行業(yè)規(guī)范過程中法制監(jiān)督制度運(yùn)行的作用及應(yīng)注意的問題

羅 婧

(重慶市煙草公司綦江分公司，重慶 401420)

近兩年來，隨著“卷煙上水平”總體規(guī)劃全面實(shí)施和有效推進(jìn)，行業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量明顯提高，整體效益實(shí)現(xiàn)較大幅度增長，改革發(fā)展取得新的成效。但是，煙草控制、完善體制、構(gòu)建和諧、國際競爭等方面壓力不斷增大，行業(yè)發(fā)展新的階段又面臨新的矛盾和問題。面對行業(yè)發(fā)展新的矛盾和問題，全行業(yè)要把推動持續(xù)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同發(fā)展作為當(dāng)前全面推進(jìn)“卷煙上水平”、加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要任務(wù)，努力解決制約行業(yè)發(fā)展的瓶頸，著力增強(qiáng)行業(yè)發(fā)展的后勁和活力，全面完成“十二五”時期行業(yè)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)。

姜成康局長在2012年全國煙草工作會議上的報告中指出“要始終把嚴(yán)格規(guī)范作為保持行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的生命線”，全面提升內(nèi)部管理水平，為行業(yè)實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。法制監(jiān)督作為一種內(nèi)部管理制度應(yīng)運(yùn)而生，其在行業(yè)自我規(guī)范過程中有著不可替代的作用。

一、什么是法制監(jiān)督

(一)法制監(jiān)督的概念

法制監(jiān)督，在重慶煙草管理體系中，主要是指一種管理制度。它是一種獨(dú)立性相對較高的內(nèi)部監(jiān)督管理的方式，以完善依法行政、依法管理、依法經(jīng)營制度建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建法治煙草為目的，是行業(yè)實(shí)現(xiàn)自我規(guī)范的重要途徑之一。

(二)法制監(jiān)督的內(nèi)容

一般認(rèn)為，法制監(jiān)督制度主要包括四個方面的內(nèi)容:

1)法制宣傳教育普及。包括煙草專賣法律法規(guī)及相關(guān)部門規(guī)章制度的宣傳、教育、考試等。

2)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營法律風(fēng)險防范。包括規(guī)范性文件的合法性審查;招投標(biāo)項(xiàng)目、物資采購等程序合法性與合規(guī)性的監(jiān)督;商務(wù)合同的審查及履行情況監(jiān)督;招投標(biāo)項(xiàng)目及合同履行方面的舉報投訴受理和處理等。

3)行政管理法律風(fēng)險防范。包括對煙草行政許可、專賣執(zhí)法、煙草行政處罰活動進(jìn)行事中和事后監(jiān)督。

4)訴訟管理。包括訴訟案件管理及相關(guān)工作銜接。

(三)現(xiàn)行法制監(jiān)督制度執(zhí)行的主要方式

執(zhí)行法制監(jiān)督制度方式是通過在各基層單位設(shè)置一個專職、獨(dú)立的法制監(jiān)督崗位，理論上，由熱愛行業(yè)法制工作，熟悉和了解國家法律、法規(guī)和相關(guān)政策，熟練掌握相關(guān)業(yè)務(wù)技能，法律觀念和責(zé)任心強(qiáng)，具有一定綜合素質(zhì)及組織協(xié)調(diào)能力的人擔(dān)任，負(fù)責(zé)在基層單位管理者的領(lǐng)導(dǎo)下貫徹、推進(jìn)法制監(jiān)督制度的主要內(nèi)容。

二、法制監(jiān)督在行業(yè)自我規(guī)范過程中如何發(fā)揮作用

作為一種相對獨(dú)立的內(nèi)部監(jiān)督制度，法制監(jiān)督的運(yùn)行對行業(yè)其他規(guī)范工作起著明顯的推動作用。

1.傳播民主意識、法制觀念，助力辦事公開民主管理上水平

法制監(jiān)督從業(yè)人員主要承擔(dān)基層單位普法領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對普法依法治理工作的規(guī)劃、計劃、組織協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)基層單位的法律宣傳、普法教育，組織生產(chǎn)經(jīng)營人員和專賣管理人員的法律培訓(xùn)考試等工作。通過多項(xiàng)措施積極推進(jìn)以法治煙草、和諧煙草為核心的煙草法治文化建設(shè)，營造崇尚法律、遵守法律、維護(hù)法律權(quán)威的法治文化氛圍。在廣大干部職工中傳播正確的民主、公平、正義等法制觀念，培養(yǎng)干部職工的主人翁意識，重視自身知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使，提高廣大干部員工參與企業(yè)管理的積極性、主動性、創(chuàng)造性，為辦事公開民主管理工作的推進(jìn)夯實(shí)群眾基礎(chǔ)，營造良好環(huán)境，助力辦事公開民主管理上水平。

2.強(qiáng)化正確的權(quán)力觀，助力黨風(fēng)廉政建設(shè)上水平。

法制監(jiān)督從業(yè)人員通過黨組中心組集體學(xué)法、法制講座、專題法制培訓(xùn)等學(xué)習(xí)形式，大力強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法力度。通過與紀(jì)檢監(jiān)察部門的合作，深入宣傳嚴(yán)格規(guī)范煙草生產(chǎn)經(jīng)營管理的法律法規(guī)、加強(qiáng)黨紀(jì)條規(guī)和相關(guān)法律法規(guī)教育，堅持反腐倡廉法制宣傳教育與政治理論教育、理想信念教育、職業(yè)道德教育、黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)教育相結(jié)合，從而強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部正確的權(quán)力觀，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策、依法辦事的素質(zhì)和能力，不斷督促他們改進(jìn)工作作風(fēng)、更新管理理念、創(chuàng)新管理方法，提高工作透明度和公信力，為防止權(quán)力失控、決策失誤和行為失范，從源頭上預(yù)防腐敗創(chuàng)造必要條件，助力黨風(fēng)廉政建設(shè)上水平。

3.識別經(jīng)營管理決策及其措施的法律風(fēng)險，推進(jìn)依法管理、依法經(jīng)營上水平

重大的經(jīng)營決策通常涉及企業(yè)中長期利益和整體利益。重大經(jīng)營決策失誤，會對企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重影響;在合同訂立、生效、履行、變更和轉(zhuǎn)讓、終止及違約責(zé)任的確定過程中，行業(yè)各單位作為合同當(dāng)事人一方具有利益損害或損失的可能性，由于其在經(jīng)營活動中的廣泛運(yùn)用，其法律風(fēng)險也與此同在;隨著勞動用工分配制度的革新，人事改革中累積的一些矛盾和歷史遺留問題日漸顯現(xiàn)，相關(guān)勞資、人事爭議潛在的法律風(fēng)險不得不引起重視。諸如此類經(jīng)營管理過程中的法律風(fēng)險，都通過法制監(jiān)督制度的運(yùn)行過程進(jìn)行識別，從而對諸多風(fēng)險進(jìn)行管理、控制。法制監(jiān)督從業(yè)人員通過對重大決策進(jìn)行合法性審查和決策風(fēng)險評估、對本單位生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行合法性監(jiān)督、對文件制定過程中的合法性審查等，都是在進(jìn)行法律風(fēng)險的識別工作。經(jīng)過決策過程中和管理經(jīng)營過程中的相關(guān)法律風(fēng)險識別，總結(jié)管理經(jīng)營監(jiān)督工作的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，揭示其中的矛盾和問題，提出貫徹落實(shí)國家和行業(yè)有關(guān)法律、法規(guī)及政策的意見和問題解決措施建議，給管理者當(dāng)好參謀，協(xié)調(diào)建立完善落實(shí)管理監(jiān)督制度和運(yùn)行機(jī)制規(guī)范實(shí)現(xiàn)風(fēng)險管理，從而推進(jìn)依法管理、依法經(jīng)營上水平。

4.監(jiān)督行政管理活動，推進(jìn)依法行政、公正文明執(zhí)法上水平

法制監(jiān)督從業(yè)人員按照制度開展對行政處罰案卷需要領(lǐng)導(dǎo)審批的環(huán)節(jié)進(jìn)行法律審核;對涉嫌違法行為的定性意見、處理意見及其適用法律依據(jù)、擬作出的行政許可決定進(jìn)行合法性審查;組織實(shí)施所在基層單位的行政處罰聽證等一系列針對基層單位行政管理活動的監(jiān)督，全面落實(shí)監(jiān)督職責(zé)，形成了一道維護(hù)行業(yè)利益、及時發(fā)現(xiàn)行政錯漏的防火墻。在向廣大員工進(jìn)行法制宣傳教育的同時，把煙草專賣行政許可、專賣執(zhí)法培訓(xùn)有機(jī)結(jié)合起來，堅持管理與服務(wù)并重，處置與疏導(dǎo)結(jié)合，推進(jìn)煙草專賣行政執(zhí)法公正、文明，促進(jìn)依法行政上水平。

三、法制監(jiān)督制度運(yùn)行應(yīng)注意的三個問題

由上看出，法制監(jiān)督制度的運(yùn)行對行業(yè)自我規(guī)范發(fā)揮了較為全面有效的監(jiān)督功能，但也必須清醒地認(rèn)識到，法制監(jiān)督制度在運(yùn)行中還應(yīng)該注意三個問題。

1.制度立場的應(yīng)明確批判性，重視建設(shè)性

首先，應(yīng)明確法制監(jiān)督的批判性。法制監(jiān)督制度屬于企業(yè)監(jiān)督體制的一部分，企業(yè)中的監(jiān)督體制源于國家的監(jiān)督體制，其目的也是為了防止濫用權(quán)力。因此，批判性是法制監(jiān)督的基本屬性，沒有批判性，監(jiān)督就失去了存在的意義。明確從批評性的立場出發(fā)，國企監(jiān)督工作就必須破除“一團(tuán)和氣”的思想，以發(fā)現(xiàn)“問題”，尤其是發(fā)現(xiàn)“重大問題”為己任，認(rèn)真觀察、分析企業(yè)發(fā)生的每一重大事項(xiàng)，勇于發(fā)現(xiàn)和揭示經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的問題和風(fēng)險，不應(yīng)把揭示問題只作為例行公事去敷衍粉飾。

其次，重視法制監(jiān)督的建設(shè)性。從古至今，監(jiān)督的目的并不在于發(fā)現(xiàn)和處理有問題的組織、人員和業(yè)務(wù)，然后將其否定、消滅。法制監(jiān)督的根本目的是預(yù)防性的，是防止濫用權(quán)力，使各單位的組織系統(tǒng)具有免疫功能、自我完善功能，在從事各種經(jīng)濟(jì)活動中，不出或少出問題。對有問題的單位、人員進(jìn)行懲處，只是在預(yù)防作用失效的情況下采取的一種補(bǔ)救、警示措施。法制監(jiān)督工作的建設(shè)性體現(xiàn)在法制監(jiān)督過程和監(jiān)督成果的運(yùn)用兩個方面，使單位的各項(xiàng)活動能夠在合法、合規(guī)的前提下運(yùn)行，可以起到保護(hù)組織、愛護(hù)個人的作用，同時減少行業(yè)的經(jīng)濟(jì)、形象損失，這種作用本身就是建設(shè)性的。從監(jiān)督成果的運(yùn)用上講，監(jiān)督在發(fā)現(xiàn)問題的同時，要盡可能提出解決問題的思路和方法，并督促相關(guān)單位、部門運(yùn)用各種資源去解決問題，形成閉環(huán)。從建設(shè)性原則出發(fā)，法制監(jiān)督從業(yè)者必須以推動企業(yè)發(fā)展、維護(hù)行業(yè)利益為己任，不但要勇于發(fā)現(xiàn)和揭示體制、機(jī)制上的深層次矛盾和問題，而且還要勇于和善于通過制度創(chuàng)新提出解決問題的正確思路和方法，努力預(yù)防和控制風(fēng)險，促進(jìn)行業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。

2.機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備應(yīng)增強(qiáng)獨(dú)立性，保留統(tǒng)一性

首先，法制監(jiān)督必須增強(qiáng)獨(dú)立性。一個被監(jiān)督對象綁架了的監(jiān)督制度，或者發(fā)現(xiàn)是在自己監(jiān)督自己的監(jiān)督制度，其能夠發(fā)揮的作用是十分有限的。目前，根據(jù)市局對專賣內(nèi)管和法制監(jiān)督機(jī)構(gòu)的調(diào)整，將法制監(jiān)督崗位設(shè)立在新成立的專賣內(nèi)部管理與法制監(jiān)督科，該機(jī)構(gòu)其他人員皆屬于專賣序列，而法制監(jiān)督的崗位歸屬未予明確。一個非專賣序列的崗位設(shè)置在專賣序列的部門，理論上雖實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法監(jiān)督與行政執(zhí)法分開，但實(shí)際操作中卻難以對該崗位的獨(dú)立性予以保證。

其次，法制監(jiān)督工作的范圍寬泛，內(nèi)容眾多，而制度上僅依靠一個單獨(dú)的崗位推進(jìn)基層法制監(jiān)督工作的運(yùn)行，其余皆需要依靠不確定的人為因素，就顯得十分單薄。制度、機(jī)構(gòu)的不完善對法制監(jiān)督從業(yè)人員素質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)等便提出了很高的要求。因而加強(qiáng)法制監(jiān)督獨(dú)立性的制度保障和機(jī)構(gòu)建設(shè)是一個迫切而不可忽略的重點(diǎn)。

再次，在加強(qiáng)法制監(jiān)督獨(dú)立性的同時，必須保留其統(tǒng)一性。法制監(jiān)督工作的本質(zhì)是防止權(quán)力的濫用和失控，防范經(jīng)營管理的法律風(fēng)險，為行業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展保駕護(hù)航。這與管理者、執(zhí)行者在根本目標(biāo)上是統(tǒng)一的，因而一切監(jiān)督工作都必須圍繞這個統(tǒng)一的大目標(biāo)而展開，不能將法制監(jiān)督工作游離于行業(yè)發(fā)展之外，要緊扣主題，加強(qiáng)對法制監(jiān)督從業(yè)人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理，加強(qiáng)信息溝通和經(jīng)驗(yàn)交流，為法制監(jiān)督從業(yè)人員提供必要的學(xué)習(xí)、工作交流條件，保證其知識儲備的同步更新，為行業(yè)中心工作服務(wù)。

3.法制監(jiān)督程序設(shè)計和流程的打造應(yīng)強(qiáng)化制衡的銜接，重視效率

首先，監(jiān)督就是體現(xiàn)權(quán)力制衡。孟德斯鳩指出，不受約束的權(quán)力必然會濫用權(quán)力。通過“權(quán)利”來制約“權(quán)力”。目前行業(yè)對依法行政、依法經(jīng)營行為的監(jiān)督主體主要有:司法監(jiān)督、上級機(jī)關(guān)的監(jiān)督(復(fù)議監(jiān)督、目標(biāo)考核)、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、黨政紀(jì)檢監(jiān)督、全面預(yù)算管理監(jiān)督、內(nèi)部審計監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督管理、法制監(jiān)督等。法制監(jiān)督制度與行業(yè)其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏有效的銜接機(jī)制。監(jiān)督機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置，固然有其好處，但也可能出現(xiàn)互相推諉，出現(xiàn)監(jiān)督盲點(diǎn);監(jiān)督工作難以協(xié)調(diào)，監(jiān)督過程沒有相關(guān)程序規(guī)定予以有效銜接，難以形成合力;容易形成“沒事時不能監(jiān)督，有事時監(jiān)督不了，出事后無法挽回”的局面。因此，由于法制監(jiān)督涉及行業(yè)工作的方方面面，在程序設(shè)計和流程打造時應(yīng)在各監(jiān)督相互制衡的前提下注意總體的銜接，確保監(jiān)督工作平穩(wěn)落實(shí)。

其次，法制監(jiān)督程序設(shè)計和流程的打造必須兼顧效率原則。體現(xiàn)權(quán)力制衡，必然會增加管理環(huán)節(jié)和流程，因而必然會在一定程度上影響執(zhí)行的效率。監(jiān)督程序的設(shè)計必須解決好制衡和效率的關(guān)系問題，既不能以效率為借口弱化甚至不要制衡，把監(jiān)督工作放在可有可無的位置，也不能以強(qiáng)化監(jiān)督為借口，一味地增加管理環(huán)節(jié)和流程，置行業(yè)經(jīng)濟(jì)利益和成本增加不顧。在程序設(shè)計和流程打造中，盡可能地以最少的程序來完成和實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約，在制度執(zhí)行中，以最高效的流程完成監(jiān)督任務(wù)，努力追求制衡與效率的高度統(tǒng)一。采取相對集中、流暢銜接的原則，梳理并協(xié)調(diào)好法制監(jiān)督員與紀(jì)檢、審計、內(nèi)部監(jiān)督的職權(quán)關(guān)系，避免主體之間相互推諉或是重復(fù)監(jiān)督降低效率的情況發(fā)生。