我國行政事業(yè)單位“小金庫”治理的長效機制探索

■李洪杰

一、引言

“小金庫”是指違反國家財經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留國家和單位收入，化大公為小公、化小公為私有，未在單位財務(wù)會計部門列收列支或未納入預算管理、私存私放的各種資金。它主要存在于企事業(yè)單位和有創(chuàng)收的機關(guān)部門及社會團體。

我國行政事業(yè)單位的會計管理體制受計劃經(jīng)濟時期的影響，沿襲“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理”，使會計核算工作處于分割狀態(tài)。長期以來，單位對基數(shù)遞增的預算已經(jīng)習慣，多數(shù)單位所完成的預算編制及其執(zhí)行仍相當粗放，由于理財觀念的缺乏，單位對財務(wù)管理制度的建設(shè)相當薄弱,并且參與預算管理意識不強，預算執(zhí)行過程缺乏應(yīng)有的嚴肅性，預算資金使用的績效評價意識較弱。加之在利益指標、支付保證、職工福利、地方政府干預等種種壓力下，以及財務(wù)會計基礎(chǔ)工作中崗位設(shè)置不健全、授權(quán)高度集中、印鑒和票據(jù)管理不嚴格等問題，致使行政事業(yè)單位從會計核算、結(jié)算、決算等環(huán)節(jié)入手，采取賬外經(jīng)營、制造假憑證、篡改報表、偽造、變造票據(jù)等手段，截留或挪用資金，形成“小金庫”。

“小金庫”的存在造成了國家、集體資產(chǎn)的流失，擾亂了國家財經(jīng)秩序，導致了部分黨政干部的腐敗和墮落。為此2009年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于深入開展“小金庫”治理工作的意見》的通知，經(jīng)過三年的不懈努力，治理效果明顯，截至2011年11月底，全國納入治理范圍的111.99萬個單位共發(fā)現(xiàn)“小金庫”60722個、涉及金額315.86億元，糾正違規(guī)資金235.23億元，責任追究10429人。雖然中央加大了查處力度，取得了一定成效，但還是未能有效地阻止“小金庫”的擴張和蔓延，“小金庫”現(xiàn)象屢禁不止并花樣翻新，我國須繼續(xù)全力推進長效機制建設(shè)來治理“小金庫”問題。

二、“小金庫”的危害及其屢禁不止的原因分析

（一）“小金庫”的危害

1、“小金庫”擾亂了市場經(jīng)濟秩序?！靶〗饚臁钡拇嬖?，違反財經(jīng)紀律，破壞“收支兩條線”，搞“賬外賬”和做“假賬”，使資金游離在財務(wù)、財政、審計監(jiān)督之外，從小的方面說，擾亂單位正常的發(fā)展、管理秩序；從大的方面說，造成國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真，從而影響中央決策層對國民經(jīng)濟的宏觀把握，貽誤決策時機，嚴重影響社會經(jīng)濟的持續(xù)健康有序發(fā)展。

2、“小金庫”造成國有資產(chǎn)流失?，F(xiàn)在 “小金庫”的數(shù)額已高達十幾萬、百萬，甚至上千萬，其資金來源一般是通過截留或轉(zhuǎn)移各種靈活性收入。行政事業(yè)單位的“小金庫”致使國家財政預算資金流失，影響預算資金的統(tǒng)籌安排使用。

3、“小金庫”是滋生腐敗的溫床。一是助長了“金錢至上”思想；二是助長了一些領(lǐng)導干部的腐敗行為。

（二）“小金庫”屢禁不止的原因分析

“小金庫”屢禁不止的原因有很多，歸根結(jié)底，最主要的是利益的驅(qū)動、內(nèi)部控制制度的缺失和內(nèi)外部監(jiān)督處罰不力。

1、追逐部門利益導致“小金庫”的產(chǎn)生?！靶〗饚臁迸c部門利益有著千絲萬縷的聯(lián)系，有關(guān)部門領(lǐng)導往往是“小金庫”的始作俑者，為了維護個人職務(wù)權(quán)利和小集體利益，對內(nèi)“小金庫”用來為本單位職工解決福利待遇問題，對外用來與上級部門搞好關(guān)系提供方便。因此，一些單位的領(lǐng)導及財務(wù)人員打著為單位和小團體謀利益的旗號，置國家利益、財經(jīng)法規(guī)于不顧，采取多種形式，想方設(shè)法設(shè)立“小金庫”。

2、外部監(jiān)督處罰不力是“小金庫”屢禁不止的原因。外部監(jiān)督主要來自財政、審計部門。財政部門是會計和內(nèi)部控制工作的主管部門，審計部門是重要的保證體系。而財政、審計部門的監(jiān)督僅停留在監(jiān)督財政資金的運用是否合理合法上，較少對被審計單位的內(nèi)部控制制度是否健全進行實質(zhì)性的檢查。尤其對“小金庫”的責任追究尚未形成一種態(tài)勢，往往是對性質(zhì)較重、金額較大的“小金庫”處以罰款收繳了事,而很少追根溯源，追究直接責任人和單位領(lǐng)導的責任。

3、內(nèi)部控制制度不健全也是“小金庫”產(chǎn)生的原因之一。大部分單位的內(nèi)部控制制度根本沒有建立，其結(jié)果是內(nèi)部約束無力，無章可循。從貨幣資金內(nèi)部控制的缺陷分析，行政事業(yè)單位存在大量不公開的預算外資金，且對這部分資金缺乏有效監(jiān)督管理，給私設(shè)“小金庫”留下可行之機。

（1）不相容職務(wù)未分離。由于行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)流程相對簡單，且人員緊張，存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象。記賬人員與經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項和會計事項的審批人員、經(jīng)辦人員、財務(wù)保管人員的職責權(quán)限不夠明確，未能相互分離制約，而是采購兼顧保管、出納兼顧審核現(xiàn)象普遍存在。

（2）授權(quán)批準制度不嚴密。授權(quán)資金權(quán)限、審批主體的相關(guān)流程不規(guī)范，“一支筆審批”現(xiàn)象普遍存在，還有一些單位內(nèi)的經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項沒有具體的審批流程保障，仍停留在事后審批階段，缺乏對事前控制與事中控制的充分認識。

（3）缺乏資金的支付復核制度。行政事業(yè)單位的財務(wù)人員以向接受資助單位支付退匯、重撥項目款為名辦理支付業(yè)務(wù)、私自將公款轉(zhuǎn)出等，存在無人核實這些情況是否屬實、合法的現(xiàn)象。

（4）銀行賬戶管理制度薄弱。部分單位多頭開立基本存款賬戶，有的甚至把“小金庫”的資金以個人名義存入銀行直接支取。單位內(nèi)部的財務(wù)人員通常采取偽造銀行對賬單，不與財政、銀行核對“零余額賬戶用款額度”的手段來掩蓋其貪污挪用公款罪行。

（5）票據(jù)印鑒管理不到位。票據(jù)的購、領(lǐng)、用、核銷未按規(guī)定建立相應(yīng)臺賬。未建立票據(jù)使用情況的定期或不定期抽查制度，導致出現(xiàn)挪用公款問題；未能及時辦理票據(jù)使用后的交驗、核銷，導致私設(shè)“小金庫”問題。印鑒保管上的漏洞較多，有的單位將財務(wù)章和法人章交由財務(wù)部門負責人，還有的單位將支票、財務(wù)章和法人章交由出納一人保管。

（6）預算控制較弱。隨著部門預算改革的推進，雖然預算控制得到了一定程度加強，但仍較弱，主要表現(xiàn)為：部門預算涵蓋范圍有限，尚未涵蓋全部收支事項，也沒有建立明確的費用支出和審批金額權(quán)限控制制度；部門預算編制達不到零基預算要求，各項費用也沒有嚴格按照預算安排支出，缺乏預算的剛性約束。在實際運作中，一些資金未納入預算管理，形成“小金庫”。

（7）內(nèi)部審計不完善。內(nèi)部審計是內(nèi)部控制的一種特殊形式，用于對其他內(nèi)部控制的再控制，以達到實現(xiàn)內(nèi)部控制目標的目的。我國部分行政事業(yè)單位沒有建立內(nèi)部審計機構(gòu)，而大部分雖已建立，但尚未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。主要是由于內(nèi)審機構(gòu)大多與會計部門平行，其內(nèi)部審計人員大多由財務(wù)人員兼任，沒有建立明確的崗位責任制，權(quán)威性和獨立性不夠。

三、根治“小金庫”的長效機制建設(shè)

“小金庫”的危害是深重的，只有采取多管齊下，標本兼治的措施方能見效。在目前的情況下，需要建立外部監(jiān)督長效機制、內(nèi)部控制體系來根治“小金庫”。

（一）建立外部監(jiān)督長效機制，查處并重

要建立全方位的外部監(jiān)督體系，紀檢監(jiān)察、審計、銀行、財務(wù)等部門協(xié)調(diào)配合財政部門，把治理“小金庫”工作作為一項長期、經(jīng)常性的工作。

1、建立健全監(jiān)督檢查“小金庫”的規(guī)章制度。加大執(zhí)法力度，對“小金庫”的監(jiān)督檢查，真正形成制度化、規(guī)范化、法制化。

2、加快“小金庫”問題治理的立法工作。目前，私設(shè)“小金庫”僅屬于一般的違紀違規(guī)行為，沒有上升到違法的高度。處理過程往往是“重經(jīng)濟處罰，輕責任追究”，因此建議在刑法中增加打擊私設(shè)“小金庫”的相關(guān)條款，并建議刑法修改將“集體腐敗”納入刑律。在“小金庫”的治理工作中，應(yīng)加大懲罰力度，重點追究單位一把手的責任，對于其他參與人員，按情節(jié)輕重追究相關(guān)責任。同時還應(yīng)提高罰款比例，加大對責任人的黨紀、政紀處分。

3、加大處罰力度，應(yīng)建立統(tǒng)一的對“小金庫”問題的處罰依據(jù)和標準，并強化落實。強調(diào)經(jīng)濟上重罰、媒體曝光和嚴懲責任人的一體化處理原則，將處罰的重心由對單位的經(jīng)濟處罰轉(zhuǎn)向?qū)χ苯迂熑稳藗€人的經(jīng)濟處罰和行政處分乃至司法處理。

4、發(fā)動群眾舉報，積極營造有利于群眾參與“小金庫”舉報的良好社會氛圍。形成獎勵和保護舉報人的相關(guān)制度，來科學專業(yè)地處置“小金庫”舉報案件?？梢酝ㄟ^電話、信函、來訪等舉報渠道積極開展舉報活動，做好舉報事項的查處、跟蹤、落實和反饋工作，對舉報人員按規(guī)定給予獎勵。同時要切實保護舉報人的合法權(quán)益，對打擊報復舉報人的，依紀依法從嚴懲處。

（二）建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系

1、建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度。切實完善不相容職務(wù)相互分離制度。設(shè)置權(quán)責明確的崗位，并定期進行崗位輪換，減少弄虛作假的機會。

完善授權(quán)審批控制制度。對單位一把手獨攬財務(wù)簽字大權(quán)的狀況進行徹底改革，堅決杜絕越權(quán)行為，對金額重大的經(jīng)濟業(yè)務(wù)和事項實行集體決策。

建立貨幣資金的支付復核制度。對貨幣資金支付申請，應(yīng)由專人進行復核，主要復核支付申請的批準范圍、權(quán)限、程序是否正確，手續(xù)及相關(guān)單證是否齊備，金額計算是否準確，支付方式、支付單位是否妥當?shù)取?/p>

加強銀行賬戶的管理。單位應(yīng)當定期檢查銀行賬戶的開設(shè)及使用情況，發(fā)現(xiàn)問題，及時處理；應(yīng)當加強對銀行結(jié)算憑證的填制、傳遞及保管環(huán)節(jié)的管理與控制；應(yīng)當指定專人每月至少核對一次銀行賬戶，編制銀行存款余額調(diào)節(jié)表，使銀行存款賬面余額與銀行對賬單調(diào)節(jié)相符。

嚴格票據(jù)印鑒的管理。單位應(yīng)當加強與貨幣資金相關(guān)的票據(jù)的管理，明確各種票據(jù)的購買、保管、領(lǐng)用、背書轉(zhuǎn)讓、注銷等環(huán)節(jié)的職責權(quán)限和程序，并專設(shè)登記簿進行記錄，防止空白票據(jù)的遺失和被盜用，同時嚴禁一人保管支付款項所需的全部印章。

完善預算控制制度。在預算編制環(huán)節(jié)，努力做到零基預算和細化預算。同時進一步擴大預算的范圍，力爭將單位的全部財務(wù)收支事項納入預算實施范圍，并嚴格預算的調(diào)整和追加程序；在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，應(yīng)將部門預算與單位內(nèi)部的責任預算有機結(jié)合，推行績效預算管理，達到資金使用的合規(guī)性與效益性相統(tǒng)一。還要建立預算執(zhí)行分析報告制度，通過分析單位的預算執(zhí)行情況，找出差距和原因，不斷總結(jié)改進，從而提高單位的預算管理水平。

2、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部審計。單位應(yīng)通過民主選舉在財務(wù)部門以外設(shè)立內(nèi)部審計部門，保證審計人員的獨立性，使其切實開展內(nèi)部審計工作，來遏制個別人濫用權(quán)力私設(shè)“小金庫”的違紀行為。內(nèi)審部門還要嚴格按照國家有關(guān)規(guī)定對違紀違規(guī)行為進行懲處，隨時打擊可能出現(xiàn)的“小金庫”。