)債券的上市監(jiān)管。這種多頭管理格局,既分散了監(jiān)管力量,加大了政策協(xié)調(diào)難度,又在一定程度上成為當(dāng)前銀行間債券市場、交易所債券市場與憑證式國債市場相互分割的重要原因。二是地方政府的管理職責(zé)不清晰。

3、被監(jiān)管者存在的問題。一是上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的問題 。由于我國上市公司上市前多由國有企業(yè)改制而來，股權(quán)過分集中于國有股股東，存在“一股獨(dú)大”現(xiàn)象，這種國有股股權(quán)比例過高的情況導(dǎo)致政府不敢過于放手讓市場自主調(diào)節(jié)，而用行政權(quán)力過多地干預(yù)證券市場的運(yùn)行，形成所謂的“政策市”?？傊捎诠蓹?quán)結(jié)構(gòu)的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場的監(jiān)管出現(xiàn)問題。

二是證券市場中介機(jī)構(gòu)的治理問題。 同上市公司一樣，我國的證券市場中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等也存在著上述的問題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場的中介機(jī)構(gòu)隨著證券市場的發(fā)展雖然也成長起來，但在我國證券市場發(fā)展尚不成熟、法制尚待健全、相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，這些機(jī)構(gòu)的日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范等也都存在很多缺陷。有些機(jī)構(gòu)為了牟取私利，違背職業(yè)道德，為企業(yè)做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無理要求，為其虛假包裝上市大開方便之門。

三是投資者的問題。 我國證券市場的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。他們沒有樹立正確的風(fēng)險(xiǎn)觀念，在市場價(jià)格上漲時(shí)盲目樂觀，在市場價(jià)格下跌時(shí)又盲目悲觀，不斷地追漲殺跌，既加劇了市場的風(fēng)險(xiǎn)，又助長了大戶或證券公司操縱市場的行為，從而加大了我國證券市場的監(jiān)督管理的難度。

三、我國證券市場監(jiān)管體制完善對(duì)策及建議

（一）監(jiān)管者的法律完善

對(duì)證券市場中的監(jiān)管者必須加強(qiáng)監(jiān)督約束：我國相關(guān)法律要嚴(yán)格規(guī)定監(jiān)管的程序，使其法制化，要求監(jiān)管者依法行政；通過法律法規(guī)，我們可以從正面角度利用監(jiān)管者經(jīng)濟(jì)人的一面，一方面改變我國證監(jiān)會(huì)及其分支機(jī)構(gòu)從事證券監(jiān)管的管理者的終身雇傭制，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)同管理者的勞動(dòng)用工解聘制度，采取懲罰和激勵(lì)機(jī)制，另一方面落實(shí)量化定額的激勵(lì)相容的考核制度；在法律上明確建立公開聽證制度的相關(guān)內(nèi)容，使相關(guān)利益主體參與其中，對(duì)監(jiān)管者形成約束，增加監(jiān)管的透明度；還可以通過法律開辟非政府的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管者業(yè)績的評(píng)價(jià)機(jī)制，來作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)人事考核的重要依據(jù)。

（二）監(jiān)管手段的法律完善

1、不斷加強(qiáng)與完善《證券法》及相關(guān)法律體系的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“依法治市”。完善證券法規(guī)體系，建立健全的證券管理法規(guī)體系是一國證券市場健康、規(guī)范發(fā)展的前提，西方成熟的證券市場的發(fā)展一般都經(jīng)過了 “問題—反思—立法”這樣一條法制規(guī)范化道路，而新興的中國證券市場則沒有必要等股市出現(xiàn)大的波動(dòng)或挫折再來立法加以規(guī)范，可以在借鑒他國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合我國證券市場的現(xiàn)狀以及對(duì)前景的客觀分析來完善法規(guī)體系，完善證券市場的法律法規(guī)，使監(jiān)管部門在實(shí)施監(jiān)管時(shí)有法可依，盡量避免亡羊補(bǔ)牢的情況?！蹲C券法》的出臺(tái)對(duì)我國證券市場今后的健康、規(guī)范發(fā)展具有極其重要的意義，但是仍有許多問題被回避或未解決，因此其他一些相關(guān)法律法規(guī)在條件成熟時(shí)也應(yīng)相繼出臺(tái)。如以保護(hù)中小投資者利益為宗旨的《投資者保護(hù)法》和《投資咨詢法》，以規(guī)范企業(yè)以并購行為為目的的《企業(yè)兼并收購法》都應(yīng)出臺(tái)，使之與《證券法》及其他現(xiàn)行法規(guī)形成一套協(xié)調(diào)運(yùn)行的法規(guī)體系。此外，國有股、法人股的上市也必須借助法規(guī)加以界定和完善。

2、進(jìn)一步明確證券監(jiān)管職責(zé)。具體來說,一是建議修改《證券法》,將債券市場和場外市場明確納入證券市場集中統(tǒng)一監(jiān)管體系。從國際通行做法看,目前世界各國大多對(duì)證券市場實(shí)行集中統(tǒng)一管理體制,不僅包括股票、債券、基金等證券產(chǎn)品,而且涵蓋集中交易市場和場外交易市場。如美國《1933年證券法》所規(guī)范的證券范疇,包括任何票據(jù)、股票、債券、債務(wù)憑證、盈利分享協(xié)議下的權(quán)益證書或參與證書、以證券作抵押的作用證書等眾多產(chǎn)品；日本《證券交易法》所定義的有價(jià)證券,系指國債證券、地方債證券、公司債券、股票、受益憑證等九大類證券。美國證券交易委員會(huì)不僅管理和控制著聯(lián)邦證券交易所,而且還通過對(duì)全美證券交易商協(xié)會(huì)的控制,監(jiān)督和管理場外證券市場。

3、被監(jiān)管者的法律完善。一是上市公司治理的法律完善。面對(duì)我國上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制出現(xiàn)的問題，我們應(yīng)當(dāng)以完善上市公司的權(quán)力制衡為中心的法人治理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)。一方面在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上減少國有股的股份數(shù)額，改變國有股“一股獨(dú)大”的不合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)；另一方面制定和完善能夠使獨(dú)立董事發(fā)揮作用的法律環(huán)境，并在其內(nèi)部建立一種控制權(quán)、指揮權(quán)與監(jiān)督權(quán)的合理制衡的機(jī)制，把充分發(fā)揮董事會(huì)在公司治理結(jié)構(gòu)中的積極作用作為改革和完善我國公司治理結(jié)構(gòu)的突破口和主攻方向。

二是中介機(jī)構(gòu)治理的法律完善。我國證券市場中的中介機(jī)構(gòu)同上市公司一樣，在面對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史和國情時(shí)也有股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制的問題。除此之外，在其日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范、經(jīng)濟(jì)信用等方面也存在很多缺陷。我們應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、完善中介機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)為根本目標(biāo)，一方面在法律上提高違法者成本，加大對(duì)違法違規(guī)的中介機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員的處罰力度：不僅要追究法人責(zé)任，還要追究直接責(zé)任人、相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)乃至刑事的責(zé)任。另一方面在法律上加大對(duì)中介機(jī)構(gòu)的信用的管理規(guī)定，使中介機(jī)構(gòu)建立起嚴(yán)格的信用擔(dān)保制度。

三是有關(guān)投資者投資的法律完善。我國相關(guān)法律應(yīng)確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問責(zé)機(jī)制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問題，誰應(yīng)對(duì)此負(fù)責(zé)，法律應(yīng)有明確答案。其次，實(shí)施長期的風(fēng)險(xiǎn)教育戰(zhàn)略，向投資者進(jìn)行“股市有風(fēng)險(xiǎn)，投資需謹(jǐn)慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價(jià)波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的分析體系，引導(dǎo)投資者理性預(yù)期。投資者對(duì)未來經(jīng)濟(jì)的預(yù)期是決定股價(jià)波動(dòng)的重要因素，投資者應(yīng)以過去的經(jīng)濟(jì)信念為條件對(duì)未來經(jīng)濟(jì)作出預(yù)期，從而確定自己的投資策略。

四、結(jié)語

各國證券市場監(jiān)管體制絕非固定不變，而是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷改變、完善。證券市場的監(jiān)管是證券市場存在和發(fā)展的基石。證券市場的發(fā)展過程是一個(gè)從不規(guī)范到規(guī)范，從不完善到完善，從不成熟到成熟的過程?！皼]有規(guī)矩不成方圓”。從某種意義上講，一個(gè)成熟的證券市場是以具備一個(gè)良好的監(jiān)管運(yùn)行模式和實(shí)施卓有成效的監(jiān)管過程為首要標(biāo)志的。事實(shí)證明，單純依靠強(qiáng)行政路徑或非成熟市場調(diào)節(jié)都將偏離證券市場良性發(fā)展的軌道。因此，我國應(yīng)及時(shí)組建可促使二者有機(jī)互動(dòng)、協(xié)調(diào)相長、對(duì)等合作的監(jiān)管體制，以適應(yīng)證券市場的發(fā)展需要和以責(zé)任政府為目標(biāo)的法治化革新。