構(gòu)建財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督長效機(jī)制的實(shí)踐與思考

王曉嵐

財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督是財(cái)政監(jiān)督的組成部分，是針對財(cái)政管理和財(cái)政運(yùn)行的自我監(jiān)督、自我完善。本文結(jié)合漳州市財(cái)政局財(cái)政開展內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)踐，探索構(gòu)建財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的長效機(jī)制。

一、漳州市財(cái)政局財(cái)政開展內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)踐

（一）起步階段——以數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析為起點(diǎn)

2009年以前漳州市財(cái)政局的內(nèi)部監(jiān)督工作僅停留在數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析層面上，主要是按季統(tǒng)計(jì)匯總本級財(cái)政預(yù)算資金撥付情況。一是分析資金的撥付情況：包括上年結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)、本年安排數(shù)、本期追加數(shù)的已撥情況、未撥情況。特別關(guān)注專項(xiàng)資金下?lián)軙r(shí)間、金額及未下?lián)艿脑?，及時(shí)掌握資金的使用情況；二是分析資金的指標(biāo)率:按支出功能“類”別情況統(tǒng)計(jì)分析相關(guān)指標(biāo)率,完成指標(biāo)進(jìn)度情況，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考。數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析為開展內(nèi)部檢查工作打下了基礎(chǔ)。

（二）開展階段——以內(nèi)部檢查為推動(dòng)力

2009年以后漳州市財(cái)政局加大內(nèi)部監(jiān)督力度，內(nèi)部監(jiān)督工作實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍，在數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析基礎(chǔ)上開展實(shí)質(zhì)性的內(nèi)部檢查工作。

1、建章立制。2009年漳州市財(cái)政局監(jiān)督科擬文出臺(tái) 《漳州市財(cái)政局內(nèi)部監(jiān)督檢查實(shí)施意見》（漳財(cái)監(jiān)2009-6號(hào)），對財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的原則、對象、方法作了詳細(xì)的規(guī)定。加上已出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政資金撥付內(nèi)部監(jiān)督的通知》（漳財(cái)監(jiān) 2008-4號(hào)）、《財(cái)政性資金撥付管理內(nèi)部操作規(guī)程》（漳財(cái)2008-8號(hào)）等規(guī)范性文件，有效地建立了財(cái)政資金撥付的監(jiān)督制約機(jī)制。2010年，財(cái)政部正式頒布實(shí)施了 《財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法》（財(cái)政部令第58號(hào)），對財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督檢查工作做出了較為全面的規(guī)定，強(qiáng)化了內(nèi)部監(jiān)督，使內(nèi)部監(jiān)督走上了規(guī)范化和制度化的軌道。

2、開展檢查。以財(cái)政資金的安全性、規(guī)范性和有效性為切入點(diǎn)，做好財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督檢查工作。

查前準(zhǔn)備：首先，制定開展內(nèi)部監(jiān)督檢查的實(shí)施方案，內(nèi)容包括：指導(dǎo)思想、組織形式、檢查的內(nèi)容和重點(diǎn)、被查單位應(yīng)提供的資料、時(shí)間安排、內(nèi)部監(jiān)督檢查的要求等。其次，下達(dá)內(nèi)部檢查通知書。

實(shí)施檢查：2010年 3月 9日漳州市財(cái)政局首次開展內(nèi)部檢查工作，對局下屬事業(yè)單位——市收費(fèi)管理中心開展內(nèi)部檢查。漳州市財(cái)政局以漳財(cái)監(jiān)2010年第15號(hào)的形式下達(dá)內(nèi)部檢查通知書，檢查的重點(diǎn)是2007—2009年度收費(fèi)管理中心履行財(cái)政管理職能情況和單位財(cái)務(wù)收支情況及單位內(nèi)部控制制度、操作規(guī)程等情況。檢查組對預(yù)算外財(cái)政專戶收支情況的檢查，提出了四方面14個(gè)問題和建議；對單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算情況的檢查，提出了七方面11個(gè)問題和建議，形成了《關(guān)于對市收費(fèi)管理中心開展內(nèi)部檢查發(fā)現(xiàn)的主要問題、原因及建議的匯報(bào)》材料呈報(bào)局黨組，得到了領(lǐng)導(dǎo)的肯定并采納。

2011年11月16日起漳州市財(cái)政局對單位所屬國庫支付中心開展內(nèi)部檢查。漳州市財(cái)政局以漳財(cái)監(jiān)[2011]32號(hào)內(nèi)部檢查通知書，檢查的重點(diǎn)內(nèi)容是2009—2010年度國庫支付中心履行財(cái)政管理職能情況和單位財(cái)務(wù)收支情況及單位內(nèi)部控制制度、操作規(guī)程等情況。針對國庫支付系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)防范提出了4條整改建議，財(cái)務(wù)收支情況提出了2條整改建議，并形成《對市財(cái)政局國庫支付中心開展內(nèi)部檢查的匯報(bào)》上報(bào)局黨組，促進(jìn)了財(cái)政部門內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)。

開展財(cái)政專戶清理核查工作。2011年3月28日市局以漳財(cái)監(jiān)函[2011]1號(hào)下發(fā)《關(guān)于開展財(cái)政專戶清理核查的通知》，對局內(nèi)設(shè)科室2010年底保留的所有財(cái)政專戶進(jìn)行了核查，核查的重點(diǎn)是財(cái)政專戶設(shè)置及納入國庫部門管理情況、財(cái)政專戶開設(shè)的文件依據(jù)、財(cái)政專戶資金運(yùn)行的內(nèi)控管理機(jī)制情況等。提出存在問題5條、整改建議8條，并形成了《關(guān)于開展財(cái)政專戶清理核查的匯報(bào)》上報(bào)局黨組。

2012年漳州市財(cái)政局進(jìn)一步加大了內(nèi)部檢查力度，深入推進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督工作，切實(shí)強(qiáng)化了內(nèi)部控制，防范管理風(fēng)險(xiǎn)，提高工作效能。重點(diǎn)對三個(gè)業(yè)務(wù)科室——企業(yè)科、教科文科、行政政法科開展內(nèi)部檢查，目前檢查尚在有序進(jìn)行中。

檢查成效：通過對財(cái)政下屬事業(yè)單位及內(nèi)設(shè)科室的制度建設(shè)、內(nèi)控機(jī)制和履行職責(zé)等內(nèi)部管理情況進(jìn)行監(jiān)督，主要成效：一是有效防范財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)。及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正財(cái)政管理和財(cái)政運(yùn)行中存在的問題，堵塞漏洞，健全制度，從源頭上提高財(cái)政資金管理水平，從而把監(jiān)督檢查與建章立制、堵塞漏洞結(jié)合起來，起到規(guī)范管理和預(yù)警防范的作用。二是促進(jìn)會(huì)計(jì)核算規(guī)范化。通過開展內(nèi)部監(jiān)督檢查,發(fā)現(xiàn)問題督促整改、糾正到位,各科室（含下屬單位）會(huì)計(jì)核算水平有所提高。

二、開展內(nèi)部監(jiān)督面臨的困境和原因

漳州市財(cái)政局財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督工作通過近三年的實(shí)踐，取得了一定的成績，但從全市乃至全國范圍來看，“不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督”仍不同程度存在，要做好財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督工作還面臨諸多困境。主要體現(xiàn)在：

（一）內(nèi)部監(jiān)督意識(shí)滯后

主要原因：一是思想認(rèn)識(shí)存在偏差。長期以來存在“重資金分配、輕資金監(jiān)管”的認(rèn)識(shí)偏差，因?yàn)楦黜?xiàng)工作都存在一定程度的上級監(jiān)督，容易使領(lǐng)導(dǎo)忽視內(nèi)部監(jiān)督的必要性，等問題嚴(yán)重時(shí)才發(fā)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督的必要。二是內(nèi)部監(jiān)督的工作性質(zhì)較特殊。內(nèi)部監(jiān)督與領(lǐng)導(dǎo)支持密切相關(guān)，如果沒有領(lǐng)導(dǎo)的信任與支持，檢查工作將難以開展；同時(shí)，內(nèi)部監(jiān)督是一項(xiàng)艱巨的工作任務(wù)，查起來困難，處理更難，費(fèi)時(shí)、費(fèi)力，搞不好既達(dá)不到監(jiān)督的目的，又處理不好各方面的關(guān)系。三是內(nèi)部監(jiān)督對檢查人員自身業(yè)務(wù)素質(zhì)要求高。內(nèi)部監(jiān)督需要深入掌握財(cái)政業(yè)務(wù)，才能提出有價(jià)值的意見建議。

（二）監(jiān)督環(huán)境不夠完善

根據(jù)管理控制理論，監(jiān)督工作的基本要素：有標(biāo)準(zhǔn)、有事實(shí)、有糾偏。但在內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)諸多管理程序、依據(jù)不夠明確，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰，加大了內(nèi)部監(jiān)督的難度與風(fēng)險(xiǎn)。一是財(cái)政部門相關(guān)的政策、辦法很多，但都是各業(yè)務(wù)部門自行掌握和運(yùn)用的，彼此了解都不夠，沒有適合財(cái)政監(jiān)督的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理和掌握的機(jī)制。二是尚未完全實(shí)現(xiàn)信息共享。要強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督就要實(shí)現(xiàn)信息共享，在《關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部有關(guān)文件資料抄送工作，進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督作用的通知》（漳財(cái)辦 【2008】27 號(hào)）要求：凡是漳州市財(cái)政局制發(fā)的各類文件須全部抄送財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，所有業(yè)務(wù)信息對財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)公開，指標(biāo)文件、收入進(jìn)度、報(bào)表均應(yīng)抄送財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)。但目前大多科室仍未將相關(guān)信息主動(dòng)抄送財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

（三）內(nèi)部監(jiān)督方式、方法滯后

漳州市財(cái)政局內(nèi)部監(jiān)督工作還停留在事后檢查階段，隨著信息化建設(shè)的發(fā)展，相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)逐步完善，而內(nèi)部監(jiān)督信息化先天不足。主要體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不完善：目前尚無適用于監(jiān)督機(jī)構(gòu)的信息系統(tǒng)，現(xiàn)有的預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)、國庫集中支付系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息數(shù)據(jù)無法對接、未能對被監(jiān)督主體的財(cái)政信息進(jìn)行廣泛采集、有效篩選與深度挖掘。實(shí)施信息化檢查手段僅限預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)、國庫支付系統(tǒng)中賦予監(jiān)督科查詢權(quán)和數(shù)據(jù)導(dǎo)出功能，使監(jiān)督處于被動(dòng)。

（四）內(nèi)部監(jiān)督尚無經(jīng)驗(yàn)可借鑒

漳州市財(cái)政局內(nèi)部監(jiān)督是一項(xiàng)新的業(yè)務(wù)工作，對如何做好內(nèi)部監(jiān)督工作還在不斷實(shí)踐中，尚無經(jīng)驗(yàn)可言。一方面，財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督檢查工作的依據(jù)《財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法》（財(cái)政部令第58號(hào)）雖對相關(guān)工作做出了較為全面的規(guī)定，但缺乏對于內(nèi)部控制實(shí)施的具體指導(dǎo)。另一方面，內(nèi)部監(jiān)督的對象大多為內(nèi)部各業(yè)務(wù)科室，工作方式以發(fā)現(xiàn)問題、查找漏洞為主，較為敏感，并且內(nèi)部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題、總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)一般也不足為外人所道，內(nèi)部監(jiān)督都是“關(guān)起門來搞檢查”，很少深入交流，無經(jīng)驗(yàn)可借鑒。

（五）監(jiān)督檢查隊(duì)伍人員少與監(jiān)督檢查內(nèi)容多、范圍廣、工作繁重的矛盾比較突出

近年來財(cái)政資金規(guī)范不斷擴(kuò)大，財(cái)政監(jiān)督范圍不斷拓展，財(cái)政監(jiān)督檢查往往時(shí)間緊、任務(wù)重，監(jiān)督人員深感責(zé)任重大。從漳州全市來看，大多縣級財(cái)政的監(jiān)督人員嚴(yán)重不足，更談不上開展內(nèi)部監(jiān)督工作。要實(shí)施財(cái)政內(nèi)部事前監(jiān)督、事中動(dòng)態(tài)監(jiān)控，往往力不從心。

三、構(gòu)建長效的內(nèi)控機(jī)制

完善的內(nèi)部控制機(jī)制應(yīng)包含五項(xiàng)內(nèi)容：即內(nèi)控主體、內(nèi)控對象、內(nèi)控制度、內(nèi)控運(yùn)作系統(tǒng)，內(nèi)控效果評價(jià)及信息反饋。就財(cái)政部門而言，內(nèi)控主體就是財(cái)政內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)實(shí)施控制；內(nèi)控對象即財(cái)政各項(xiàng)管理活動(dòng)；內(nèi)控制度即要有完善的制度；內(nèi)控運(yùn)作系統(tǒng)即各項(xiàng)管理制度的實(shí)施方式以及如何評價(jià)內(nèi)控效果與反饋內(nèi)控信息。對此，應(yīng)圍繞此五項(xiàng)內(nèi)容，構(gòu)建穩(wěn)定長效的內(nèi)控機(jī)制。

（一）內(nèi)控主體——樹立“大監(jiān)督”理念

進(jìn)一步樹立“大監(jiān)督”的理念。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督檢查工作要做到一把手親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)具體實(shí)施，并隨時(shí)抽調(diào)相關(guān)科室人員參與，做到職責(zé)到位、組織得力、人員有保證。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，要發(fā)揮各自監(jiān)管優(yōu)勢，協(xié)調(diào)互動(dòng)，密切配合，形成齊抓共管的“大監(jiān)督”格局，財(cái)政部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)要將監(jiān)督工作融入平時(shí)管理工作中，加強(qiáng)日常監(jiān)管，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督。

（二）內(nèi)控對象——強(qiáng)化“三個(gè)意識(shí)”

轉(zhuǎn)變思想，強(qiáng)化“三個(gè)意識(shí)”。一是強(qiáng)化規(guī)范意識(shí)。規(guī)范財(cái)政財(cái)務(wù)收支管理，嚴(yán)格按照規(guī)范程序辦事。依法行政，依法理財(cái)。二是強(qiáng)化管理意識(shí)。財(cái)政部門不僅要完成撥款等日常管理工作，更主要的是通過日常事務(wù)的管理，對財(cái)政政策、管理制度進(jìn)行不斷總結(jié)、不斷完善、不斷創(chuàng)新，從而提高管理水平和管理效率。三是強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)。財(cái)政部門既要抓好收支管理，又要認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，做到收支并舉、監(jiān)管并重，避免“重編制、輕執(zhí)行，重支出、輕效益”，提高了財(cái)政資金使用效益。

（三）內(nèi)控制度——健全規(guī)章制度

建章立制、規(guī)范管理。一是建立健全財(cái)政資金分配的內(nèi)部牽制制度。如：規(guī)范資金審批程序、出臺(tái)財(cái)政資金撥付業(yè)務(wù)流程、財(cái)政專戶管理、資金調(diào)度等。二是完善崗位設(shè)置。按照不相容職務(wù)分離的原則，科學(xué)設(shè)置工作崗位。如：實(shí)行印鑒分管、會(huì)計(jì)與撥款、票據(jù)管理分離等。三是完善工作流程，理順工作程序，以便不同科室、不同崗位之間職責(zé)分明、相互監(jiān)督，確保規(guī)范運(yùn)作。

（四）內(nèi)控運(yùn)作系統(tǒng)——完善運(yùn)作機(jī)制

一是完善預(yù)算編制，加強(qiáng)源頭控制。支出預(yù)算項(xiàng)目應(yīng)明確并具體化。二是完善監(jiān)督環(huán)境，實(shí)行基礎(chǔ)資料信息共享。財(cái)政部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)將其制定的有關(guān)財(cái)政、稅收、財(cái)務(wù)等政策制度以及財(cái)政資金指標(biāo)文件抄送財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)。三是依托網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，提升監(jiān)管能力。積極探索建立財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督信息共享平臺(tái)，加大事前審核、事中監(jiān)控力度，將財(cái)政監(jiān)督貫穿于財(cái)政資金運(yùn)行的全過程。

（五）內(nèi)控效果評價(jià)及信息反饋——重視并利用檢查成果

強(qiáng)化整改落實(shí)，注重檢查成果的利用，擴(kuò)大內(nèi)部監(jiān)督成效。合理的整改意見只有在被采納、執(zhí)行后才能發(fā)揮促進(jìn)與規(guī)范財(cái)政管理的作用，否則將是一紙空文。

總之，要強(qiáng)化、優(yōu)化財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督檢查工作，由“檢查型”向“管理型”轉(zhuǎn)變，重預(yù)防、強(qiáng)管理乃財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查工作之根本。單位將不斷實(shí)踐，探索完善內(nèi)部監(jiān)督，形成“預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督”融為一體，“事前、事中、事后”環(huán)環(huán)相扣的穩(wěn)定長效的內(nèi)控機(jī)制，以最大限度地發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督對財(cái)政工作的保駕護(hù)航的作用。★